關(guān)于基層協(xié)商民主建設(shè)的調(diào)查與思考

楊根喬

摘要：近些年來，基層協(xié)商民主建設(shè)雖然取得了明顯成效，但在省級層面的頂層設(shè)計(jì)、協(xié)商主體民主協(xié)商意識和能力、基層協(xié)商民主平臺搭建、基層協(xié)商民主程序完善、基層協(xié)商民主成果應(yīng)用和落實(shí)等方面仍存在一些突出問題。其深層原因主要與民主傳統(tǒng)缺失、法治保障匱乏、一些協(xié)商主體履職水平不高、基層協(xié)商民主制度和長效機(jī)制不健全等有關(guān)。要解決這些問題，必須切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，拓展基層協(xié)商民主的渠道，提高基層協(xié)商主體參與能力，健全基層協(xié)商民主制度，注重基層協(xié)商民主成果應(yīng)用，營造協(xié)商民主的文化氛圍。

關(guān)鍵詞：基層協(xié)商民主;制度建設(shè);調(diào)查與思考

中圖分類號：D26文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2016）01-0007-06

基層協(xié)商民主既是基層民主制度的重要組成部分，也是一個(gè)國家政治制度的基石。推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)，不僅有利于擴(kuò)大基層群眾的有序政治參與、促進(jìn)基層公共決策的民主化和科學(xué)化，而且有利于加強(qiáng)基層社會的反腐倡廉建設(shè)、維護(hù)基層社會的和諧與穩(wěn)定。黨的十八大報(bào)告首次提出并系統(tǒng)闡述了健全社會主義協(xié)商民主制度的必要性。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》又明確提出要“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化”①的任務(wù)和要求。這是切實(shí)推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)、促進(jìn)科學(xué)民主決策、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要和必然選擇。為深入了解近年來的基層協(xié)商民主建設(shè)情況，根據(jù)安徽省領(lǐng)導(dǎo)圈定課題的要求，2015年4月至9月，本課題組先后到安徽省委黨?？h處級干部、宣傳干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記培訓(xùn)班，安慶市委黨?？h處級干部、中青年干部、縣（市、區(qū)）正職領(lǐng)導(dǎo)干部、科（局）級領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班，以及馬鞍山市、蕪湖市有關(guān)縣、區(qū)單位進(jìn)行問卷調(diào)查，共計(jì)發(fā)放問卷400份，回收有效問卷360份（有效率90%）。同時(shí)，課題組還到馬鞍山市、蕪湖市委統(tǒng)戰(zhàn)部召開了四場關(guān)于“推進(jìn)安徽基層協(xié)商民主建設(shè)問題研究”的專題座談會。此外，我們還先后到馬鞍山市博望區(qū)新市鎮(zhèn)新祿村、雨山區(qū)半山花園社區(qū)、和縣白橋鎮(zhèn)陳橋洲村以及蕪湖市弋江區(qū)中山南路街道等地進(jìn)行了實(shí)地查看和走訪。本文以安徽省的部分城鄉(xiāng)為樣本，根據(jù)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)等大量第一手資料，對當(dāng)前基層協(xié)商民主建設(shè)存在的問題及成因作些初步分析，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、當(dāng)前基層協(xié)商民主建設(shè)的主要做法及其成效

1.貫徹中央有關(guān)文件精神，極大地激發(fā)了基層民眾民主意識和參政熱情

根據(jù)中共中央在2015年2月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，中共安徽省委于2015年5月出臺了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》，明確要求推進(jìn)基層協(xié)商民主，探索開展社會組織協(xié)商，并對如何推進(jìn)基層協(xié)商民主提出了新要求。參加座談會的基層黨員干部紛紛表示十分關(guān)注基層協(xié)商民主的發(fā)展，認(rèn)為中共中央印發(fā)的《意見》和中共安徽省委出臺的《實(shí)施意見》正是適應(yīng)了基層協(xié)商民主實(shí)踐發(fā)展需要頂層設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)要求。在實(shí)地查看和走訪時(shí)，我們也切身感受到，隨著基層民主政治建設(shè)的發(fā)展，許多外出打工的農(nóng)民千里返鄉(xiāng)參加選舉，越來越多的村民和居民懂得珍惜和維護(hù)自己的民主權(quán)利與權(quán)益。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：對近年來安徽推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)的基本情況“比較了解”的受訪黨員干部占受訪黨員干部總數(shù)的18.62%、“知道一些”的占65%，“不清楚”的占15.83%、“從未聽說過”的僅占0.55%。同時(shí)，受訪者認(rèn)為，自黨的十八大提出“積極開展基層民主協(xié)商”，特別是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)要“開展基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化”以來，安徽省推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)情況有了明顯改善。

2.總結(jié)各地基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷探索基層協(xié)商民主實(shí)踐形式

近些年來，在基層協(xié)商民主試點(diǎn)工作取得進(jìn)展的同時(shí)，安徽省有關(guān)部門對一些基層黨委政府與群眾自發(fā)實(shí)踐、大膽探索的經(jīng)驗(yàn)也進(jìn)行了總結(jié)。馬鞍山市雨山區(qū)以落實(shí)基層群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)為重點(diǎn)，創(chuàng)新機(jī)制，構(gòu)建平臺，不僅豐富了基層協(xié)商民主建設(shè)新路徑，而且有助于全面深入推進(jìn)基層民主政治建設(shè)。南陵等縣通過民主方式組建村民項(xiàng)目理事會，健全理事會運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮理事會在農(nóng)田水利、道路建設(shè)等事關(guān)村民切身利益事項(xiàng)方面的主體作用，走出了一條農(nóng)村治理的新路子。淮北市杜集區(qū)雙樓村通過建立“開放式村部”，烈山區(qū)通過在全區(qū)31個(gè)村和19個(gè)涉農(nóng)社區(qū)的村級活動場所設(shè)立“說事室”，搭建了基層協(xié)商民主的新平臺。阜陽市潁州區(qū)以推進(jìn)村級事務(wù)流程化管理為切入點(diǎn)，推行“四議兩公開”工作法，落實(shí)“一事一議”制度，不斷提升農(nóng)民群眾在村級事務(wù)管理中的主體地位。這些措施都得到了受訪黨員干部的認(rèn)可。

3.加強(qiáng)黨對基層協(xié)商民主建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，讓協(xié)商民主深入基層社會生活

中共馬鞍山市花山區(qū)委制定了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》，把基層協(xié)商民主工作納入黨政目標(biāo)管理與工作計(jì)劃，并根據(jù)年度工作重點(diǎn)確定協(xié)商議題，做到統(tǒng)一研究和管理。作為中共安徽省委統(tǒng)戰(zhàn)部的基層協(xié)商民主建設(shè)試點(diǎn)單位之一，蕪湖市弋江區(qū)中山南路街道三潭社區(qū)與安徽師范大學(xué)專家團(tuán)隊(duì)緊密合作，先后制定了三潭社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)《試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《議事會組織規(guī)則》《議事會議事規(guī)則》和《議事會陪議專家管理辦法》，探索出了一條以制度規(guī)范基層協(xié)商民主建設(shè)的新路子。馬鞍山市和縣鄭蒲港新區(qū)白橋鎮(zhèn)陳橋洲村，通過村民代表大會、黨員代表大會、民主理事會和村民監(jiān)督委員會等參與平臺，遵循“四議兩公開”工作法，在美好鄉(xiāng)村建設(shè)、基層黨的建設(shè)、特色村寨建設(shè)、安置房分配等工作中，切實(shí)發(fā)揮了協(xié)商民主在基層社會生活中的重要作用。問卷調(diào)查結(jié)果與我們調(diào)查了解的情況基本一致：10.55%的受訪者認(rèn)為所在地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子“重視”基層協(xié)商民主工作;43.08%的受訪者認(rèn)為所在地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子“比較重視”基層協(xié)商民主工作;36.11%受訪者認(rèn)為，所在地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)，對化解社會矛盾、激發(fā)社會活力、健全基層社會治理體系以及提升基層社會治理能力“作用較大”，60.27%的受訪者認(rèn)為所在地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子在上述工作開展方面“有一定的作用”。endprint

4.拓展基層政協(xié)協(xié)商民主渠道，使基層協(xié)商民主實(shí)踐更加豐富、鮮活和生動

問卷調(diào)查顯示，對“所在地區(qū)基層政協(xié)在推進(jìn)基層協(xié)商民主中發(fā)揮自身獨(dú)特優(yōu)勢和作用”問題，8.05%的受訪者認(rèn)為“發(fā)揮了重要渠道作用”，32.77%的受訪者認(rèn)為“發(fā)揮了自身獨(dú)特優(yōu)勢”，51.69%的受訪者認(rèn)為“有作用，但不起重要作用”，只有7.50%的受訪者認(rèn)為“基本不起作用”。這與實(shí)際情況相吻合。如靈璧縣政協(xié)在推進(jìn)基層協(xié)商民主中走進(jìn)群眾聽實(shí)情、深入農(nóng)村話發(fā)展，通過召開社情民意懇談會，縣政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)與村民直接面對面交流，讓百姓走進(jìn)政協(xié)，利用政協(xié)平臺表達(dá)訴求。池州市政協(xié)加強(qiáng)市、縣統(tǒng)戰(zhàn)部門對鎮(zhèn)、村基層協(xié)商民主試點(diǎn)工作的指導(dǎo)，彰顯黨外代表人士在民主協(xié)商中的主體地位，體現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線特色。銅陵市政協(xié)圍繞政黨、民族、宗教、新階層、海內(nèi)外同胞等五個(gè)方面的關(guān)系，發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的獨(dú)特作用，有效推動了協(xié)商民主的制度化。

二、當(dāng)前基層協(xié)商民主建設(shè)存在的突出問題

1.一些協(xié)商主體的民主協(xié)商意識不強(qiáng)，協(xié)商素質(zhì)和能力亟待提升

一是一些黨政機(jī)關(guān)干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（居）委會干部民主協(xié)商意識不強(qiáng)。有的高高在上，不習(xí)慣以平等身份與群眾進(jìn)行交流互動;有的對協(xié)商民主存有畏難和抵觸情緒，習(xí)慣“以會代議”。二是基層人民群眾日益增長的政治參與熱情與其自身民主素質(zhì)和能力較低之間存在著矛盾。在一些農(nóng)村地區(qū)，一些村民文化素質(zhì)普遍不高，很難提出有效的意見和建議;一些具有一定文化素質(zhì)的青壯年農(nóng)民因在外務(wù)工，往往無暇顧及村里公共事務(wù)管理;大多數(shù)留守老人、婦女和孩子有時(shí)間參與卻又缺乏獨(dú)立的參與能力。②在一些城市社區(qū)，一些居民對社區(qū)事務(wù)態(tài)度冷淡，或是隨波逐流放棄自己的民主權(quán)利，或是怕得罪人違背自己的民主意愿。問卷調(diào)查結(jié)果顯示：73.88%的受訪者認(rèn)為“基層領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員民主協(xié)商意識不強(qiáng)、方法簡單，群眾有序政治參與積極性不高、素質(zhì)有待提升”。

2.有些地方基層協(xié)商民主平臺搭建不夠合理，協(xié)商機(jī)構(gòu)和組織的覆蓋面比較狹窄

在基層民主協(xié)商探索實(shí)踐中，安徽與其他兄弟省份一樣都面臨著一些共性問題，主要是傳統(tǒng)管理體制與新的權(quán)利格局之間的沖突，一元化管理體制與基層民主自治要求之間的矛盾，整體性民主制度建設(shè)格局與局部性民主政治試驗(yàn)之間的錯(cuò)位等問題。③具體表現(xiàn)在：一是部分地區(qū)雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)置了政協(xié)聯(lián)絡(luò)工作委員會，但按照中國人民政治協(xié)商會議全國委員會的有關(guān)規(guī)定，人民政協(xié)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及以下層面沒有常設(shè)的規(guī)范性、制度化組織機(jī)構(gòu)，事實(shí)上已形成了“協(xié)商”盲區(qū)，使傳統(tǒng)意義上的“專題、界別、對口、提案辦理”四大協(xié)商平臺在基層喪失了良好載體而不能發(fā)揮作用。④二是黨派基層組織與農(nóng)村、街道社區(qū)的基層組織之間未能建立聯(lián)系渠道，統(tǒng)一戰(zhàn)線在基層的覆蓋面比較狹窄，難以形成推動協(xié)商民主的合力。同時(shí)，基層統(tǒng)戰(zhàn)工作組織建設(shè)，也存在人員構(gòu)成不盡合理、干部隊(duì)伍不夠穩(wěn)定等問題。三是除了個(gè)別自發(fā)成立的協(xié)會組織外，在基層基本上沒有其他協(xié)商平臺。這一問題在問卷調(diào)查中也得到了反映：67.22%的受訪者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)“構(gòu)建統(tǒng)一的基層社會全覆蓋的基層協(xié)商民主平臺”。

3.有些地方基層協(xié)商民主程序不夠規(guī)范，群眾表達(dá)真實(shí)意見的權(quán)利未能得有效落實(shí)

一是協(xié)商主體范圍狹窄，確定不夠規(guī)范，常常選取固定的人作為協(xié)商主體，參會人員之間關(guān)系明顯劃分為主人與客人、領(lǐng)導(dǎo)與群眾的關(guān)系，一般的普通民眾特別是社會弱勢群體，難以實(shí)現(xiàn)有效的參與。二是協(xié)商的議題、時(shí)間、內(nèi)容、方案，以及相關(guān)材料的送達(dá)、相互看法的溝通交換等基本上是事先內(nèi)定。三是有意壓縮協(xié)商人員了解信息、閱讀材料和參加討論的時(shí)間，既不讓參加協(xié)商的代表充分發(fā)表意見和看法，也不接受參加協(xié)商代表的詢問，更沒有辯論和及時(shí)告知協(xié)商結(jié)果。四是不能及時(shí)整理協(xié)商的意見建議，報(bào)送基層黨委、政府和有關(guān)部門，并適時(shí)向參與協(xié)商的代表反饋采納落實(shí)情況。這種現(xiàn)象在問卷調(diào)查數(shù)據(jù)中也得到了印證：68.33%的受訪者認(rèn)為“協(xié)商程序不夠規(guī)范，協(xié)商過程中群眾真實(shí)意見表達(dá)權(quán)利得不到有效落實(shí)”;在省直機(jī)關(guān)、市直機(jī)關(guān)、縣直機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)受訪者中，認(rèn)同這一問題的比例分別為41.46%、44.30%、19.57%和24.79%。

4.有些地方基層協(xié)商民主成果的落實(shí)缺乏資源保障，協(xié)商民主成果的應(yīng)用和情況反饋效果不佳

一是重協(xié)商過程，輕協(xié)商結(jié)果運(yùn)用。二是監(jiān)督主體缺位，協(xié)商成果的落實(shí)彈性較大。我國現(xiàn)有法律體系和相關(guān)文件，沒有明確授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或者個(gè)人對協(xié)商過程、協(xié)商結(jié)果及其運(yùn)用進(jìn)行評價(jià)監(jiān)督，基層實(shí)際工作中也沒有建立一套明確完整的評價(jià)監(jiān)督指標(biāo)體系，這使得協(xié)商成果得不到及時(shí)落實(shí)、落實(shí)變樣或根本無落實(shí)。三是保障措施缺失，協(xié)商結(jié)果難以得到及時(shí)運(yùn)用。主要是基層組織缺少技術(shù)和資源支撐，協(xié)商意見辦理和協(xié)商結(jié)果反饋尚未列入黨委政府督查事項(xiàng)，有時(shí)不了了之或領(lǐng)導(dǎo)一批了之。四是協(xié)商權(quán)利和監(jiān)督責(zé)任脫節(jié)，協(xié)商結(jié)果執(zhí)行不力。這主要是指基層群眾有協(xié)商權(quán)利而無監(jiān)督其運(yùn)行和實(shí)施權(quán)利。⑤問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：69.72%的受訪者認(rèn)為“協(xié)商結(jié)果的落實(shí)缺乏資源保障，協(xié)商成果運(yùn)用和反饋效果不佳”，排在問卷所列六個(gè)問題選項(xiàng)中的第三位;受訪者在回答“發(fā)展基層協(xié)商民主，您認(rèn)為解決以下問題中哪些問題最重要”時(shí)，選擇“協(xié)商結(jié)果如何落實(shí)”這一選項(xiàng)的比例高達(dá)86.38%。

三、基層協(xié)商民主建設(shè)存在問題的成因探析

1.民主傳統(tǒng)缺失的影響

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，公民的民主意識也日漸覺醒，但數(shù)千年來我國封建專制統(tǒng)治下延續(xù)的人治思想、臣民文化、中庸思想和官本位意識等傳統(tǒng)政治文化中的消極因素，⑥至今仍然有一定的影響。它不僅制約現(xiàn)代民主政治文化的發(fā)展，而且會潛移默化地影響協(xié)商主體和參與者的價(jià)值取向和民主理念。在具體民主協(xié)商實(shí)踐中，不同程度地存在著參與主體對協(xié)商民主的地位作用認(rèn)識不到位、參與協(xié)商缺乏興趣和采取不積極態(tài)度。由于參與的強(qiáng)勢方與弱勢方在機(jī)會和能力上不平等，參與主體之間利益博弈難以達(dá)成共識，有些協(xié)商主體即使參與了，也是明哲保身、不輕易表達(dá)自己觀點(diǎn)。這在問卷調(diào)查中也得到了印證：選擇“民主傳統(tǒng)的缺失影響了協(xié)商民主理念的確立”的受訪者占受訪者總?cè)藬?shù)的61.94%，排在問卷所列七個(gè)影響和制約推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)因素的第三位。endprint

2.法治保障匱乏的制約

問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，受訪者選擇“法治保障的匱乏制約了基層協(xié)商民主的健康運(yùn)行”占72.50%，排在問卷所列七個(gè)選項(xiàng)的首位。一是《憲法》第二條第三款雖然從總體上明確了公民的政治參與權(quán)，至于如何具體進(jìn)行有效的政治參與，只能從黨章和各政治社團(tuán)章程中找到相關(guān)規(guī)定，這并不具有嚴(yán)格的法律效力。二是與民主選舉相比較，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的發(fā)展顯得相對滯后，缺乏切實(shí)有效的法律和制度保障。對如何解決村級事務(wù)的民主決策問題、村民的權(quán)益保障問題、民選“村官”的監(jiān)督制約和罷免問題等，各地各自創(chuàng)制，難以形成統(tǒng)一的規(guī)范運(yùn)作。⑦三是《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會之間只是一種指導(dǎo)關(guān)系而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。然而，在實(shí)際工作中不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至縣（區(qū)）政府在鄉(xiāng)村關(guān)系上越位侵權(quán)，干預(yù)基層自治組織財(cái)務(wù)權(quán)以及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。⑧

3.一些協(xié)商主體履職水平不高的限制

一是基層黨委政府民主決策的低效影響協(xié)商民主的實(shí)踐效果。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)表明：62.22%的受訪者選擇這一項(xiàng)，排在問卷所列七個(gè)選項(xiàng)的第二位。在實(shí)際協(xié)商過程中，民主協(xié)商的決策方式往往是雙向甚至多向的互動模式，決策雙方或多方之間必須經(jīng)過充分的溝通或協(xié)商，常常需要經(jīng)歷一個(gè)時(shí)間過程、以一定的經(jīng)濟(jì)成本作為支撐，因而會降低決策的效率，有時(shí)甚至?xí)萑霟o法達(dá)成共識的尷尬局面。二是基層政協(xié)黨派團(tuán)體履職質(zhì)量不高影響協(xié)商民主的實(shí)際成效。作為協(xié)商民主重要渠道的縣級政協(xié)，普遍存在機(jī)關(guān)人員編制不足問題，難以在協(xié)商民主工作上大有作為;作為協(xié)商重要參與方的黨派團(tuán)體參與協(xié)商意識淡薄，協(xié)商議政水平與建言獻(xiàn)策質(zhì)量不高。三是非規(guī)范參與的負(fù)面效應(yīng)影響協(xié)商民主的良性發(fā)展。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：48.88%的受訪者認(rèn)同這一問題。這些負(fù)效應(yīng)主要是指參與協(xié)商的人員代表性不足、群眾參與需求和熱情高漲與合法參與途徑受限之間的矛盾、協(xié)商中群眾與政府發(fā)生沖突等。在鄉(xiāng)村，因存在青壯年外出務(wù)工及村民協(xié)商意愿不足問題，難以組織協(xié)商。在城市社區(qū)，因參與協(xié)商的居民相互間不熟悉，組織協(xié)商難和直接協(xié)商實(shí)踐少。在企業(yè)，因員工與企業(yè)之間不是平等的協(xié)商主體，執(zhí)行工資集體協(xié)商制度時(shí)很難開展“對話、討論和談判”等協(xié)商活動。

4.一些基層協(xié)商民主制度和長效機(jī)制的缺失

一是系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)缺位。各地只能自行探索，有的探索力度較大，有的裹足不前，有的搞形式打擦邊球。二是各地出臺相關(guān)文件和規(guī)定比較籠統(tǒng)。如協(xié)商的議題由誰提出、協(xié)商什么、與誰協(xié)商、怎樣協(xié)商、協(xié)商結(jié)果如何落實(shí)等規(guī)定都較模糊，隨意協(xié)商問題時(shí)有發(fā)生。三是信息公開、監(jiān)督問責(zé)等配套制度機(jī)制不完善。⑨主要是法律并未明確授權(quán)任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人對協(xié)商過程與結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督⑩，協(xié)商過程規(guī)范與否、協(xié)商成果是否實(shí)施完全由組織者自行判定。四是基層協(xié)商民主長效機(jī)制缺失。一些地方在很大程度上依賴地方黨政領(lǐng)導(dǎo)民主意識或政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人魅力保障協(xié)商的進(jìn)行，以致出現(xiàn)“人走政息”的尷尬局面。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，70.55%的受訪者選擇“協(xié)商制度不健全，協(xié)商民主的機(jī)制不完善”是當(dāng)前基層協(xié)商民主建設(shè)中存在的重要問題，排在問卷所列六個(gè)問題選項(xiàng)中的第二位。

5.一些參與主體的利益驅(qū)動阻礙了基層協(xié)商民主的順利推進(jìn)

基層黨委政府作為區(qū)域性社會的管理主體和公共服務(wù)主體，區(qū)域性公共利益追求是其責(zé)任和義務(wù)所在;作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，基層黨委政府領(lǐng)導(dǎo)者也追求個(gè)體利益的最大化，而政績是獲取這些利益的合法依據(jù)，因而也就成為他們推進(jìn)協(xié)商民主的重要?jiǎng)訖C(jī)。作為參與協(xié)商的基層群眾，常常是涉及自己切身的眼前利益的協(xié)商民主活動，就積極爭取參加并表達(dá)自己觀點(diǎn)和意見;跟自己利益相去甚遠(yuǎn)的協(xié)商，參與積極性就明顯下降。作為參與主體的利益群體，如民營企業(yè)家對影響他們經(jīng)濟(jì)生活的公共政策有著強(qiáng)烈的參與要求。問卷調(diào)查結(jié)果也印證了這一觀點(diǎn)：58.33%的受訪者認(rèn)為“利益的片面追求”是影響和制約基層協(xié)商民主建設(shè)的重要因素。

四、推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)的對策建議

1.切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，做好省級層面的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃

一是切實(shí)發(fā)揮地方黨委領(lǐng)導(dǎo)作用。建立明確、統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以中共區(qū)市縣委書記為基層協(xié)商民主領(lǐng)導(dǎo)小組組長，諸多常委為副組長，組成協(xié)商民主領(lǐng)導(dǎo)小組，推進(jìn)基層協(xié)商民主有序可持續(xù)發(fā)展，防止因個(gè)人去留而使實(shí)踐探索無效、淡化或中斷的現(xiàn)象發(fā)生。二是明確由統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭主抓協(xié)商民主的發(fā)展。統(tǒng)戰(zhàn)部門隸屬黨委系統(tǒng)，具有資源、網(wǎng)絡(luò)、制度和功能優(yōu)勢，可以把目前自發(fā)散亂的多層次、多渠道的協(xié)商民主實(shí)踐形式統(tǒng)攝于黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，逐步推進(jìn)基層協(xié)商民主有序化、規(guī)范化、整體化發(fā)展。三是做好省級層面的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。這一頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，應(yīng)包含發(fā)展協(xié)商民主的指導(dǎo)思想和原則、協(xié)商民主具體運(yùn)行的制度規(guī)則體系、因地制宜分階段制定發(fā)展目標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)以及信息公開、監(jiān)督問責(zé)、激勵(lì)機(jī)制等配套保障機(jī)制等內(nèi)容，從而做到有計(jì)劃、分步驟地統(tǒng)籌推進(jìn)。

2.積極拓展協(xié)商民主的渠道，完善基層協(xié)商民主建設(shè)的參與途徑

一是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡(luò)委員會規(guī)范化與科學(xué)化建設(shè)。建議各地政協(xié)組織探索建立基層政協(xié)工作聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，通過提案、社情民意反映等形式，推動政協(xié)工作向基層延伸。二是積極搭建民主協(xié)商、行政協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商、企業(yè)協(xié)商、勞資協(xié)商、民主聽證會等協(xié)商平臺。把民主協(xié)商擴(kuò)展到更基層、更貼近群眾的地方。三是努力推動建設(shè)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺。通過“網(wǎng)絡(luò)論壇”“微博議政”等形式，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)政治參與。四是繼續(xù)利用報(bào)紙、廣播、電視等傳統(tǒng)新聞媒體搭建溝通平臺。讓協(xié)商過程透明、公開、公平、公正，跟蹤反饋協(xié)商結(jié)果，推廣各地成功經(jīng)驗(yàn)。五是培育引導(dǎo)社會民間組織的有序參與平臺。從政策、人才、資金等方面加大對各類非政府組織與非營利組織發(fā)展的支持，吸引廣大基層群眾參與到各類組織之中，有序參與公共事務(wù)。同時(shí)，積極鼓勵(lì)和支持民間組織、民間機(jī)構(gòu)建立社會化溝通協(xié)商的新管道和平臺。endprint

3.提高協(xié)商主體的參與能力，增強(qiáng)基層協(xié)商民主發(fā)展的動力

一是基層黨委政府要高度重視民主協(xié)商工作。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府、人大、政協(xié)等工作機(jī)制，形成民主協(xié)商的強(qiáng)大合力。同時(shí)，要定期對基層黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員進(jìn)行協(xié)商民主理論培訓(xùn)，培育協(xié)商民主理念，掌握協(xié)商方法，提高參與積極性和主動性。二是不斷擴(kuò)大基層協(xié)商民主的參與主體。從制度上確保協(xié)商主體在界別設(shè)置、人員結(jié)構(gòu)方面的公平，適當(dāng)增加基層干部、普通群眾、網(wǎng)民及其他社會弱勢群體代表數(shù)量，特別是要注意吸收新社會群體、新社會階層中的人士，并根據(jù)協(xié)商內(nèi)容的不同選擇相應(yīng)協(xié)商主體，以增強(qiáng)代表性。三是提高村民（居民、職工）的參與能力。各地黨委政府應(yīng)專門培訓(xùn)一批宣講協(xié)商民主理論的專（兼）職人員，并定期派他們深入鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或城市街道、社區(qū)、居委會以及企事業(yè)單位開展專題講座，讓廣大基層群眾掌握協(xié)商民主的運(yùn)作規(guī)則和要求，提高其參政議政能力。

4.加強(qiáng)基層協(xié)商民主制度建設(shè)，推動基層協(xié)商民主規(guī)范化發(fā)展

一是完善相關(guān)法律法規(guī)。修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國居民委員會組織法》，要增加協(xié)商民主的相關(guān)內(nèi)容，將基層成功做法上升為法律規(guī)定。二是健全基層協(xié)商民主制度。推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化建設(shè)，包括協(xié)商制度規(guī)范、協(xié)商主體范圍、協(xié)商事務(wù)類型、協(xié)商程序構(gòu)成、協(xié)商時(shí)間節(jié)點(diǎn)、協(xié)商成果轉(zhuǎn)化落實(shí)以及對協(xié)商議題的產(chǎn)生、協(xié)商過程、協(xié)商結(jié)果執(zhí)行的全方位監(jiān)督等，都要有細(xì)化的可操作要求和規(guī)定。加強(qiáng)基層協(xié)商民主制度化程序建設(shè)，具體包括“為何協(xié)商、與誰協(xié)商、協(xié)商什么、何時(shí)協(xié)商、怎么協(xié)商、協(xié)商后如何執(zhí)行、協(xié)商結(jié)果處理反饋”等協(xié)商流程，強(qiáng)化基層協(xié)商民主的約束力，保證其有序、高效、健康開展。三是構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大互動機(jī)制。采用定期聯(lián)系政協(xié)委員和人大代表與群眾直接對話交流等方式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)作為議題，開展各種形式的協(xié)商。

5.注重基層協(xié)商民主成果的應(yīng)用和落實(shí)，不斷增強(qiáng)基層協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)效性

一是建立政府購買社會服務(wù)機(jī)制。制定相應(yīng)政策，在財(cái)力物力上給予資助，幫助基層組織實(shí)現(xiàn)協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化。二是建立健全反饋通報(bào)機(jī)制。對已確定落實(shí)的協(xié)商成果，要建立跟蹤和反饋機(jī)制，及時(shí)向群眾反饋落實(shí)情況，讓群眾進(jìn)行監(jiān)督;對協(xié)商后不能執(zhí)行的事項(xiàng)，也要及時(shí)反饋，以體現(xiàn)協(xié)商的嚴(yán)肅性。三是建立和完善監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。邀請社會民間組織、專家或媒體觀察團(tuán)等第三方承擔(dān)監(jiān)督之責(zé)。完善具體獎(jiǎng)懲制度，將協(xié)商成果落實(shí)狀況作為基層干部評價(jià)考核內(nèi)容之一，加大對協(xié)商成果執(zhí)行不力的懲戒力度。四是建立社會資源整合機(jī)制。建立政府主導(dǎo)下的社會公益資源供需對接平臺，以政策、資金鼓勵(lì)和支持各類社會服務(wù)組織開展符合城鄉(xiāng)居民需要的微公益活動，使城鄉(xiāng)基層組織協(xié)商民主的成果落到實(shí)處。

6.營造協(xié)商民主的文化氛圍，為基層協(xié)商民主建設(shè)提供良好的社會環(huán)境

一是強(qiáng)化協(xié)商民主宣傳教育。各級黨委政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部馬克思主義民主觀宣傳教育，將科學(xué)的干部考核制度與領(lǐng)導(dǎo)干部民主意識的提高有機(jī)結(jié)合起來，培育領(lǐng)導(dǎo)干部人民主體價(jià)值觀念和民主執(zhí)政理念。要通過采用典型示范與電視廣播宣講等方式，讓廣大基層群眾準(zhǔn)確把握協(xié)商民主理論的精神實(shí)質(zhì)。結(jié)合協(xié)商民主建設(shè)進(jìn)社區(qū)、企業(yè)、農(nóng)村、學(xué)校和家庭活動，開展協(xié)商民主討論會，使民主協(xié)商理念滲透到基層群眾自治的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，讓民主協(xié)商工作走進(jìn)千家萬戶。鼓勵(lì)和支持反映基層民主協(xié)商的各類藝術(shù)作品的出品、出版。二是加快建設(shè)協(xié)商文化。在全社會培育“真”協(xié)商的制度文化、“善”協(xié)商的行為文化、“樂”協(xié)商的精神文化，強(qiáng)化基層協(xié)商民主的價(jià)值認(rèn)同，使協(xié)商成為公民的生活習(xí)慣、思維方式和價(jià)值追求。

注釋

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2013年11月16日。②金榮、盧遠(yuǎn)：《廣西基層民主協(xié)商的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題及對策》，《廣西社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第5期。③李麗鳳、王德文：《我國基層民主協(xié)商問題初探》，《政協(xié)研究》2014年第2期。④劉剛：《基層民主協(xié)商的現(xiàn)實(shí)困境及對策建議》，《西華大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2014年第2期。⑤龔晨：《創(chuàng)新基層民主協(xié)商機(jī)制提高民主協(xié)商治理能力》，《山西社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。⑥劉曉芬：《我國協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的實(shí)踐路徑》，《理論導(dǎo)刊》2014年第8期。⑦王瑾：《改革開放三十年的基層民主建設(shè)》，《當(dāng)代世界與社會主義》2008年第5期。⑧徐維功：《協(xié)商民主：實(shí)現(xiàn)村莊善治的有效模式》，《中國黨政干部論壇》2011年第4期。⑨余華：《基層協(xié)商民主的現(xiàn)狀分析與發(fā)展對策》，《觀察與思考》2015年第3期。⑩李文彬：《論我國基層協(xié)商民主的問題與對策》，《華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2007年第2期。張光輝：《推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化》，《群眾》2015年第2期。王紅玉：《關(guān)于積極推進(jìn)基層民主協(xié)商的思考》，《中央社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。楚向紅：《我國基層民主協(xié)商實(shí)踐的困境及出路探析》，《黃河科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第4期。陳新祥、徐昌洪、吳恒同、戴新紅：《湖北基層組織協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)踐與思考》，《學(xué)習(xí)月刊》2014年第5期。廖清成、馮志峰：《完善基層協(xié)商民主制度的有效路徑》，《中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期。

責(zé)任編輯：浩淼南武

Investigation and Reflection on the Grassroots Consultative Democratic Construction

Yang Genqiao

Abstract：In recent years， grassroots consultative democratic construction has made significant achievements. However， there are still some outstanding issues at the provincial level， such as toplevel design， consultative democratic awareness and ability of the subject， establishment of the platform， improvement of the program， as well as application and implementation of the outcomes. Its main underlying reasons are related to the following aspects： lack of democratic traditions and legal guarantees， level of work performance of consultative subject is not adequate， many grassroots consultative democratic system and longterm mechanism are not perfect， and so on. To solve these problems， we must strengthen the party′s leadership， expand channels of grassroots consultative democracy， enhance consultative subject′s capability of participation， improve grassroots consultative democratic system， pay attention to the application of the outcomes of grassroots consultative democracy， and create a cultural atmosphere of consultative democracy.

Key words：grassroots consultative democracy; the system construction; investigation and thinkingendprint