城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建：特點、困境與路徑

萬 銀 鋒

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【黨建熱點】

城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建：特點、困境與路徑

萬 銀 鋒

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建呈現(xiàn)出角色上的過渡性、工作上的復(fù)雜性、發(fā)展上的動態(tài)性、形態(tài)上的多樣性等多種特征。針對一些城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作中存在的諸如發(fā)展理念滯后、機構(gòu)設(shè)置不到位、教育管理缺乏力度、整合壓力增大、凝聚力下降、保障體系不健全等問題，必須樹立科學(xué)發(fā)展理念，優(yōu)化黨組織機構(gòu)設(shè)置，創(chuàng)新黨建工作模式，強化黨員教育管理，整合黨組織各項功能，健全綜合保障體系。

城鄉(xiāng)結(jié)合部；基層黨組織建設(shè)；路徑

從城市與鄉(xiāng)村的空間維度審視，可將基層黨建劃分為城市基層黨建、農(nóng)村基層黨建和城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建。城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建是不同于農(nóng)村基層黨建、城市基層黨建的一種新型黨建業(yè)態(tài)。當(dāng)前，與農(nóng)村基層黨建和城市基層黨建相比較，城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建不僅呈現(xiàn)出一些新特點，而且面臨一系列新的現(xiàn)實困境。為開創(chuàng)城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建的新局面，需要著力探索新的發(fā)展路徑，并致力于構(gòu)建和形成系統(tǒng)完備的規(guī)劃方案及路線圖。

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建的主要特點

1.角色上的過渡性與兼容性

城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建是介于城市基層黨建與農(nóng)村基層黨建之間的基層黨建新領(lǐng)域，兼具農(nóng)村黨建的相對封閉性與城市黨建的開放秉性，是農(nóng)村基層黨建向城市基層黨建發(fā)展的過渡階段與環(huán)節(jié)。其一，城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建，就其“先天基因”而言，肇始于農(nóng)村基層黨建；就其“后天成長”而言，目標(biāo)指向是城市基層黨建。其二，城鄉(xiāng)結(jié)合部的內(nèi)緣區(qū)黨建，更多地向城市社區(qū)黨建靠攏，其社區(qū)黨建的架構(gòu)和色彩較為濃厚；而在城鄉(xiāng)結(jié)合部的外緣區(qū)，其基層黨建則更多地向農(nóng)村黨建靠攏，帶有深深的農(nóng)村黨建印記。其三，在城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織的設(shè)置及管理上，有的屬于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，有的屬于城市街道管理，有的屬于鎮(zhèn)街共管，有的則屬于專門的管委會、管理中心、建設(shè)指揮部管理。其四，在功能上城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層黨組織兼具農(nóng)村基層黨組織和城市基層黨組織的功能特性，既肩負(fù)農(nóng)村基層黨組織發(fā)展經(jīng)濟、致富群眾的功能，更肩負(fù)著城市基層黨組織整合社會、維護穩(wěn)定的功能。

2.工作上的艱巨性與復(fù)雜性

無論是與城市社區(qū)黨建工作相比，還是與農(nóng)村基層黨建工作相比，城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨組織的工作對象、工作任務(wù)和工作范疇都相對比較復(fù)雜。一方面，城鄉(xiāng)結(jié)合部在居民構(gòu)成上包括原住民、流動人口、由中心城區(qū)遷來的市民，以及形形色色的社會組織、社會群體等，他們在身份地位、經(jīng)濟狀況、從業(yè)狀態(tài)、價值倫理、文化認(rèn)同等方面存在著重大差異，要將這些人都容納進來、共同作為黨組織的工作對象，其工作難度之大可想而知；另一方面，城鄉(xiāng)結(jié)合部的各種利益關(guān)系、社會關(guān)系、民生關(guān)系相對比較復(fù)雜，無疑將加大黨組織的工作壓力。此外，快速城鎮(zhèn)化過程中的征地拆遷等容易導(dǎo)致利益糾紛、群眾上訪甚至群體性事件，對于城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨組織的利益協(xié)調(diào)和整合能力、社會治理能力無疑提出了更高要求。

3.發(fā)展上的動態(tài)性與多變性

城鄉(xiāng)結(jié)合部本身是一個發(fā)展中的、相對性的概念。在我國快速城鎮(zhèn)化的過程中：一方面，總是不斷地有老的城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展成為新城區(qū)；另一方面，也總是不斷地有靠近城鄉(xiāng)結(jié)合部的原有農(nóng)村地區(qū)發(fā)展成為新的城鄉(xiāng)結(jié)合部。城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域發(fā)展的變動性，直接帶來城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨組織的組織設(shè)置、工作覆蓋、目標(biāo)任務(wù)、客體對象、內(nèi)容形式等的不斷變化。因此，與城市黨建、農(nóng)村黨建相比，城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建受到城鎮(zhèn)化過程的影響最大，呈現(xiàn)出持續(xù)變動、動態(tài)更新之獨特景觀。

4.樣態(tài)上的不均衡性與多樣性

城鄉(xiāng)結(jié)合部主要由靠近城市的內(nèi)緣區(qū)和靠近農(nóng)村的外緣區(qū)共同構(gòu)成。內(nèi)緣區(qū)在吸收和利用城市黨建資源、更新黨建理念、創(chuàng)新工作制度等方面，傾向于與城市社區(qū)黨建接軌和聯(lián)誼，因而其整體黨建工作水平比較高；外緣區(qū)多是新近從農(nóng)村地區(qū)發(fā)展而來，存在著黨建資源短缺、發(fā)展理念滯后等問題，整體黨建工作水平提升緩慢。由此可見城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建樣態(tài)存在比較明顯的不均衡性。就其共生狀態(tài)而言，城鄉(xiāng)結(jié)合部往往還是數(shù)量眾多的經(jīng)濟組織、社會組織、文化組織等的聚集地，當(dāng)下在這些組織中建立黨組織、開展黨的工作已經(jīng)是一種常態(tài)。這就意味著，城鄉(xiāng)結(jié)合部的黨建工作不僅要涵蓋城鄉(xiāng)結(jié)合部原有黨組織、自管黨員，而且還應(yīng)涵蓋駐扎于此的經(jīng)濟組織、社會組織、文化組織中的黨組織及黨員。因而，城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建的工作樣態(tài)又呈現(xiàn)出比較明顯的多樣性。

二、推進城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建面臨的現(xiàn)實困境

1.黨組織歸屬上“腳踩兩只船”問題突出

在設(shè)置形式上，城鄉(xiāng)結(jié)合部往往是“身在農(nóng)村、心向城市”，一腳踩在農(nóng)村、一腳踏向城市。這種存在狀態(tài)，也使得建構(gòu)于其中的基層黨組織屬于典型的“腳踩兩只船”，既是建制村黨組織，又向城市社區(qū)黨組織靠攏。既然城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織是跨城鄉(xiāng)的，所以“農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)管它、城市街道也管它、相關(guān)的管委會也管它”。管理體制上，通常是多線交織、多頭管理、多向管理。由于管理權(quán)限模糊或混亂、責(zé)權(quán)利分立，許多地方在對城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織的管理中又出現(xiàn)了“農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)不愿管、城市街道也不管”的局面。由此，對城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織的管理有時就陷入了尷尬境地，出現(xiàn)放任、產(chǎn)生空白、陷入真空，成了無人、無心、無力監(jiān)管的“特殊地帶”。有的城鄉(xiāng)結(jié)合部更是出現(xiàn)了村民委員會與城市居民委員會并存并行，農(nóng)村黨組織與城市社區(qū)黨組織并存并行，使得情況變得更為復(fù)雜。

2.黨建主體的發(fā)展理念和能力水平跟不上形勢發(fā)展需要

一是有的基層干部借口發(fā)展和穩(wěn)定而輕視黨建。認(rèn)為城鄉(xiāng)結(jié)合部橫跨城市和鄉(xiāng)村，發(fā)展和維穩(wěn)的任務(wù)空前繁重，而且都是硬任務(wù)、硬指標(biāo)的“一線”工作，將黨的自身建設(shè)劃為“只要樣子做好、程序走到就行”的所謂“二線”工作，一些城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織的“黨不管黨”問題較為突出。二是把農(nóng)村黨建與城市黨建混同起來。在某些城鄉(xiāng)結(jié)合部的黨員干部看來，由村黨支部變?yōu)樯鐓^(qū)黨支部不過是換個牌子、換個名字而已，不會產(chǎn)生實質(zhì)性的變化，因而有形無形中將農(nóng)村黨建與城市黨建混同，導(dǎo)致在推動黨建模式的轉(zhuǎn)換上往往是邁不開步子。三是擔(dān)心利益受損而工作消極。一些城鄉(xiāng)結(jié)合部的黨員干部擔(dān)心，在村改居、在由農(nóng)村黨組織轉(zhuǎn)換為城市黨組織的過程中，自己原來擔(dān)任村干部時的報酬、待遇、利益等可能隨著改革進程被稀釋、取消，因而在推進城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建的發(fā)展創(chuàng)新上消極怠工，僅僅滿足于“守攤子”，工作的積極性、主動性、創(chuàng)造性嚴(yán)重不足。四是駕馭經(jīng)濟發(fā)展和黨建工作的能力不足。一些城鄉(xiāng)結(jié)合部基層組織的黨員干部在應(yīng)對和解決城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟社會發(fā)展、黨建工作中出現(xiàn)的新矛盾、新問題、新情況的過程中，存在著心有余而力不足的能力短板。

3.黨的組織機構(gòu)設(shè)置更新不到位

城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織機構(gòu)的設(shè)置方式、模式較為陳舊，不能完全適應(yīng)黨建工作開展的形勢和任務(wù)要求。一是原有的村黨組織設(shè)置已經(jīng)不適應(yīng)。城鎮(zhèn)化過程中的土地征收征用、房地產(chǎn)開發(fā)、拆遷還建，造成城鄉(xiāng)結(jié)合部原有建制村的村民被一次次地打散重組，許多村莊的原有村民、黨員脫離原來的村莊而與其他村莊的村民、外來人口、城市居民混居，從而使得原來以建制村為單元的村黨組織設(shè)置越來越不適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。二是根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，城鄉(xiāng)結(jié)合部原有的各個建制村的黨支部，有的需要合并升格為黨總支或基層黨委，有的已經(jīng)“空殼化”需要及時撤銷，但是這項工作卻進展緩慢。三是一些在城鄉(xiāng)結(jié)合部新組建的農(nóng)村社區(qū)中出現(xiàn)了村黨組織、社區(qū)黨組織并列并行的局面，有時二者基于管理權(quán)限而產(chǎn)生復(fù)雜的矛盾糾紛。四是城鄉(xiāng)結(jié)合部的許多具備組建黨組織條件的私營企業(yè)、新社會組織、大型專業(yè)市場、商務(wù)樓宇中，黨組織設(shè)置缺位，黨的工作和影響力無法及時滲透進去，出現(xiàn)黨建盲區(qū)和空白點。

4.黨員教育管理缺位乏力

一是對流動黨員管理缺位。城鄉(xiāng)結(jié)合部大量的外來人口中裹挾者有許多流動黨員，城鄉(xiāng)結(jié)合部自身也有一些向城區(qū)就業(yè)、謀生的流動黨員，其中還不乏有關(guān)系不落地的“口袋黨員”。這對流動黨員流入地還是流出地來說，都存在管理壓力持續(xù)加大問題。由于對流動黨員疏于管理甚至放任不管，黨員教育也就無從談起。二是黨員日常教育管理乏力?？焖俪擎?zhèn)化、持續(xù)性拆遷使家園幾經(jīng)更易、人際關(guān)系反復(fù)重構(gòu)，都使得城鄉(xiāng)結(jié)合部黨員在情感、心理、人際、經(jīng)濟等方面的承受力近乎達(dá)到極限，因而迫切需要黨組織“持續(xù)在場”強化教育、加強疏導(dǎo)，給予適當(dāng)?shù)狞h內(nèi)激勵關(guān)懷幫扶。但許多城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層黨組織主要精力放在拆遷、征地、補償、維護穩(wěn)定上，對本應(yīng)是長期抓、經(jīng)常抓、日常抓的黨員教育管理工作常常無暇顧及、無心去抓。三是黨員教育管理方式陳舊。相當(dāng)多的城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織，是由城郊相對落后的建制村黨組織演化而來的，因而在黨員教育管理方式上有的還習(xí)慣于傳統(tǒng)的讀讀報紙、念念講話稿，對于多媒體技術(shù)、遠(yuǎn)程教育平臺、手機和網(wǎng)絡(luò)平臺等在黨員教育管理中的運用不掌握、不熟悉、不運用；有的開展黨員教育培訓(xùn)僅僅局限在會議室做“室內(nèi)運動”，不能充分做到借助“請進來”“走出去”，去更好地滿足黨員接受教育和培訓(xùn)的權(quán)利及興趣。

5.黨組織的整合壓力相對較大

以城鄉(xiāng)結(jié)合部作為流入地聚集的大量外來人口，其戶籍和社會關(guān)系還在流出地，他們在心理、情感上并不認(rèn)為是城鄉(xiāng)結(jié)合部的人，也在事實上無法融入到原住民的生活圈、社交圈、關(guān)系圈。因此，大量外來人口對城鄉(xiāng)結(jié)合部沒有歸屬感，也不愿意主動接受城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織的管理。同時，城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織對外來人口通常又缺乏直接管理能力、沒有可靠管用的控制手段，所以，整合凝聚外來人口往往力不從心。城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織的工作對象涵蓋了持續(xù)分化中的原住民、形形色色的外來人口、由城市中心城區(qū)移居而來的市民以及駐扎在城鄉(xiāng)結(jié)合部的機關(guān)單位、國有企業(yè)、非公企業(yè)、社會組織中的人員。這些人群具有差異化、多樣化的群體利益與個體利益、群體需求與個性需求。因而，城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織要將他們有效地整合凝聚起來確實不是一件容易的事情。城鄉(xiāng)結(jié)合部既是流動人口的聚居區(qū)、社會不穩(wěn)定的策源地，也是社會矛盾衍生激化的重災(zāi)區(qū)、組織網(wǎng)絡(luò)覆蓋的薄弱區(qū)。各種社會矛盾在此縱橫交織，對城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織化解社會矛盾的能力提出了新的更高要求。隨著城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地被征用為國有土地、房屋拆遷，大量原住民失去土地，以耕種為生的傳統(tǒng)利益獲取結(jié)構(gòu)解體。同時，由于大量原住民從土地中被解放出來，如何對他們的就業(yè)、生活等進行重新安置以切實保證其利益不受損，就成為必須系統(tǒng)解決的新問題。如何有效協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，如何整合各方利益訴求，如何重建利益格局，都對城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織的協(xié)調(diào)掌控、組織領(lǐng)導(dǎo)能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

6.黨組織的凝聚力下降

在實行“合村并居”、建立新型社區(qū)的過程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部原有各村的村民在新社區(qū)中雜居，既有的熟人關(guān)系、鄉(xiāng)鄰關(guān)系、家族關(guān)系、人際關(guān)系被打散。在此基礎(chǔ)上組建的城鄉(xiāng)結(jié)合部新型社區(qū)黨組織，黨員與黨員之間、干部與黨員之間、黨員干部與群眾之間并不熟悉，黨組織對黨員和群眾的凝聚力下降，黨組織對此束手無策。在處理涉及征地拆遷中出現(xiàn)的矛盾和問題時，有的城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織不善于做深入細(xì)致的群眾工作，態(tài)度蠻橫、搞強迫命令；個別黨員干部為了謀取私利、從中漁利而不惜與民爭利、肆意損害群眾利益。在主持、主導(dǎo)土地開發(fā)收益、房屋拆遷補償、土地征收征用補償?shù)鹊姆峙溥^程中，有的城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織違背分配原則、標(biāo)準(zhǔn)，顯失公平公正。這些都引起群眾對黨組織的不滿，對黨組織產(chǎn)生離心化。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，提供生產(chǎn)性和生活性服務(wù)的新型社會組織的發(fā)展機遇相對較多，發(fā)展空間相對較大。新型社會組織、民間組織以周到細(xì)致的服務(wù)贏得群眾信任、擁護，這就事實上形成與黨組織爭奪群眾的態(tài)勢，長此下去將導(dǎo)致群眾對黨組織的依賴度降低，黨組織在群眾中的凝聚力下降。此外，城鄉(xiāng)結(jié)合部的變遷打碎了既有鄉(xiāng)村文化業(yè)態(tài)，弱化了鄉(xiāng)村文化認(rèn)同，以及基于鄉(xiāng)村文化認(rèn)同基礎(chǔ)上的對黨組織的組織認(rèn)同、社會認(rèn)同，而新的文化業(yè)態(tài)、文化認(rèn)同卻不能在短時間內(nèi)建立起來。這就使得建立在這種新的文化認(rèn)同基礎(chǔ)上的對城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織的組織認(rèn)同、社會認(rèn)同出現(xiàn)缺位，由此城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織對黨員、群眾的凝聚力也自然無法在短期內(nèi)提升上來。

7.黨建綜合保障體系不健全

人才保障方面，城鄉(xiāng)結(jié)合部的年輕人才、優(yōu)秀人才大量外流到中心城區(qū)去謀生創(chuàng)業(yè)，人才資源枯竭，發(fā)展優(yōu)秀青年人入黨難度增大，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部的黨員隊伍、干部隊伍、黨務(wù)工作者隊伍老化嚴(yán)重，黨建工作的創(chuàng)新性不足。資金保障方面，實行建制村改社區(qū)以后，城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織的活動經(jīng)費主要靠上級撥付，存在嚴(yán)重的“等靠要”思想，對于黨建工作的保障明顯乏力。場所保障方面，城鎮(zhèn)化使一些城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織既有的標(biāo)準(zhǔn)化活動場所被拆掉，新的活動場所又一時無法建起來，導(dǎo)致黨組織開會、開展活動、進行集體學(xué)習(xí)變得“無家可歸”或露天解決。制度保障方面，城鄉(xiāng)結(jié)合部是一個發(fā)展變動中的概念，城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織也是如此。在城鎮(zhèn)化深入推進導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部“分分合合”的過程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織的分化重組是自然的呈現(xiàn)，其變動性客觀上就使得城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織在某一時期建立健全相應(yīng)的制度規(guī)則、運行機制的努力往往付之東流。

三、推進城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建的創(chuàng)新路徑

城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建是基層黨建的重要范疇，在快速城鎮(zhèn)化的過程中只能不斷加強，不能削弱；只能不斷向前推進，不能停滯不前。推進城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建，必須立足城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建發(fā)展的獨有特點、現(xiàn)實圖景，基于其當(dāng)前面臨的困境及突出問題，有針對性地選擇和定位相關(guān)路徑。

1.創(chuàng)新城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建的觀念理念

一是要增強抓城鄉(xiāng)結(jié)合黨建工作的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識。消除城鄉(xiāng)結(jié)合部存在的一些影響社會穩(wěn)定、激發(fā)社會矛盾的不安定因素，是其基層黨建工作的一項重要職責(zé)。必須從思想觀念上破除人們對城鄉(xiāng)結(jié)合部“臟亂差”的片面性認(rèn)知，提高抓城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識。

二是明晰城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展目標(biāo)與黨建目標(biāo)的統(tǒng)一性。城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城市化進程中的特殊領(lǐng)域、作為基層黨建的特殊領(lǐng)域，有其特色鮮明的發(fā)展目標(biāo)、個性化的黨建目標(biāo)，而且這兩個目標(biāo)并不是兩張皮，而是有機聯(lián)系統(tǒng)一在一起的。我們應(yīng)從兩個目標(biāo)的統(tǒng)一性上去認(rèn)知城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建，堅決破除將發(fā)展與黨建對立起來的“要發(fā)展，不要黨建”或者“重發(fā)展，輕黨建”的思想傾向。

三是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念把握城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建。要樹立城鄉(xiāng)黨建“一盤棋”意識，把握城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建與農(nóng)村黨建、城市黨建的銜接點、耦合點，形成涵蓋城鄉(xiāng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的一體化黨建格局。要認(rèn)清城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建實質(zhì)上是一種過程性存在，其起點是農(nóng)村黨建、終點是城市黨建，它與城市黨建、農(nóng)村黨建之間存在著復(fù)雜的聯(lián)動過程，而不是完全獨立于城市黨建、農(nóng)村黨建的新領(lǐng)域。要理性認(rèn)清當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建的推進方向，必須以農(nóng)村黨建、城市黨建的統(tǒng)籌發(fā)展作為內(nèi)在推動力。

2.創(chuàng)新城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織設(shè)置

黨的十七屆四中全會指出要“全面推進各領(lǐng)域黨的基層組織建設(shè)，實現(xiàn)黨組織和黨的工作全社會覆蓋，做到哪里有群眾哪里就有黨的工作、哪里有黨員哪里就有黨組織、哪里有黨組織哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發(fā)揮”①。以此為指導(dǎo)，創(chuàng)新城鄉(xiāng)結(jié)合部的黨組織設(shè)置，應(yīng)著力抓好以下工作要點。

一是依據(jù)拆遷安置進度創(chuàng)新黨組織設(shè)置。城鄉(xiāng)結(jié)合部是拆遷改造的重點區(qū)，拆遷安置是其常態(tài)性工作。根據(jù)拆遷安置的進度及狀態(tài)，可將城鄉(xiāng)結(jié)合部具體劃分為尚未拆遷安置區(qū)、正在拆遷安置區(qū)、拆遷安置完成區(qū)。相應(yīng)地這三種不同程度和類型的區(qū)域，黨組織的設(shè)置也應(yīng)區(qū)別對待。在尚未拆遷安置區(qū)，原有的建制村黨組織設(shè)置模式應(yīng)當(dāng)延續(xù)，但黨組織的活動方式、運行機制要作出適當(dāng)調(diào)整，不能完全等同于村黨組織運作模式；在正在拆遷安置區(qū)，出于維護穩(wěn)定的需要，原有的建制村黨組織設(shè)置模式還應(yīng)保留，但是要根據(jù)拆遷安置走向，同時去著力探索村村黨組織聯(lián)合、村企黨組織聯(lián)建、村居黨組織聯(lián)動的新型黨組織設(shè)置模式；在拆遷安置完成區(qū)，黨組織應(yīng)按照城市社區(qū)黨組織的標(biāo)準(zhǔn)和模式進行設(shè)置，同時探索和拓展社區(qū)區(qū)域化黨建。

二是依據(jù)統(tǒng)籌化黨建要求創(chuàng)新黨組織設(shè)置。從整合黨建資源、形成城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建整體合力的需求出發(fā)，城鄉(xiāng)結(jié)合部在黨組織的設(shè)置上應(yīng)參照城市社區(qū)區(qū)域化黨建的樣態(tài)，著力探索構(gòu)建城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域化黨建新格局。

三是依據(jù)全覆蓋要求創(chuàng)新黨組織設(shè)置。城鄉(xiāng)結(jié)合部是基層黨建工作的薄弱環(huán)節(jié)，也是工作覆蓋相對有縫隙、空白點較多的區(qū)域。鑒于此，城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層黨組織設(shè)置，應(yīng)圍繞著組織全覆蓋做文章。重點是要提前介入城鄉(xiāng)結(jié)合部的“合村并居”、片區(qū)改造、項目建設(shè)，做到在具備建立黨組織條件的新建樓宇、居民小區(qū)、工業(yè)園區(qū)、非公企業(yè)、社會組織中及時建立黨組織；對于暫時不具備建立黨組織條件的，可以先行派駐黨建工作指導(dǎo)員或探索聯(lián)建新模式。

3.創(chuàng)新城鄉(xiāng)結(jié)合部黨的工作模式

一是堅持主動作為與超前謀劃相結(jié)合。城鄉(xiāng)結(jié)合部處于快速城鎮(zhèn)化的前沿陣地，在土地征收征用、房屋拆遷補償?shù)壬婕叭罕娎娴闹卮竺芗皢栴}處理中，黨組織如果沒有前期研判、沒有預(yù)案，而是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳、疲于應(yīng)對，很容易會引發(fā)群眾上訪甚至釀成群體性事件。所以，黨組織開展工作必須堅持主動作為，注意超前謀劃，將前期工作做扎實。

二是要按照黨的十八大報告提出的“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”②的要求，強化黨組織的服務(wù)意識，將工作重心放到服務(wù)改革、服務(wù)發(fā)展、服務(wù)民生、服務(wù)黨員、服務(wù)群眾等“五個服務(wù)”上。同時，還要進一步由主動服務(wù)轉(zhuǎn)向互動服務(wù)，即在為黨員和群眾提供服務(wù)的過程中，要注意聽取作為其工作對象、服務(wù)對象的黨員和群眾的意見建議，充分尊重他們的意愿，切實防止因自以為是、想當(dāng)然地去開展服務(wù)而出現(xiàn)的“費力不討好”問題。

三是根據(jù)城鎮(zhèn)化不同階段確定群眾工作重點。在城鎮(zhèn)化的初始階段，主要是做好規(guī)劃設(shè)計，積極穩(wěn)妥推動征地拆遷，做好對群眾的拆遷安置補償工作，引導(dǎo)群眾理性面對由于拆遷帶來的“一夜暴富”，統(tǒng)籌解決由于拆遷帶來的群眾生產(chǎn)生活難題。

4.創(chuàng)新城鄉(xiāng)結(jié)合部黨員教育管理

一是對流動黨員實行分類管理。一方面，在城鄉(xiāng)結(jié)合部建立流動黨員黨組織、組建流動黨員管理服務(wù)中心，對轄區(qū)流動黨員一律登記造冊，統(tǒng)一進行教育管理；另一方面，對轄區(qū)的流動黨員進行分類管理。將有組織載體依托、有工作單位的流動黨員放到非公企業(yè)、新社會組織的黨組織進行規(guī)范化管理；無組織載體依托、自謀職業(yè)的流動黨員，由城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織直接管理。

二是突出信息化手段教育管理黨員。通過設(shè)立黨員教育管理網(wǎng)站和網(wǎng)頁，成立網(wǎng)上黨支部、網(wǎng)上黨校、網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)小組，開通黨員QQ、微博、微信平臺以及手機短信平臺，大力實施紅色手機工程、紅色電腦工程，等等。

三是黨員教育培訓(xùn)要強化針對性。城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作的開展必須堅持問題導(dǎo)向，在黨員、干部的教育培訓(xùn)上必須堅持問題意識、問題思維，著力突出以解決問題為導(dǎo)向、有現(xiàn)實針對性的教育培訓(xùn)。堅持請進來和走出去相結(jié)合，形成為廣大黨員所歡迎和認(rèn)可的開放型黨員教育培訓(xùn)新體系，拓展黨員看待問題的宏觀視野和戰(zhàn)略眼光。

5.強化城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織的整合功能

一是突出利益整合。要實現(xiàn)、維護、發(fā)展好群眾的現(xiàn)實利益，保證群眾在土地開發(fā)、拆遷補償?shù)冗^程中的利益不受損，又要為群眾失地后長期的利益獲取進行謀劃、為子孫后代的發(fā)展和利益保障超前設(shè)計；要注意維護群眾個體、家庭的利益，要通過一定的途徑解決集體積累，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟；要保持城鄉(xiāng)結(jié)合部的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，在經(jīng)濟社會發(fā)展中既要金山銀山，更要青山綠水；要注意維護城鄉(xiāng)結(jié)合部原住民的利益，又要合理保護外來人口、新住民的應(yīng)得利益、合法權(quán)益、合理訴求，形成防治本地人口與外來人口利益沖突的控制及化解機制；要站在全局高度去審視和定位鄉(xiāng)村利益、城市利益、城鄉(xiāng)結(jié)合部利益，理清各自的利益邊界；等等。

二是重視文化整合。城鄉(xiāng)結(jié)合部人口構(gòu)成上的復(fù)雜性，直接帶來其文化認(rèn)同上的多元性；而文化認(rèn)同上的多元性，也就預(yù)示著黨組織在團結(jié)凝聚群眾方面的困難性。在文化整合中，城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用。在保證對原有鄉(xiāng)村文化初步繼承的基礎(chǔ)上，依據(jù)城市化發(fā)展的新要求對文化體系進行重構(gòu)。積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)結(jié)合部群眾在文化共識形成中“在場”參與、“有意識的”參與、“自表達(dá)式”的參與、“實打?qū)崱钡膮⑴c，使群眾真正成為城鄉(xiāng)結(jié)合部新型文化創(chuàng)造和建構(gòu)的主體。

三是強化社會整合。城鄉(xiāng)結(jié)合部橫跨鄉(xiāng)村與城市的社會存在，使其成為來自城鄉(xiāng)兩個維度上的社會問題、矛盾的匯聚地，需要直面紛繁復(fù)雜的社會矛盾和糾紛，因而其維護社會穩(wěn)定、進行社會整合的壓力較大。為此，要根據(jù)城鄉(xiāng)結(jié)合部居民生產(chǎn)生活的實際需要，從“助老”“扶弱”“幫教”“弘文”“尚德”“睦鄰”“援法”“矯正”“維安”等反面入手，培育孵化社會組織，使之成為在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下進行社會整合的新平臺。

6.健全城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建綜合保障體系

一是強化干部保障。要借助大學(xué)生“村官”“第一書記”、黨建工作專職指導(dǎo)員、城鄉(xiāng)結(jié)對幫扶等手段，向城鄉(xiāng)結(jié)合部進行人才、干部輸血；要通過落實基層干部的收入有保障、干好有希望、退后有所養(yǎng)等報酬待遇，強化城鄉(xiāng)結(jié)合部在干部、人才供給上的造血功能；要注重從居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的、熱心黨的事業(yè)的機關(guān)退休老黨員和老干部、復(fù)退軍人黨員、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)黨員、大學(xué)生村官黨員中選擇合適人選，推薦為城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織書記，形成干部成長上的輸血與造血共生態(tài)勢。

二是強化組織領(lǐng)導(dǎo)保障。要強化市縣鄉(xiāng)黨委對城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建的組織領(lǐng)導(dǎo)，將其作為城鎮(zhèn)化推進的關(guān)鍵因素來看待，定期召開城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作會議，對之進行規(guī)劃設(shè)計、及時解決棘手問題。同時還要著力建立市縣鄉(xiāng)黨委抓城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建的領(lǐng)導(dǎo)和工作責(zé)任制，形成“書記抓、抓書記”的工作推進及考核機制。

三是強化資金保障。既要允許城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織從村或社區(qū)集體經(jīng)濟收入中提取一部分，用于黨建工作支出，又要在黨員繳納的黨費、特殊黨費中留出一定比例，用以補充黨建資金缺口。同時，還要鼓勵城鄉(xiāng)結(jié)合部具有中共黨員身份的“紅色企業(yè)家”以適當(dāng)?shù)男问竭M行專項捐助，相應(yīng)的資金用于支撐黨建工作開展。此外，還可以考慮設(shè)立城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作專項基金，通過基金運作，為之提供穩(wěn)定的資金支持。

四是強化制度保障。在制度供給上，必須將加快推進制度建設(shè)作為提升城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作的緊要任務(wù)來抓，盡快建立健全相應(yīng)的黨建工作、黨務(wù)工作制度體系。在制度執(zhí)行上，城鄉(xiāng)結(jié)合部通常是在“合村并居”、新建居民區(qū)、黨員分化流動的基礎(chǔ)上完成對黨組織的改造與再造的，在對黨內(nèi)制度的遵守和執(zhí)行上很容易“搞例外”“開天窗”“留暗門”，如何執(zhí)行好、落實好制度，顯得尤為重要。

五是強化外聯(lián)保障。城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建要實現(xiàn)與農(nóng)村黨建、城市黨建的有機銜接，暢通對上承接農(nóng)村黨建、對下承接城市黨建的有效渠道，及時處置“中梗阻”問題；要與轄區(qū)內(nèi)的機關(guān)黨建、企業(yè)黨建、高校黨建、社會組織黨建實現(xiàn)銜接，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織主導(dǎo)下的黨建格局。作為流動黨員的流入地，城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織要與流出地黨組織建立定期聯(lián)系溝通機制及平臺，健全城鄉(xiāng)一體、流入地黨組織為主、流出地黨組織配合的流動黨員教育管理服務(wù)工作制度。對城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作效果的評價，要涵蓋上級評價、黨員評價、媒體輿論評價、社會群眾評價等要素，尤其是要突出以轄區(qū)群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)。

注釋

①中共中央文獻研究室：《十七大以來重要文獻選編》，中央文獻出版社，2011年，第154頁。②《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2012年，第50頁。

責(zé)任編輯：浩 淼 南 武

Construction of Basic-level Party Organizations: Features, Dilemma and Path

WanYinfeng

With the rapid advance of urbanization, transitional feature of the role, complexity of the work, dynamic of the development, diversity of the status are evident in constructing basic-level party organizations of urban-rural integration. Aimed at some problems existing in the urban-rural integration party construction, such as the backward idea of development, insufficient of the institutions, lack of education management, increasing pressure of consolidation, decline of cohesive force, and imperfect of security system, we should strive to establish scientific outlook on development, optimize the party organization institutions, innovate the party construction mode, strengthen the party members′ education management, integrate party organization functions, and to improve the comprehensive security system.

urban-rural integration; construction of basic-level party organizations; features; confusion; path

2015-10-17

萬銀鋒，男，河南省社會科學(xué)院政治與黨建研究所副所長，副研究員(鄭州 450002)。

D26

A

1003-0751(2016)01-0013-06