市縣政府推行權(quán)力清單制度問(wèn)題研究*

薛 瑞 漢

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【當(dāng)代政治】

市縣政府推行權(quán)力清單制度問(wèn)題研究*

薛 瑞 漢

市縣政府處在履行管理服務(wù)職能的第一線，推行權(quán)力清單制度勢(shì)在必行，意義重大。市縣政府推行權(quán)力清單制度應(yīng)提高市縣政府對(duì)權(quán)力清單的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督；重視頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)權(quán)力清單的規(guī)范化、全面化；建立法律法規(guī)與兜底條款相配套的權(quán)力清單制度確定依據(jù)；完善市縣政府推行權(quán)力清單制度的保障機(jī)制；引入地方人大審議機(jī)制，保證權(quán)力清單制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性；建立權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)管理；權(quán)力清單的建立必須與責(zé)任清單結(jié)合起來(lái)，同步推進(jìn)。

市縣政府；權(quán)力清單制度；簡(jiǎn)政放權(quán)

推行權(quán)力清單制度是政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)的重要舉措，是政府的一場(chǎng)自我革命，也是行政體制改革的突破口。所謂權(quán)力清單，就是把各級(jí)政府及其政府部門(mén)所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，依法審核確認(rèn)，以清單方式列明并公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。其實(shí)質(zhì)是為政府依法行政提供基本依據(jù)，給行政權(quán)力打造一個(gè)透明的制度籠子。市縣政府推行權(quán)力清單制度，一方面，是市縣政府向社會(huì)公眾集中性公開(kāi)行政權(quán)力內(nèi)容及其運(yùn)行流程，破除政府權(quán)力神秘色彩，推動(dòng)行政權(quán)力規(guī)范高效運(yùn)行的舉措；另一方面，也是與當(dāng)前的簡(jiǎn)政放權(quán)改革、行政審批改革相融合的改革內(nèi)容。當(dāng)前，市縣政府要把推行權(quán)力清單制度作為與簡(jiǎn)政放權(quán)、行政審批改革相融合的重要抓手，多措并舉，統(tǒng)籌推進(jìn)。

一、市縣政府推行權(quán)力清單制度勢(shì)在必行

從河北邯鄲市探索的首份市長(zhǎng)權(quán)力清單開(kāi)始，到浙江“富陽(yáng)模式”，權(quán)力清單制度的試點(diǎn)從點(diǎn)到面在全國(guó)鋪開(kāi)，直至寫(xiě)進(jìn)中央全會(huì)文件，表明其已成為黨和政府高度重視的核心議題，反映了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)規(guī)范政府行政權(quán)力運(yùn)行改革的勇氣和決心，也顯示了推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)的緊迫性。

1.推行政府權(quán)力清單制度是加強(qiáng)政府自身建設(shè)的基礎(chǔ)性工作

近年來(lái)，雖然我國(guó)各級(jí)政府的治理能力不斷提升，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的新要求和群眾的新期待相比，地方政府在工作理念、治理水平、管理內(nèi)容等方面仍存在不足，特別是許多地方政府部門(mén)對(duì)自己手中究竟掌握多少權(quán)力并不十分清楚，一些基礎(chǔ)性的制度建設(shè)仍不完備，不同層級(jí)政府之間、政府與部門(mén)之間以及部門(mén)之間的職責(zé)權(quán)限不夠明確，甚至存在職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)象。①推行政府權(quán)力清單制度，使政府權(quán)力邊界更加明晰，摸清政府部門(mén)的權(quán)力家底，以清單形式向社會(huì)公布，讓政府部門(mén)清楚自身到底擁有哪些權(quán)力，該承擔(dān)哪些責(zé)任，避免越位、缺位和錯(cuò)位，讓群眾明白政府應(yīng)該提供哪些服務(wù)、不應(yīng)該行使哪些權(quán)力，這十分有利于政府更好地行使權(quán)力。

2.推行政府權(quán)力清單制度是推進(jìn)依法行政、建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑

長(zhǎng)期以來(lái)，許多地方政府部門(mén)存在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程不透明、程序繁雜、對(duì)權(quán)力的監(jiān)督不夠有力等問(wèn)題，尤其是一些審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、資金管理權(quán)相對(duì)集中的部門(mén)和崗位，容易產(chǎn)生暗箱操作，滋生腐敗；一些政府部門(mén)不作為、亂作為等問(wèn)題也時(shí)有發(fā)生。推行政府權(quán)力清單制度，將權(quán)力的來(lái)源、行使和監(jiān)管納入規(guī)范化軌道，從而使行政權(quán)力在法治框架內(nèi)推進(jìn)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，可以有效減少權(quán)力尋租、設(shè)租空間，防止公權(quán)濫用，推動(dòng)政府依法辦事，履行好法定職責(zé)。同時(shí)，推行政府權(quán)力清單制度，有利于促進(jìn)各級(jí)政府及部門(mén)轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，優(yōu)化公共服務(wù)，正確履行職能，著力提升服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，將該管的事管住管好，勇于負(fù)責(zé)，敢于擔(dān)當(dāng)，為群眾提供更加優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的行政服務(wù)。

3.推行政府權(quán)力清單制度是促進(jìn)公民政治參與的重要保障

隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人民生活水平的提高，我國(guó)公民的政治主體意識(shí)空前發(fā)展，對(duì)政治參與的期望也不斷提高，權(quán)力清單制度有利于促進(jìn)公民政治參與。推行政府權(quán)力清單制度，就是讓權(quán)力執(zhí)行的內(nèi)容公開(kāi)、程序公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)、范圍公開(kāi)，讓公民了解各級(jí)政府部門(mén)及其工作人員到底有哪些權(quán)力，其權(quán)力是如何行使的，方便公民知曉政府“可以做什么”和“必須做什么”。眾所周知，知情權(quán)是監(jiān)督公共權(quán)力的重要前提，權(quán)力清單通過(guò)賦予公民更廣泛的知情權(quán)，有助于消除政府權(quán)力的神秘感，為公共權(quán)力的全面監(jiān)管開(kāi)辟了新路徑，符合現(xiàn)代民主的根本要求。一旦政府部門(mén)出現(xiàn)了公示權(quán)力之外的越權(quán)或?yàn)E權(quán)行為，公民就可以對(duì)照權(quán)力清單，通過(guò)社會(huì)監(jiān)督、行政復(fù)議或行政訴訟的方式進(jìn)行救濟(jì)，這十分有利于保障公民的政治權(quán)利。

4.市縣政府推行權(quán)力清單制度意義重大

2015年3月24日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了推行地方政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的主要任務(wù)和基本要求，并提出了明確的時(shí)間表，即省級(jí)政府在2015年年底前基本完成權(quán)力清單制定與公布工作，市縣政府2016年年底前基本完成政府工作部門(mén)、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際，認(rèn)真貫徹執(zhí)行。市縣兩級(jí)政府在我國(guó)行政系統(tǒng)中具有十分重要的地位，處在履行管理服務(wù)職能的第一線，各種社會(huì)矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并需要市縣政府處理和化解。市縣兩級(jí)政府是國(guó)家大部分法律法規(guī)和政策的直接執(zhí)行者，是人民能夠直接感受到的政府的具體形式，也是國(guó)家與社會(huì)溝通的關(guān)鍵橋梁，發(fā)揮著承上啟下、打通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”的重要作用。實(shí)際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)是由市縣政府做出的，市縣政府的政策執(zhí)行和管理能力以及服務(wù)大眾的素質(zhì)直接影響著人民群眾對(duì)政府的看法和態(tài)度，市縣政府能否切實(shí)做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體進(jìn)程，市縣政府推行權(quán)力清單制度直接關(guān)乎權(quán)力清單制度能否落到實(shí)處并取得最終成效，因此，必須把市縣政府推行權(quán)力清單制度擺在更加突出的位置。

二、市縣政府推行權(quán)力清單制度面臨的矛盾和問(wèn)題

近年來(lái)，從總體來(lái)看，各地正在按照中央和國(guó)務(wù)院的決策部署全面推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)，如浙江省于2014年6月率先公布省政府部門(mén)權(quán)力清單，同年10月全省101個(gè)市縣政府部門(mén)的權(quán)力清單在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上向社會(huì)公布，成為全國(guó)第一個(gè)在全省推行權(quán)力清單制度的省份。一些市縣政府積極探索開(kāi)展推行權(quán)力清單制度工作，并取得了階段性成效，主要包括：形成了行政職權(quán)清單，厘清了職權(quán)邊界；規(guī)范了權(quán)力運(yùn)行程序，筑起了權(quán)力的制度籠子；建立了行政權(quán)力運(yùn)行電子平臺(tái)，推動(dòng)了電子政務(wù)建設(shè)，加快了政府職能轉(zhuǎn)變等。這些探索為全國(guó)范圍內(nèi)市縣政府推行權(quán)力清單制度提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒。市縣政府權(quán)力清單制度建設(shè)雖然取得了一些成效，但也存在一些亟須解決的問(wèn)題。

1.對(duì)推行權(quán)力清單制度的思想認(rèn)識(shí)和重視程度有待提高

權(quán)力清單制度建設(shè)是圍繞政府行政權(quán)力的自我革命，這對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力造成了不便，其推動(dòng)面臨著來(lái)自各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其官員的阻力也就成為必然。各市縣政府的思想認(rèn)識(shí)和重視程度不同，推動(dòng)力度不一，工作進(jìn)度不平衡，所以各地進(jìn)展情況有很大差異。有的市縣自十八屆三中全會(huì)以來(lái)就已經(jīng)有較為完善的清單出臺(tái)，如北京西城區(qū)、上海楊浦區(qū)和浦東新區(qū)、河南鄭州市、浙江富陽(yáng)市等，大部分市縣正在推行。一些市縣領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，對(duì)全面推行權(quán)力清單制度建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不足，工作主動(dòng)性不夠，沒(méi)有把權(quán)力清單工作真正擺上重要位置，沒(méi)有組成工作班子，工作沒(méi)有正式啟動(dòng)，這樣很難保證2016年年底完成編制公布任務(wù)。個(gè)別市縣工作推進(jìn)不力，工作機(jī)制不健全，仍在等待觀望，表現(xiàn)在溝通協(xié)調(diào)不到位、組織保障不到位、工作人員不到位，工作進(jìn)度慢，推進(jìn)力度小，需要加強(qiáng)督導(dǎo)。一些市縣政府部門(mén)存在領(lǐng)導(dǎo)推行權(quán)力清單制度的熱情較高而部分中層和基層公務(wù)員對(duì)推行權(quán)力清單制度積極性不高，不愿意、不主動(dòng)參與權(quán)力清單制度建設(shè)的現(xiàn)象。比如，一些公務(wù)員認(rèn)為推行權(quán)力清單制度會(huì)人為地增加工作量，給工作帶來(lái)不便。有的政府部門(mén)雖然公布了權(quán)力清單，但公布權(quán)力清單也只是基于上級(jí)的權(quán)威和壓力而采取的權(quán)宜之計(jì)。為應(yīng)付檢查，他們對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行簡(jiǎn)單化、程式化梳理，該列入的權(quán)力不上報(bào)，形式主義嚴(yán)重。有的政府部門(mén)想方設(shè)法為權(quán)力清單“瘦身”，盲目合并權(quán)力事項(xiàng)，或者將權(quán)力下放到下級(jí)政府及其工作部門(mén)。

2.權(quán)力清單存在規(guī)范程度低、覆蓋不全面的問(wèn)題

權(quán)力清單的規(guī)范不夠，具體是指權(quán)力清單的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范內(nèi)容、運(yùn)行流程等由各地行政機(jī)關(guān)自主設(shè)計(jì)和確定，還沒(méi)形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，需要進(jìn)一步明確規(guī)范。比如，湖北省明確將行政權(quán)力分為行政許可、非行政許可審批等15類(lèi)，上海市將行政權(quán)力劃分為行政審批、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制、行政給付、行政確認(rèn)、政府服務(wù)和其他行政權(quán)力等8類(lèi)。各地、各部門(mén)在對(duì)行政權(quán)力內(nèi)涵的理解、清理的范圍、事項(xiàng)的分類(lèi)等方面存在差異，出現(xiàn)了劃分界限不清晰、類(lèi)別劃分有重復(fù)等問(wèn)題，造成了清理結(jié)果差距較大。沒(méi)有統(tǒng)一的度量衡，即使建立了清單，也不能比量，這樣留下的人為操作空間，降低了對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在權(quán)力事項(xiàng)梳理標(biāo)準(zhǔn)上，各地的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，同等類(lèi)型的城市，權(quán)力的數(shù)量差別較大，比如，對(duì)共有權(quán)力的認(rèn)定問(wèn)題，各地就不一致，廣州市有4972項(xiàng)，南京市有5122項(xiàng)，杭州市有4227項(xiàng)，成都市有7437項(xiàng)，對(duì)此現(xiàn)象公眾難免心存疑惑。②各地公布的權(quán)力清單中，有的部門(mén)公開(kāi)的內(nèi)容籠統(tǒng)、不具體；有的部門(mén)名義上減少了很多權(quán)力事項(xiàng)，但實(shí)際上只是權(quán)力的合并同類(lèi)項(xiàng)，把碎片化的權(quán)力整合進(jìn)更大的權(quán)力當(dāng)中，數(shù)目雖少，但權(quán)力還是原來(lái)的權(quán)力；有的部門(mén)公開(kāi)的是“大清單”，然后又通過(guò)“其他審批事項(xiàng)”等兜底條款保留部分隱形的權(quán)力事項(xiàng)，設(shè)置權(quán)力的“彈簧門(mén)”。實(shí)踐中，一些市縣政府部門(mén)在具體分析自身所承擔(dān)的職能時(shí)不能區(qū)分行政管理和公共服務(wù)職能，對(duì)于為民眾和社會(huì)提供公共服務(wù)類(lèi)的職責(zé)不知道該如何歸類(lèi)。權(quán)力清單制度建設(shè)還存在覆蓋不全的問(wèn)題，大部分政府部門(mén)公開(kāi)的權(quán)力清單是從行政審批權(quán)開(kāi)始的，而其他的行政權(quán)力如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等，還沒(méi)進(jìn)行清理和公開(kāi)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各類(lèi)功能區(qū)的權(quán)力清單制度建設(shè)需要加快探索研究，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。這項(xiàng)工作全國(guó)沒(méi)有可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，需要各地抓緊時(shí)間開(kāi)展調(diào)查研究。

3.權(quán)力清單運(yùn)行的保障機(jī)制還未建立

當(dāng)前，在權(quán)力清單制度建設(shè)中，某些部門(mén)存在選擇性放權(quán)和“打包”放權(quán)現(xiàn)象，不少事項(xiàng)是非需求性權(quán)力，特別是束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、影響群眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的事項(xiàng)，取消下放不夠；少數(shù)部門(mén)存在放小不放大、放虛不放實(shí)的現(xiàn)象，取消和下放的權(quán)力事項(xiàng)含金量不夠高，個(gè)別部門(mén)還存在形放實(shí)不放、明放暗收的問(wèn)題；清單對(duì)權(quán)力重疊、部門(mén)分工問(wèn)題進(jìn)行了梳理，但缺乏有效的協(xié)調(diào)與裁決機(jī)制，工作過(guò)程中，部門(mén)協(xié)調(diào)不一、推諉扯皮的問(wèn)題仍然很多。這些問(wèn)題的存在，是由于權(quán)力清單制度建設(shè)中監(jiān)督保障機(jī)制不完善、民眾監(jiān)督渠道不暢、監(jiān)督責(zé)任不明確等原因造成的。建立權(quán)力清單，無(wú)論是在政策把握上還是在實(shí)際操作中，都需要大量高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人員，但現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)配置、人員編制狀態(tài)顯然無(wú)法同加強(qiáng)監(jiān)管的改革方向完全適應(yīng)。我國(guó)大多數(shù)縣級(jí)政府知識(shí)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，法律和專(zhuān)業(yè)人才奇缺，難以抽調(diào)出大批業(yè)務(wù)骨干從事這項(xiàng)新的重要工作。權(quán)力清單的落實(shí)需要一系列制度措施作支撐，需要建立健全目錄管理、規(guī)范運(yùn)行、政務(wù)公開(kāi)、監(jiān)督制約等各項(xiàng)規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整、規(guī)范運(yùn)行和全程監(jiān)督。目前，這方面的制度機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)，需要各地盡快研究制定。

4.推行權(quán)力清單制度的主體權(quán)威性不足，缺乏各級(jí)人民代表大會(huì)的確認(rèn)

目前，市縣政府權(quán)力清單制度的推行往往是由政府自身牽頭進(jìn)行，比如，由隸屬于機(jī)構(gòu)編制辦公室的“審改辦”牽頭，政府法制部門(mén)參與“確權(quán)”等相關(guān)工作，并由各級(jí)政府最終確權(quán)，各地權(quán)力清單大多是以政府規(guī)范性文件的形式公布的，這便于工作的推進(jìn)和開(kāi)展。但是，這種工作機(jī)制沒(méi)有充分發(fā)揮各方面專(zhuān)家、行政相對(duì)人等多方主體的作用，更為重要的是，缺乏各級(jí)人民代表大會(huì)的作用，因此推行權(quán)力清單制度的主體權(quán)威性不夠。③必須認(rèn)識(shí)到，政府或政府部門(mén)自我制定權(quán)力清單，容易陷入權(quán)力“自我認(rèn)定”“自我裁量”的法律怪圈。也就是說(shuō)，政府應(yīng)行使什么權(quán)力，不應(yīng)行使什么權(quán)力，應(yīng)由人民通過(guò)其代表機(jī)構(gòu)即各級(jí)人民代表大會(huì)，依照憲法和法律，根據(jù)新一輪改革總體部署和精簡(jiǎn)原則，做出規(guī)范性裁定。

5.“紅頭文件”式審批亟待清理

目前省級(jí)以上政府才允許設(shè)有行政許可事項(xiàng)，但由于市縣級(jí)以下政府承接了大量的具體工作事務(wù)，政府往往會(huì)下發(fā)“紅頭文件”以推進(jìn)事務(wù)落實(shí)，在此過(guò)程中，也衍生出大量并無(wú)法律依據(jù)的“紅頭文件”。這種普遍存在的“紅頭文件”式授權(quán)，導(dǎo)致了一定程度上的行政權(quán)力越位現(xiàn)象。這些“紅頭文件”式審批不僅涉及面廣，而且與群眾的生活息息相關(guān)。一些市縣政府的行為依據(jù)僅僅是相關(guān)部門(mén)發(fā)布的“紅頭文件”，而不是國(guó)家法律法規(guī)，這違背了政府權(quán)力的來(lái)源必須基于法律明確授權(quán)的要求，缺乏充足的法律支撐和保障。

三、市縣政府推行權(quán)力清單制度的路徑選擇

市縣政府推行權(quán)力清單制度是一項(xiàng)時(shí)間緊、任務(wù)重、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣的系統(tǒng)性工程，既要求快，也要求穩(wěn)、求好；既需要重視改革的頂層設(shè)計(jì)，也需要注意運(yùn)作過(guò)程中的微觀設(shè)計(jì)；還需在理性的制度設(shè)計(jì)和明晰的理念支持下，統(tǒng)籌制定規(guī)劃，推進(jìn)規(guī)劃，按照明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，采取有效措施，確保按時(shí)完成工作任務(wù)。具體可從以下幾個(gè)方面做起。

1.提高市縣政府對(duì)權(quán)力清單的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。市縣政府應(yīng)在思想上高度重視推行權(quán)力清單工作，要把這項(xiàng)工作列入重要議事日程，在人財(cái)物上予以?xún)A斜。市縣政府及其工作部門(mén)要通過(guò)多種渠道，廣泛宣傳推行權(quán)力清單制度的重要意義。通過(guò)宣傳和學(xué)習(xí)培訓(xùn)，既能使市縣政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員清楚推行權(quán)力清單制度是政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)的有效舉措，對(duì)規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政具有重要意義，也能提升市縣政府公務(wù)員推行權(quán)力清單制度的積極性和主動(dòng)性。市縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)作為第一責(zé)任人要親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)要直接抓，要認(rèn)真研究部署，制定工作方案，明確工作步驟，落實(shí)工作責(zé)任。上級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府的指導(dǎo)和督促檢查，堅(jiān)決防止搞形式、走過(guò)場(chǎng)，切實(shí)抓好貫徹落實(shí)。要組織召開(kāi)市縣推進(jìn)權(quán)力清單片會(huì)，共同研究解決工作推進(jìn)中遇到的問(wèn)題，交流經(jīng)驗(yàn)，提供咨詢(xún)，解惑釋疑。要建立月報(bào)制度，及時(shí)把工作進(jìn)展情況通報(bào)給市縣主要領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)進(jìn)度緩慢的市縣要及時(shí)發(fā)督辦通知，督促其按照既定方案抓落實(shí)，確保工作進(jìn)度不停滯。

2.重視頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)權(quán)力清單的規(guī)范化、全面化

市縣政府推行權(quán)力清單的任務(wù)十分繁重和艱巨，只有加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，才能全面協(xié)調(diào)推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)。要加強(qiáng)整體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，將權(quán)力清單適時(shí)上升到法律法規(guī)的層面，盡快出臺(tái)統(tǒng)一的清單規(guī)范，確保權(quán)力清單的嚴(yán)肅性。權(quán)力清理工作應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，權(quán)力清單的構(gòu)成要素、規(guī)范要求、運(yùn)行流程等內(nèi)容應(yīng)由省政府以制度的形式加以固定化和規(guī)范化，而不是由各地行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)計(jì)和自主確定；要明確細(xì)致地規(guī)定清理范圍、清理對(duì)象、清理依據(jù)、清理標(biāo)準(zhǔn)和清理審核程序，明確具體的工作分工和時(shí)間進(jìn)度，及時(shí)總結(jié)清理審核的重點(diǎn)和內(nèi)容提綱，調(diào)整部門(mén)職責(zé)和編寫(xiě)權(quán)力清單的原則；改進(jìn)政府管理方式的要求，需要報(bào)請(qǐng)上級(jí)研究的問(wèn)題及工作進(jìn)度和分工部門(mén)職權(quán)履行流程圖的樣式等；統(tǒng)一權(quán)力類(lèi)別劃分、權(quán)力事項(xiàng)名稱(chēng)、實(shí)施依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)。已經(jīng)完成權(quán)力清單制定的部門(mén)要按照此要求進(jìn)行清理修改，以保證法治的統(tǒng)一性。④此外，還應(yīng)建立各參與部門(mén)之間溝通協(xié)調(diào)的程序制度。權(quán)力清單制度的推行是在我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范的框架下進(jìn)行的，還需要確立清理審核中的法律規(guī)定模糊、法律規(guī)范沖突以及解釋意見(jiàn)不一等法律問(wèn)題的解釋、請(qǐng)求裁決、意見(jiàn)轉(zhuǎn)送和建議的制度。

3.建立法律法規(guī)與兜底條款相配套的權(quán)力清單制度確定依據(jù)

推行權(quán)力清單制度的過(guò)程必須堅(jiān)持法治思維，職權(quán)法定，于法有據(jù)。按照職權(quán)法定原則，市縣政府推行權(quán)力清單制度的所有環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有法律規(guī)范為依據(jù)。第一，在市縣政府推進(jìn)政府權(quán)力清單制度中作為依據(jù)的法律規(guī)范，應(yīng)包含法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋、部委規(guī)章、地方政府規(guī)章、地方政府制定的規(guī)范性文件以及部門(mén)“三定方案”。其中，地方政府制定的規(guī)范性文件(通常所稱(chēng)的“紅頭文件”)必須是省政府和市縣政府發(fā)布且經(jīng)省政府法制辦清理后保留的規(guī)范性文件。第二，在權(quán)力清理審核中，要堅(jiān)持有上位法規(guī)范的必須以上位法為依據(jù)進(jìn)行清理審查原則，不得以有下位法規(guī)范而規(guī)避上位法，更不得以違反上位法的規(guī)范作為行政權(quán)力保留依據(jù)。要及時(shí)修改和廢止不適應(yīng)改革要求和制約市場(chǎng)在配置資源方面起決定性作用的法律法規(guī)，特別是要集中清理、修改和廢止各級(jí)行政機(jī)關(guān)涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的“紅頭文件”以及部門(mén)“紅頭文件”設(shè)定的行政職權(quán)，凡于法無(wú)據(jù)的都要予以剔除。這是實(shí)現(xiàn)政府法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為的基礎(chǔ)。鑒于法律法規(guī)在政府職能表述上存在局限性、各市縣政府在梳理行政權(quán)力時(shí)多用兜底條款加以保障的現(xiàn)狀，對(duì)于兜底條款的梳理可分為兩步：一是要明晰兜底條款中市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能和政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能，從權(quán)力清單中剝離出交由市場(chǎng)自主決定的事項(xiàng)，保留由政府決定的事項(xiàng)；二是要明晰政府職責(zé)范圍內(nèi)兜底內(nèi)容的歸屬，并確定兜底事項(xiàng)的責(zé)任主體，保證事事有人管，確保職責(zé)無(wú)缺位。⑤

4.完善市縣政府推行權(quán)力清單制度的保障機(jī)制

加強(qiáng)配套制度建設(shè)是權(quán)力清單制度順利運(yùn)行的保障。第一，確立行政權(quán)力清理審核和確認(rèn)的人力資源保障制度。具體包括：從相關(guān)職能部門(mén)選調(diào)具有相關(guān)改革經(jīng)驗(yàn)、具有法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)的工作人員組建工作專(zhuān)班，提供辦公場(chǎng)所與經(jīng)費(fèi)保障，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)和推動(dòng)權(quán)力清單工作；加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)業(yè)人才與法務(wù)人才的招考錄用，加強(qiáng)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)輔導(dǎo)，集中專(zhuān)業(yè)人員打通使用⑥；邀請(qǐng)行政法學(xué)和行政管理學(xué)領(lǐng)域的專(zhuān)家參與并對(duì)推行政府權(quán)力清單工作中的相關(guān)疑難問(wèn)題進(jìn)行研究和提供咨詢(xún)、意見(jiàn)、建議，以指導(dǎo)實(shí)踐；對(duì)在推行權(quán)力清單制度中一些存在爭(zhēng)議或者與社會(huì)公共利益攸關(guān)的行政權(quán)力和服務(wù)事項(xiàng)，必要時(shí)可由清理部門(mén)或者審核部門(mén)通過(guò)公開(kāi)征求意見(jiàn)的方式采集公眾意見(jiàn)，吸納民間智慧。第二，建立事中事后監(jiān)管制度。政府責(zé)任要更多地由事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管。對(duì)取消和前置轉(zhuǎn)后置行政審批事項(xiàng)要逐一建立事中事后監(jiān)管機(jī)制，明確監(jiān)管的重點(diǎn)領(lǐng)域、范圍和具體監(jiān)管措施，做到行政權(quán)力與監(jiān)管任務(wù)一一對(duì)應(yīng)，把事中事后監(jiān)管納入制度的軌道。要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的行政監(jiān)察和專(zhuān)項(xiàng)督查，及時(shí)糾正違法行權(quán)過(guò)程；開(kāi)展行政權(quán)力運(yùn)行第三方評(píng)估工作，積極構(gòu)建基于公民社會(huì)、市場(chǎng)及專(zhuān)家機(jī)構(gòu)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，著眼于對(duì)權(quán)力清單制度在實(shí)踐過(guò)程中的效果給予及時(shí)、客觀的評(píng)價(jià)，以便行政主體及時(shí)發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單實(shí)施過(guò)程中的漏洞。第三，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。要大力推進(jìn)行政職權(quán)網(wǎng)上運(yùn)行，打造集權(quán)力運(yùn)行、便民服務(wù)、政務(wù)公開(kāi)、效能監(jiān)察為一體的行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行平臺(tái)，用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)倒逼政府依法公開(kāi)行使權(quán)力，實(shí)現(xiàn)市縣行政權(quán)力網(wǎng)上公開(kāi)運(yùn)行和動(dòng)態(tài)監(jiān)管。健全權(quán)力清單制度執(zhí)行的監(jiān)督、問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確對(duì)權(quán)力越界行為的監(jiān)督問(wèn)責(zé)規(guī)定，使權(quán)力能夠按照權(quán)力清單所呈現(xiàn)的內(nèi)容和流程要求予以行使，對(duì)不按權(quán)力清單履行職權(quán)的單位和人員，應(yīng)依法依紀(jì)追究責(zé)任。

5.引入地方人大審議機(jī)制，保證權(quán)力清單制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性

隨著依法行政的推進(jìn)，權(quán)力清單制度的制定主體應(yīng)由政府轉(zhuǎn)向各級(jí)人大，這樣可以消除清單制度可能在“做強(qiáng)做大”中的權(quán)力自我認(rèn)定，增強(qiáng)清單制度的權(quán)威性、合法性。比如，武漢市在權(quán)力清單清理環(huán)節(jié)中，引入人大審議機(jī)制，市人大、市政協(xié)全程參與監(jiān)督，保證了權(quán)力清單的合法性效力。有鑒于此，市縣政府在梳理、編制權(quán)力清單之后，應(yīng)交由市縣人大進(jìn)行審議，將人大對(duì)權(quán)力事項(xiàng)的確認(rèn)作為推行權(quán)力清單制度最重要、最關(guān)鍵和最終的環(huán)節(jié)。審議通過(guò)的權(quán)力清單，應(yīng)以市縣人大決定的形式予以公開(kāi)，市縣政府不再具有任何更改的權(quán)力。如果未能通過(guò)，市縣政府需根據(jù)人大審議意見(jiàn)并結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)清單予以修改，之后再提請(qǐng)人大審議進(jìn)行確認(rèn)⑦，并向社會(huì)公眾公開(kāi)發(fā)布，以保證和提高政府權(quán)力清單的權(quán)威性和規(guī)范性。

6.建立權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)管理

實(shí)行權(quán)力清單制度，是一項(xiàng)持續(xù)的工程。權(quán)力清單要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的需求，實(shí)時(shí)跟蹤調(diào)整。權(quán)力清單公布后，要根據(jù)法律法規(guī)調(diào)整、政府職能變遷、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等客觀因素的影響而相應(yīng)變化，并通過(guò)政府網(wǎng)站等載體向社會(huì)公布，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，要嚴(yán)格清單調(diào)整程序，確保調(diào)整規(guī)范合理。具體來(lái)說(shuō)，從內(nèi)容上看，應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)的立改廢和機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整等變化，及時(shí)調(diào)整行政權(quán)力事項(xiàng)，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程。要每年對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行梳理，當(dāng)上級(jí)政府的行政權(quán)力轉(zhuǎn)移、行政權(quán)力下放給下級(jí)政府時(shí)，兩級(jí)政府權(quán)力清單的內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)調(diào)整，以確保權(quán)力清單與時(shí)俱進(jìn)，科學(xué)有效。從范圍上看，權(quán)力清單的覆蓋面同樣應(yīng)適時(shí)調(diào)整擴(kuò)大。一是在基本確定縣級(jí)政府權(quán)力清單后，應(yīng)盡快開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的職權(quán)清理工作，其權(quán)力清理是清單建設(shè)的“最后一公里”，關(guān)系到權(quán)力清單制度建設(shè)的成敗。二是應(yīng)把權(quán)力清單制度推廣到黨委部門(mén)、法檢系統(tǒng)以及各類(lèi)功能區(qū)等，從而真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單制度全覆蓋。⑧可以結(jié)合推進(jìn)政府部門(mén)權(quán)力清單，每省選擇2—3個(gè)省轄市開(kāi)展試點(diǎn)，形成可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，然后在全省進(jìn)行推廣。

7.權(quán)力清單的建立必須與責(zé)任清單結(jié)合起來(lái)，同步推進(jìn)

有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)要匹配，權(quán)力總是與責(zé)任聯(lián)系在一起的。政府部門(mén)的行政職權(quán)很多情況下也表現(xiàn)為行政職責(zé)，這就要求市縣政府建立權(quán)力清單時(shí)，要按照權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)匹配的原則，逐項(xiàng)逐條界定每項(xiàng)行政權(quán)力事項(xiàng)對(duì)應(yīng)的責(zé)任，細(xì)化到條，落實(shí)到款，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的一一對(duì)應(yīng)。要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，明確責(zé)任主體，確定責(zé)任范圍，明晰職責(zé)邊界，健全問(wèn)責(zé)和責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)按照行政職權(quán)的運(yùn)行環(huán)節(jié)明確行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任義務(wù)。法律法規(guī)規(guī)定的組織聽(tīng)證、專(zhuān)家評(píng)審論證、實(shí)地核查等事項(xiàng)，應(yīng)在責(zé)任事項(xiàng)相應(yīng)環(huán)節(jié)予以明確。針對(duì)多個(gè)部門(mén)協(xié)同配合行使的權(quán)力，依法需要前置審批或征求其他部門(mén)意見(jiàn)的，以及需要下級(jí)主管部門(mén)進(jìn)行初審的，應(yīng)當(dāng)分別明確各自具體責(zé)任事項(xiàng)。市縣政府已經(jīng)建立權(quán)力清單的要加快建立責(zé)任清單，尚未建立權(quán)力清單的要與建立責(zé)任清單一并推進(jìn)。

注釋

①任進(jìn)：《地方政府部門(mén)明確權(quán)力清單》，《瞭望新聞周刊》2015年第13期。②許宏：《南京權(quán)力清單制度建設(shè)的實(shí)踐與思考》，《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2015年第7期。③郭慶松、陳奇星：《推行政府權(quán)力清單制度：上海的實(shí)踐與思考》，《行政管理改革》2015年第7期。④申靜：《地方政府推行權(quán)力清單制度路徑構(gòu)建》，《人民論壇》2015年第29期。⑤⑦田進(jìn)等：《權(quán)力清單制度：概念、過(guò)程及調(diào)適——以武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度為例》，《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2015年第5期。⑥胡娟：《縣級(jí)政府權(quán)力清單的政治學(xué)思考》，《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第5期。⑧張鳴：《省級(jí)政府部門(mén)推進(jìn)權(quán)力清單制度研究：基于浙江實(shí)踐的考察》，《電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第1期。

責(zé)任編輯：浩 淼 思 齊

Study of City and County Governments Implementing the Power List System

XueRuihan

Being in the front line of performing the management services, city and country governments implementing the power list system is imperative and significant. It should focus on the following aspects: raise the governments′ awareness of the power list, strengthen organizational leadership and supervision; pay attention to the top-level design, promote the generalization and standardization of the power list; establish the basis of power list system of laws and regulations matching with fallback provisions; perfect the guarantee mechanism of city and country governments implementing the power list system; introduce the review mechanism of local people′s congresses, ensure the stability and authority of the power list system; build the dynamic adjustment mechanism of the power list; and achieve the dynamic management of it. The establishment of the power list must be combined with the list of responsibilities to be advanced simultaneously.

city and county governments; power list system; streamline administration and institute decentralization

2015-12-08

全國(guó)行政學(xué)院科研合作基金課題“建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度研究”(15HZKT054)。

薛瑞漢，男，河南行政學(xué)院學(xué)習(xí)論壇編輯部副主任，副編審(鄭州 451000)。

D621

A

1003-0751(2016)01-0001-06