我國地方旅游法制建設存在的問題與對策

摘 要 我國地方旅游業(yè)發(fā)展迅速，但是問題也有很多。地方政府如何根據(jù)自己的實際情況制定出符合地方發(fā)展的地方旅游法制法規(guī)，促進自身旅游業(yè)的發(fā)展，亟待思考。本文從地方法治建設的現(xiàn)狀、問題、建議三方面提出了自己的看法。

關鍵詞 地方旅游 法制建設 問題

作者簡介：陳希，吉林農(nóng)業(yè)科技學院經(jīng)濟管理學院，助教，研究方向：經(jīng)濟法律制度。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.085

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，旅游業(yè)已成為很多地方的支撐性服務行業(yè)。各地方政府為了促進本地區(qū)旅游業(yè)積極健康的發(fā)展，結(jié)合自身特點，制定符合旅游發(fā)展的法律法規(guī)來規(guī)范旅游市場秩序，保護經(jīng)營者和旅游者的合法權(quán)益，提高本地旅游服務質(zhì)量。近年來，我國旅游業(yè)發(fā)展水平穩(wěn)步上升，與各地方政府積極制定旅游法制建設有著直接的關系，為旅游業(yè)的發(fā)展起到了保障作用。

一、我國地方旅游法制建設的現(xiàn)狀

2013年，我國《旅游法》正式頒布與實施，對于旅游業(yè)，無論是經(jīng)營者還是旅游者，都起到了保障他們的合法權(quán)益的作用，對于保護和合理利用資源，規(guī)范市場秩序，進一步促進旅游市場的健康發(fā)展，都具有十分重要的意義。

在《旅游法》的指導之下，我國地方旅游法制建設也不斷完善。綜合我國各省市地方旅游法制建設，目前我國地方旅游法制建設基本有以下方面組成：

（一）旅行社管理方面的法制規(guī)定

在經(jīng)濟全球化發(fā)展的今天，外部政治經(jīng)濟發(fā)展和社會環(huán)境的變化對旅行市場產(chǎn)生來了巨大的沖擊。因此，必須明確和規(guī)范旅行社的法律責任。地方政府對嚴格規(guī)范旅行社的申報審批程序，規(guī)定旅行社必須遵循旅行業(yè)務許可證制度，明確旅行社必須實施賠償制度，責任制度，規(guī)范旅游行業(yè)行為。

地方政府對旅行社管理方面的立法，對于各地促進旅游經(jīng)濟的發(fā)展，起到了保駕護航的作用。

（二）旅游景區(qū)管理方面立法

發(fā)展地方經(jīng)濟，旅游市場作用強大。各個地方政府為規(guī)范旅游市場，都有自己關于旅游景區(qū)管理方面的立法。這些立法無論是針對自然環(huán)境還是歷史文化，基本上都能做到合理規(guī)劃和保護，促進旅游事業(yè)的健康和可持續(xù)性發(fā)展。近年來，各地方政府關于景區(qū)的管理也日趨人性化，以人為本，既提高了人民的生活質(zhì)量也促進了地方的形象建設。

（三）旅游交通方面的立法

交通是否方便發(fā)達直接影響著各地的旅游業(yè)發(fā)展。交通的文明法制程度也是旅游市場的一個映像。各地方政府出臺的各類交通法制法規(guī)，從事旅游客運服務的車輛，從市場準入開始到市場運行、市場跟蹤檢查再到違法責任等方面作出了比較全面的規(guī)定。對于交通運營車輛違反規(guī)定的， 交通行政管理部門必須對其作出嚴肅處罰，直至取消其營運資格。這樣既完善了對地方旅游交通的管理，又為地方旅游市場能健康有序的運行提供了保障。

（四）旅游監(jiān)督、投訴與執(zhí)行方面的立法

地方政府旅游法制必須真正保護旅游者的合法權(quán)益，對于旅游投訴，要及時、公正地處理。對于旅游監(jiān)督、投訴各個地方政府都有相關的《旅游管理規(guī)定》和《投訴管理規(guī)定》等，對于各類的違法行為處理方法做出了詳細的規(guī)定。這些規(guī)定對完善地方政府旅游執(zhí)法體系，規(guī)范旅游市場，有著重要的作用，符合現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展趨勢。

（五）旅游資源及環(huán)境的保護、可持續(xù)發(fā)展方面的立法

旅游業(yè)要可持續(xù)發(fā)展，對于旅游資源，旅游環(huán)境必須要保護好，各地方政府都有各級類別的園林綠化規(guī)劃、建設和管理的立法，以及文物和文化保護方面立法，各地方政府的立法充分說明了他們對旅游資源保護以及可持續(xù)發(fā)展重要性的認識。

總的來說，地方旅游法規(guī)經(jīng)過多年發(fā)展，都形成了以地方特色為統(tǒng)領的一套較完備的旅游法規(guī)體系。為旅游業(yè)的科學、和諧、可持續(xù)發(fā)展起到了強有力的保障作用。

但是，隨著旅游業(yè)的發(fā)展，各種新的狀況不斷出現(xiàn)，地方旅游法制也會凸顯出新的問題，只有根據(jù)實際情況，及時解決這些立法問題，才能不斷完善旅游法規(guī)體系，發(fā)展旅游市場。

二、我國地方旅游法制建設過程中存在的問題

（一）對于新興的旅游現(xiàn)象的規(guī)定不全面

隨著網(wǎng)絡的發(fā)展，通過網(wǎng)絡預訂的旅游現(xiàn)象越來越多，各地方政府雖然在《旅游法》的基礎上進行了規(guī)范，但是網(wǎng)絡自身的特點決定了其在實踐操作中會存在各種各樣的問題。比如今年來屢屢曝光的在網(wǎng)上預訂旅游，付款后，地接時卻不能正常履行合同預訂的內(nèi)容，導致的爭議和賠償問題。

隨著人民生活水平的提高，自助游、自駕游也在逐漸增加，甚至成為了旅游業(yè)的新興主體，而自助游和自駕游帶來的景區(qū)游客的交通問題、購票問題、住宿問題等等。以及給游客自身帶來的問題，各地方政府的旅游法規(guī)都沒能作出具有針對性和可操作性的規(guī)范，明顯滯后于旅游現(xiàn)狀。

（二）對于旅游安全保障不夠明確

旅游安全問題是旅行者最關心的，也是履行過程中的根本問題。關于這一問題，各地方政府的旅游法中雖然做出了相關規(guī)定，但事件一旦發(fā)生，關于責權(quán)利的問題就很難劃分明確，很多旅行社利用法律的“模糊地帶”逃避責任。旅行社是否履行了安全保障措施，安全保障措施是否到位，各地的旅行法并沒有做出詳細而全面的規(guī)定，這也是急需解決的問題。

（三）對于“景區(qū)最大承載量”沒有明確的規(guī)定

旅游黃金周高峰期，各地方的熱門景區(qū)面臨了最大承載量的問題，凸顯“人滿為患”。各地方政府旅游法雖然都規(guī)定了景區(qū)接待人數(shù)不得超過最大景區(qū)承載量，但是景區(qū)當天到底能有多少人數(shù)，只有景區(qū)當日才能知道，是無法預知的。另外，因個人在景區(qū)逗留的時間不同，景區(qū)的最大承載量在一定時間范圍內(nèi)也是很難計算的。因此各種的旅游法雖有規(guī)定，卻十分的不明確。

（四）對于“門票上漲”沒有明確的規(guī)范endprint

大多數(shù)的旅游景點都存在著“門票經(jīng)濟”的問題，這是我國旅游市場不可回避的問題。旅游景區(qū)收取門票對于早期旅游景點的建設，旅游資源的保護、控制旅游景區(qū)的人數(shù)都有一定的作用。但是隨著人民生活水平的提高和我國經(jīng)濟的逐步發(fā)展與完善，旅游已成為人們?nèi)粘Ｐ蓍e的一種方式，景區(qū)尤其是依托歷史文化資源等公共資源建設和發(fā)展的景區(qū)，對于門票應當作出及時調(diào)整，部分景區(qū)更要體現(xiàn)出其公益性質(zhì)。2007年我國發(fā)改委下發(fā)了《關于進一步做好當前游覽參觀點門票價格管理工作的通知》來抑制景區(qū)門票漲價問題，但是許多景區(qū)利用對政策的誤讀，把“控制降低”轉(zhuǎn)化為“變相漲價”。

“模糊地帶”在《旅游法》景區(qū)門票上漲的規(guī)定還存在著，地方政府在對旅游門票進行指導價格的同時，很多的概念還沒有明確確定，很多的程序還沒有明確的操作規(guī)則。所以有關“門票上漲”的問題還存在著許多不明確的界定。

（五）對于“游客維權(quán)”問題不夠明確

旅游糾紛，游客維權(quán)問題是旅游中不可回避的問題。我國《旅游法》第九十二條規(guī)定，可以協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟等形式解決糾紛。但是在法律實踐中，維權(quán)方式是否得當?shù)呐卸?，維權(quán)是否過度的問題，都缺乏具體的判斷、衡量標準。

旅游活動是一項十分復雜的活動，不僅在地域空間上有差異性，而且在旅游活動中還有項目的復雜性和廣泛性。由于地域的不同，在旅游行程中，各地方旅行社在接待規(guī)格、服務質(zhì)量等方面存在差異，導致旅游行為不符合旅游合同的約定，也因此會產(chǎn)生許多的旅游糾紛。旅游者保護自身的權(quán)益是無可厚非的。但是行使這種權(quán)利的方式方法、程序與力度，旅游者還無法把握。因此在旅游中總會出現(xiàn)各種關于旅游維權(quán)問題的糾紛。因此，各級地方政府就其《旅游法》相關條款還需進一步明確與完善。讓旅游者與旅游公司都只能切實維護自身的利益。

三、我國地方旅游法制建設的建議與措施

地方旅游法制建設的完善與否，關乎地方旅游經(jīng)濟的發(fā)展，是地方旅游經(jīng)濟的保障。因此完善地方旅游立法，刻不容緩。

（一）對于旅行團和旅行合同進行細化、明確

旅游行程中“購物”問題是游客比較關心的問題，也是最容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)、為避免旅行社與游客之間的爭議，在旅游合同的最初，就應明確劃分是否存在“購物”環(huán)節(jié)，使旅行行程“有據(jù)可依”。

另外關于旅行團的性質(zhì)，要在《旅游法》中明確規(guī)定，各類團體應包括哪些履行項目和內(nèi)容。從根本上規(guī)范旅行社的行為，才能切實避免各類旅游糾紛案件的發(fā)生。

（二）對景區(qū)“最大承載量”問題要科學制定

景區(qū)人數(shù)無法預先得知，制定“最大承載量”也成為了一個無依據(jù)的標準，但是高峰期又必須控制旅游人數(shù)。因此建議各地方政府實行旅游預約制度，這在一定程度上能起到保護景區(qū)的作用，另外加強，旅游景區(qū)人員的管理，制定科學的旅游路線來幫助游客在景區(qū)內(nèi)滿足旅游者的需求，也是十分有效的。

（三）對景區(qū)門票上漲要及時調(diào)整

隨著物價的不斷上漲，景區(qū)門票價格上漲，這是市場規(guī)律。但是景區(qū)門票的上漲要保持一定的幅度，并且各地方旅游景點要對門票上漲作出及時合理的解釋，確保景區(qū)門票物有所值。

此外，地方政府的旅游法規(guī)也應當體現(xiàn)惠民政策，逐步推進免費開放景區(qū)、歷史文化資源的博物館、紀念館等場所，從而讓更多的旅游者進入景區(qū)游覽、參觀和學習，共享國家發(fā)展的成就。

（四）提高旅游景區(qū)的執(zhí)法人員的素質(zhì)

旅游監(jiān)管與執(zhí)法人員是旅游景區(qū)的一個重要保障。景區(qū)執(zhí)法人員對于各地方的《旅游法》要充分了解，銘記于心，才能在工作中得心應手，提高法律業(yè)務水平。培訓和完善執(zhí)法人員的業(yè)務素質(zhì)，才能使景區(qū)旅游工作得以正常進行。

完善地方旅游立法，出臺相關符合地方實際的政策。地方政府應根據(jù)實際情況，規(guī)范旅游法律法規(guī)，完善對旅游經(jīng)營者的規(guī)定，保護旅游者的合法權(quán)益，實維護旅游市場的秩序。對于那些缺乏可操作性的，不明確的規(guī)定作出詳細的解釋。這樣才能避免在旅游過程中出現(xiàn)的問題無法可依的現(xiàn)象。根據(jù)地方實際制定的旅游法規(guī)，才能切實有效的解決地方旅游市場問題。

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