基層政府公共服務(wù)外包存在的問題分析

摘 要 本文從公共服務(wù)外包出發(fā)，一方面，公共服務(wù)有利于增加公共服務(wù)的數(shù)量，可以更好提高其效率；另一方面，可能有腐敗問題的產(chǎn)生、監(jiān)管的缺乏等問題，本文提出政府應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)起自身的責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管，以此能夠更好地保障社會(huì)大眾的利益。

關(guān)鍵詞 基層政府 公共服務(wù) 外包

作者簡介：高文玥，南京工業(yè)大學(xué)，碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.065

上個(gè)世紀(jì)的70年代以后，全世界開始了新公共管理運(yùn)動(dòng)，在這一新思想的影響下，部分西方國家的政府部門開始進(jìn)行了一些改革，政府以前所扮演的角色發(fā)生了改變，瑞典、英國、美國等國進(jìn)行了公共服務(wù)供給制度的改革，其中許多國家選擇了將公共服務(wù)外包作為一個(gè)新的提供的選擇，中標(biāo)的私營企業(yè)由此變?yōu)榱颂峁┱?，通過國家財(cái)政，向這一些機(jī)構(gòu)支付一定的服務(wù)費(fèi)用。

這幾年，受整個(gè)大環(huán)境的影響，我國的公共服務(wù)外包迅速發(fā)展起來，各級(jí)政府也對(duì)這一領(lǐng)域進(jìn)行了積極的探索和嘗試，在實(shí)踐的過程中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)和成果，出現(xiàn)了多種形式和多種途徑的外包實(shí)踐，如進(jìn)行采購、購買服務(wù)、某些崗位的服務(wù)出現(xiàn)社會(huì)化現(xiàn)象等。黨的十八屆五中全會(huì)提出了，一切為了人民，要增加公共服務(wù)的數(shù)量，以此提高服務(wù)的質(zhì)量。由此，可以看出中央層面對(duì)這一領(lǐng)域的高度的重視，將此作為公眾的基本權(quán)利，作為改善社會(huì)公眾生活質(zhì)量的重要內(nèi)容進(jìn)行安排。

一、政府公共服務(wù)外包的提出及范圍界定

公共服務(wù)是由政府提供的，是公共品的一種特殊形式，是非排他性和非競爭性的一種服務(wù)。公共服務(wù)是指政府將某些具體的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)到私營經(jīng)濟(jì)組織或者非營利組織，通過簽訂合同的方法，由私營經(jīng)濟(jì)組織或者非營利組織提供公共服務(wù)。按照一些機(jī)構(gòu)對(duì)其的定義是：政府與一些私營經(jīng)濟(jì)組織簽訂合同，由它們向社會(huì)提供公共服務(wù)。

美國學(xué)者薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》總結(jié)到，民營化可以說是完善政府公共服務(wù)質(zhì)量的最好方法，要把更少的政府作為理想目標(biāo)，即政府應(yīng)該改變自己，政府將主要角色留給私營部門。在薩瓦斯的觀點(diǎn)提出后，一開始就被政府官員們視為邪說，受到了非常猛烈的抨擊。但是隨著新公共管理的出現(xiàn)以及不斷的興起，政府部門需要轉(zhuǎn)變自身承擔(dān)的角色，公眾也迫切需要政府公共服務(wù)的供給進(jìn)行改革。

在西方國家的不斷影響下，我國也出現(xiàn)了對(duì)公共服務(wù)外包的研究，在很長的時(shí)間有專家學(xué)者以及一些官員提出了各類觀點(diǎn)。與西方形成差別的是，我國的政府公共服務(wù)外包是指，政府以特定的公共服務(wù)委托給私營企業(yè)或者非營利組織，通過簽訂合同的方式，在供給服務(wù)的領(lǐng)域，引入了市場(chǎng)機(jī)制，由私營企業(yè)或非營利組織在約定的期限內(nèi)提供相應(yīng)的服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的活動(dòng)。它包括以下幾層含義：一是核心，是指公共服務(wù)的市場(chǎng)化，在這一形式下，政府不會(huì)再處于一個(gè)壟斷的地位，也可以更好提高服務(wù)的質(zhì)量，在一定程度上降低了行政成本。二是雙方是以合同的方式，而這是一種行政合同，約定的雙方共同同意的，有助于保障雙方的利益，完成特定的行政目標(biāo)，簽訂合同后政府對(duì)此還是具有監(jiān)督指揮的權(quán)力的。三是對(duì)于哪些服務(wù)可以外包，這一范圍是明確的，它既不是隨意劃分的，不是包含全部的，也不是固定不能改變的，既要明晰外包的范圍，也要能夠適時(shí)調(diào)整范圍。

二、我國基層政府公共服務(wù)外包存在的困境與問題

事實(shí)上，公共服務(wù)的合同外包雖然帶來了優(yōu)點(diǎn)，但是可以看到發(fā)達(dá)國家的合同外包的實(shí)踐中也存在著失敗的教訓(xùn)，甚至可能出現(xiàn)“逆向合同外包”的情況與現(xiàn)象，即政府可能會(huì)回收已經(jīng)外包的服務(wù)，這說明，公共服務(wù)外包是存在著一些缺陷的，需要得到重視。

（一）對(duì)合同外包的界定不明，理解出現(xiàn)偏差

部分基層部門的工作人員對(duì)合同外包會(huì)有錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，簡單將其等同于政府的采購或者部門重新招聘人員，即通過勞務(wù)派遣、尋找代理等方式聘用編外人員來提供服務(wù)。例如遍布一些街鎮(zhèn)的協(xié)管員的組織，這些隊(duì)伍在一些基本的公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用，但是，這類行為并不屬于真正意義上的合同外包，而僅僅是增加了崗位，只是在重復(fù)招人，這無疑使得政府部門的人數(shù)增加，反而使得部門膨脹，并且增加了政府的開支。

（二）政府招標(biāo)中可能會(huì)產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象

政府公共服務(wù)外包的過程中需要進(jìn)行公開招標(biāo)，公開招標(biāo)的目的是讓符合條件的投標(biāo)者相互競爭，政府希望以最低的成本，選出那些真正實(shí)力的私營企業(yè)給社會(huì)公眾提供相應(yīng)的服務(wù)。政府招標(biāo)過程中必須遵守公開、透明、平等正義的原則，以此來保障競標(biāo)人，以及社會(huì)公眾的合法權(quán)益不受侵害。這一階段可以說是十分重要的，但是現(xiàn)實(shí)中，招投標(biāo)領(lǐng)域可以說是腐敗的重災(zāi)區(qū)，政府官員可能出現(xiàn)利用自己手中的權(quán)力貪污，主動(dòng)向?qū)Ψ剿饕X財(cái)?shù)默F(xiàn)象；或者承包方主動(dòng)向官員行賄；政府與企業(yè)處于信息不對(duì)等的地位，那么它就可能為了獲得利于自身的信息而采取一些非法的手段；政府部門也有可能處于某種原因，將招標(biāo)信息透露給某一家單位，這對(duì)其他家企業(yè)極為不公平。因此，在整個(gè)招標(biāo)的過程中，如不加嚴(yán)格監(jiān)管，就有可能產(chǎn)生權(quán)力“尋租”問題，滋生腐敗，破壞政府在人民心中的形象。

（三）合同外包的監(jiān)管缺失

一般來說，政府公共服務(wù)外包的目的是為了更好的服務(wù)，減少一些不需要的開支費(fèi)用，但這不意味著，政府在合同外包后，可以對(duì)公共服務(wù)的提供情況不聞不問，一些學(xué)者指出，服務(wù)外包其實(shí)可能會(huì)對(duì)政府提出更高的要求，監(jiān)管可以說就是其中之一的責(zé)任和職責(zé)。然而，由于各種原因，基層政府在簽訂合同后，由于錯(cuò)誤的觀念或者專業(yè)知識(shí)的缺乏，不能對(duì)合同的履行過程進(jìn)行監(jiān)管；個(gè)別企業(yè)以利益至上，不惜降低服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，來追求更多的利潤；一些基層政府甚至有甩包袱的思想，只想著部門利益，只考慮如何降低自己的行政成本以及減少政府的監(jiān)管任務(wù)，這樣的后果是公眾的利益受損，而最終承擔(dān)失敗責(zé)任的將是基層政府。

（四）合同外包規(guī)范化缺乏endprint

目前，在制定公共服務(wù)外包時(shí)，缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)于服務(wù)外包的范圍、外包的對(duì)象、外包的監(jiān)管方式、外包的方式等都沒有具體的規(guī)定，很多時(shí)候，這些問題往往與由基層主要領(lǐng)導(dǎo)來決定，這就由他們個(gè)人來決定了，取決于他們是否擁有專業(yè)知識(shí)和保持客觀、中立的態(tài)度。但是當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生更換，服務(wù)外包的內(nèi)容也有可能隨之更換?？梢哉f，基層政府的合同外包整體上處在一個(gè)初級(jí)階段，還需要不斷的實(shí)踐，經(jīng)驗(yàn)的積累，以便更好地推動(dòng)服務(wù)外包朝著規(guī)范合理的方向發(fā)展。

政府公共服務(wù)外包合同在一定程度上，依然缺乏一定的可操作性。政府選擇服務(wù)外包后，政府需要和企業(yè)簽訂合同，但是，由于公共服務(wù)大多數(shù)是一些“軟”性服務(wù)，承包方提供的服務(wù)如何很難進(jìn)行鑒定，在合同中如何體現(xiàn)出這些標(biāo)準(zhǔn)也給政府帶來一些挑戰(zhàn)。同時(shí)，擬定此類合同，需要專業(yè)的、多方面的知識(shí)，政府部門可能缺少這樣的人才，導(dǎo)致制定出的外包合同缺乏可操作性，往往會(huì)讓雙方對(duì)合同中的具體內(nèi)容的理解產(chǎn)生分歧，結(jié)果產(chǎn)生許多的行政合同糾紛案件，進(jìn)而影響到公共服務(wù)提供的最后效果。

三、完善基層政府公共服務(wù)合同外包的對(duì)策分析

為了更好的發(fā)揮公共服務(wù)外包的正面作用，防范可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)基層政府公共服務(wù)合同外包存在的問題，有必要采取相應(yīng)的措施，推動(dòng)自身的改革，轉(zhuǎn)型為服務(wù)型的角色，完善服務(wù)過程中的外包。

（一）明晰公共服務(wù)外包的范圍

首先要明確的是，外包的范圍并不是說可以隨意進(jìn)行選擇，它必須是要有一定的邊界的，因此最需要做的是合理界定外包的范圍，更好發(fā)揮它的作用。

對(duì)于這一范圍的界定，對(duì)比中國和西方國家選擇外包的范圍，我們可以發(fā)現(xiàn)，隨著社會(huì)的發(fā)展，兩者的外包的范圍都在不斷地增加，例如像清潔服務(wù)、廢棄物的處理、道路維護(hù)的服務(wù)被承包出去，而且西方國家已經(jīng)嘗試將監(jiān)獄管理、治安維護(hù)外包出去。

因此，在保證整個(gè)社會(huì)的基本公平、在能夠方便簡易測(cè)評(píng)公共服務(wù)的質(zhì)量和結(jié)果的前提下，政府可以選擇相應(yīng)的服務(wù)實(shí)行外包，這樣可以更好地實(shí)現(xiàn)最初的目標(biāo)。

（二）構(gòu)建一個(gè)公共服務(wù)外包透明公正的招標(biāo)體系

公共服務(wù)外包的招標(biāo)過程應(yīng)該始終保持公開、透明和公正性，讓廣大的社會(huì)公眾享受到高質(zhì)量的服務(wù)，而不是讓招投標(biāo)領(lǐng)域成為官員腐敗的場(chǎng)所，讓政府形象受損，導(dǎo)致最終效果與最初的目標(biāo)背道而馳，在這一過程中，應(yīng)該始終遵循著公平的原則，為社會(huì)構(gòu)建一個(gè)公開、公平、公正和透明的招標(biāo)體系，避免可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租的現(xiàn)象。政府可以通過各式的大眾傳媒，如廣播、電視等，以及其他多種方式對(duì)招標(biāo)的是想進(jìn)行廣泛的宣傳，對(duì)于招標(biāo)說明書進(jìn)行認(rèn)真說明，吸引那些真正的優(yōu)秀企業(yè)前來招標(biāo)，并要提前一段時(shí)間進(jìn)行宣傳，留給投標(biāo)的企業(yè)充足的時(shí)間準(zhǔn)備。評(píng)標(biāo)委員會(huì)要按照《招投標(biāo)法》的規(guī)定組建其中的成員，要成為成員，一定是要具備專業(yè)知識(shí)、獨(dú)立于政府之外，保證成員與招標(biāo)沒有利益聯(lián)系的前提下，專家的評(píng)估才能夠保證正確性，保證客觀性。同時(shí)，由于是公共服務(wù)的招標(biāo)，這與廣大群眾的日常生活息息相關(guān)，因此，招標(biāo)的過程也應(yīng)該有公民的參與，讓社會(huì)參與進(jìn)來，提升招標(biāo)的透明度。

（三）健全基層政府的責(zé)任機(jī)制

在這里，要明確這樣一個(gè)概念，那就是選擇公共服務(wù)外包，并不是將公共服務(wù)全部交給市場(chǎng)和社會(huì)來完成，政府沒有事情做，相反，服務(wù)外包可能會(huì)對(duì)政府提出更高的要求，監(jiān)管就是其中之一的責(zé)任和職責(zé)。

政府公共服務(wù)外包可以說不是完全的民營化，這樣做的目的只是轉(zhuǎn)變自身的職能，為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)。因此，政府不能夠置身事外，不對(duì)這些外包的服務(wù)負(fù)責(zé)，政府將服務(wù)移交出去，只是將服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)移給了私營企業(yè)或者社會(huì)組織，轉(zhuǎn)移的并不是服務(wù)責(zé)任?？梢哉f，將公共服務(wù)外包后，政府，但是這給政府的監(jiān)管能力提出了更高的要求。另一方面，還要對(duì)承包方進(jìn)行監(jiān)管，這關(guān)系到整個(gè)社會(huì)公眾的基本權(quán)利，能否得到很好的滿足。如果政府監(jiān)管不力，出現(xiàn)的后果理應(yīng)由政府承擔(dān)，并且應(yīng)該追究其法律責(zé)任。

具體的說，就是基層政府在這一過程中要不斷加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任。政府不僅要保證能夠?qū)卜?wù)有一定的資金投入，不是說外包之后，政府就可以不聞不問，可以完全忽視它的存在，反而需要轉(zhuǎn)變自己的職能，進(jìn)一步調(diào)整基層的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，為轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府打下一定的基礎(chǔ)，不致受此約束。為此，基層政府需要做到降低在日常管理活動(dòng)中存在的一些不必要的指出的比重，將盡可能多的資源投入到諸如基本公共服務(wù)這類能夠改善民生，提高社會(huì)生活質(zhì)量的舉措上來，把更多的資源、資金投入到滿足社會(huì)公共需要的方面。同時(shí)，對(duì)于購買公共服務(wù)，要建立起一個(gè)成熟的預(yù)算機(jī)制，對(duì)于每年計(jì)劃購買的公共服務(wù)，要將其納入到每一年的預(yù)算中。

基層政府對(duì)于整個(gè)外包的過程都需要進(jìn)行監(jiān)管以及掌控，這些過程包括但不局限于對(duì)承包方的考查與選擇、對(duì)合同制定的規(guī)范、對(duì)承包方履行合同的評(píng)估、對(duì)成本的核算等各個(gè)環(huán)節(jié)，其中，尤其要值得基層政府注重的是，需要第三方的參與，第三方參與到對(duì)承包方的資質(zhì)審查，對(duì)其跟蹤調(diào)查，以及最后的評(píng)估與評(píng)價(jià)，這樣從客觀的方面以及大眾的滿意度對(duì)公共服務(wù)外包的效果進(jìn)行多層次、多范圍的評(píng)估，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、改進(jìn)問題，不斷提升這一服務(wù)的能力、質(zhì)量、態(tài)度和水平。同時(shí)，政府在整個(gè)外包的過程中，還應(yīng)該負(fù)有擔(dān)保的責(zé)任。當(dāng)發(fā)現(xiàn)由于承包方自身的違法或違約行為，對(duì)社會(huì)造成了影響，應(yīng)該由承包方主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，但是，如果出現(xiàn)承包方無法完全承擔(dān)的、或者由于某些原因無法進(jìn)行承擔(dān)的，此時(shí)政府應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，有效地保護(hù)社會(huì)的整體利益不受損害。

（四）構(gòu)建政府公共服務(wù)外包監(jiān)督評(píng)估體系

一些基層政府的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，政府將公共服務(wù)外包給民營企業(yè)，在簽訂完合同后，政府要做的只是支付一定的費(fèi)用，其余的一切事情就交由企業(yè)去做，政府不需其他的做法。這樣的觀念其實(shí)是錯(cuò)誤的，企業(yè)往往是以利潤至上的，可能為了追求更多的利益而不惜降低服務(wù)的質(zhì)量。政府在將公共服務(wù)外包后，應(yīng)對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，發(fā)現(xiàn)其提供的服務(wù)存在問題時(shí)，應(yīng)該及時(shí)督促企業(yè)改正，在必要之時(shí)必須向組織索賠，如果組織不能夠改正，那么政府有權(quán)收回該組織提供的服務(wù)。endprint

同時(shí)，更為重要的是要構(gòu)建一整套科學(xué)合理的評(píng)估體系，對(duì)企業(yè)進(jìn)行一個(gè)評(píng)估，同時(shí)在這一過程中還要注重征求整個(gè)社會(huì)的意見建議，畢竟社會(huì)公眾與服務(wù)是密切相關(guān)的，是直接有關(guān)的。在政府與企業(yè)簽訂合同之時(shí)，雙方可以約定，如果評(píng)估結(jié)果超過一定分值，企業(yè)可以得到額外的獎(jiǎng)勵(lì)，但是如果分?jǐn)?shù)比一定分值低，那么企業(yè)就必須按一定比例給出傭金。

（五）建立公眾評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制

社會(huì)公眾其實(shí)是最直接接觸到公共服務(wù)的，也是服務(wù)的主要消費(fèi)者，公眾也許不能直接影響公共政策，但是公眾在享受到公共服務(wù)后，會(huì)做出最直接的、也最正確的評(píng)價(jià)。公共服務(wù)最初的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是滿足一定的公共需求，滿足社會(huì)大眾的切身利益，改善民生。因此，基層政府要善于了解公眾的真實(shí)想法，知道公眾對(duì)于服務(wù)的滿意程度，可以利用問卷調(diào)查、訪談、開座談會(huì)等方式，引導(dǎo)社會(huì)公眾參與到公共服務(wù)的績效評(píng)價(jià)中來。當(dāng)政府得到公眾評(píng)價(jià)的最終結(jié)果時(shí)，一方面是要反饋給服務(wù)的提供商，讓其能夠不斷改善自己的服務(wù)方式、提高服務(wù)的質(zhì)量；另一方面，公眾的評(píng)價(jià)也對(duì)政府的規(guī)劃產(chǎn)生影響，下一輪公共服務(wù)外包如何進(jìn)行計(jì)劃、如何調(diào)整，這些都應(yīng)該依據(jù)公眾的評(píng)價(jià)，也有利于政府不斷總結(jié)合同外包的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

四、結(jié)語

公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中，政府公共服務(wù)外包是非常重要的舉措，不僅在一定程度上提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，而且使得許多的治理方法上發(fā)生了變化，對(duì)行政部門的治理方式產(chǎn)生了極大的影響，使部門能夠更加積極轉(zhuǎn)變職能，積極轉(zhuǎn)變自身的定位。

公共服務(wù)不再只有政府一家提供，而是政府、市場(chǎng)、社會(huì)這多元的主體參與進(jìn)來，多中心治理可以發(fā)揮各個(gè)供給主體的優(yōu)勢(shì)，對(duì)政府在這一基本服務(wù)領(lǐng)域存在的不足，其他主體可以進(jìn)行補(bǔ)充和完善。但是要注意的是，這不意味著政府不用承擔(dān)提供公共服務(wù)的職責(zé)，而是對(duì)其有了更高的要求了。

政府作為制度的制定者，有義務(wù)制定公平的政策，保證提供充足的服務(wù)，讓大眾可以享受平等的基本公共服務(wù)，同時(shí)作為監(jiān)督者，政府不僅要約束自身行為，在法律許可的范圍內(nèi)活動(dòng)，也要對(duì)承包方有足夠的監(jiān)督，保證最后提供的服務(wù)是合乎合同的，這樣才能保證公眾的權(quán)益，完善自身的形象，得到大眾的認(rèn)可。

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