我國參與立法咨詢的專家之認(rèn)定問題研究

摘 要 專家參與立法咨詢?cè)谖覈饾u成為一項(xiàng)制度，而對(duì)專家的認(rèn)定是專家參與立法的首要環(huán)節(jié)。目前我國已有許多地區(qū)制定了專家參與立法咨詢的工作規(guī)定，其中涉及到對(duì)專家的認(rèn)定。從現(xiàn)有的規(guī)定出發(fā)，以廣東省、河南省、貴州省為樣本進(jìn)行比較分析，探究專家認(rèn)定制度存在的不足之處，并給出完善之建議，對(duì)我國專家參與立法咨詢制度的完善具有現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞 專家 立法咨詢 認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

作者簡介：裘辰駒，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.018

一、引言

十八屆四中全會(huì)明確提出“探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制”。2015年修正的《立法法》也對(duì)加強(qiáng)專家參與立法作出了新的規(guī)定。專家參與立法的第一步就是由各立法主體進(jìn)行選任專家的工作，這就涉及到與認(rèn)定專家的一系列問題，下文將對(duì)專家認(rèn)定的現(xiàn)狀、問題及解決方法進(jìn)行分析。

二、立法機(jī)關(guān)認(rèn)定專家的現(xiàn)狀

近年來，我國各地方立法機(jī)關(guān) 相繼頒布了立法專家咨詢工作規(guī)定、立法專家咨詢管理規(guī)定等規(guī)范性文件，截至目前，全國已有較多的地級(jí)市、自治州的地方立法機(jī)關(guān)、人民政府都制定了相關(guān)的規(guī)定。綜觀這些文件，有關(guān)出任立法咨詢的專家的相關(guān)條件大同小異。本文選取了《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法咨詢專家工作規(guī)定》、《河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法咨詢專家工作規(guī)定》、《貴州省人民政府立法咨詢專家管理規(guī)定》三份規(guī)范性文件作為樣本進(jìn)行比較分析，同時(shí)也作為東南沿海地區(qū)、中部和西部的代表。

在入選條件上，三個(gè)文件在四個(gè)方面都具有相似性。一是在思想條件上，要求專家擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、遵守憲法和法律，貴州省還強(qiáng)調(diào)專家需要具有良好的職業(yè)品德，熟悉省情、社情和民情。二是在技術(shù)水平條件上，要求專家具有扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)或者實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具備高級(jí)及以上職稱。三是在年齡條件上，對(duì)入選的專家年齡進(jìn)行了限制。四是都要求專家能夠熱心參與咨詢工作，有時(shí)間保障。

三份文件也有略微的不同之處。一是在年齡條件上，廣東省要求不超過65周歲，河南省不超過60周歲，而貴州省沒有年齡的限制。二是貴州省對(duì)某些專家要求5年以上的法制工作經(jīng)歷和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而廣東和河南沒有此項(xiàng)要求。 三是河南和貴州強(qiáng)調(diào)專家應(yīng)當(dāng)在其領(lǐng)域內(nèi)享有較高的聲望。

在入選程序上，三個(gè)文件相似度也十分高，一般通過推薦、篩選、決定三個(gè)步驟。推薦的渠道分為三種：第一，人大各專門委員會(huì)、人大常委會(huì)各工作委員會(huì)推薦；第二，高等院校、大專院校、科研機(jī)構(gòu)推薦；第三，機(jī)關(guān)單位、省人民團(tuán)體、省級(jí)專業(yè)協(xié)會(huì)推薦。也有的地方，如常州市人大常委會(huì)規(guī)定專家可自我推薦。隨后由人大或政府的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)對(duì)推薦的名單進(jìn)行篩選，最后由人大常委會(huì)主任會(huì)議、省政府法制辦確定入選專家名單，貴州省還需要將名單公示五個(gè)工作日后才能最后確定人選。

全國其他地區(qū)的規(guī)范性文件雖然在名稱上略有不同，但是就專家入選的條件和程序上而言大同小異，廣東、河南、貴州三省的規(guī)定代表性較強(qiáng)，可見在“全面依法治國”的背景下，我國各地能較快地回應(yīng)中央的精神。

三、專家認(rèn)定中存在的問題

（一）專家的年齡區(qū)間問題

一些地區(qū)提到了專家的年齡要求，對(duì)入選的專家有年齡的上限，在對(duì)年齡有限制的地區(qū)中該上限通常為60或65周歲，但卻沒有年齡的下限。廣東省和河南省人大常委會(huì)的規(guī)定中都要求專家的年齡結(jié)構(gòu)為“有資深的老專家和已成為學(xué)科帶頭人的中青年專家”，“中青年”意味著專家應(yīng)當(dāng)有一個(gè)最低年齡的限制。立法是一項(xiàng)極其重要和嚴(yán)肅的任務(wù)，如果在專家的選任上沒有嚴(yán)格的把關(guān)有損立法的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，其中一項(xiàng)就是應(yīng)當(dāng)明確入選專家年齡的區(qū)間。

在文件中缺失年齡下限的同時(shí)，年齡的上限規(guī)定為60或65周歲是否就一定是最合適的也值得討論。眾所周知，我國年齡65周歲以上的專家可謂比比皆是，例如農(nóng)業(yè)專家袁隆平，因此把65周歲作為年齡的上限并非最合適之選擇。

（二）對(duì)專家的篩選程序過于簡單

以上述三個(gè)規(guī)定為代表的專家遴選、篩選程序幾乎都只用了短短的一句話來規(guī)定，歸納起來就是先由負(fù)責(zé)篩選的機(jī)構(gòu)進(jìn)行擇優(yōu)挑選形成正式人選方案，再由人大常委會(huì)主任會(huì)議或者人民政府的法制辦進(jìn)行決定。在篩選的過程中比較重要的環(huán)節(jié)如是否以類似投票的方式?jīng)Q定、是簡單多數(shù)通過還是三分之二以上多數(shù)決定、是否需要向公眾公布擬聘任名單等問題均沒有涉及，而對(duì)于貴州省政府來說，其問題在于認(rèn)定專家的所有程序都由政府法制辦一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這種自我篩選、自我審核的機(jī)制，缺少一個(gè)對(duì)它權(quán)力進(jìn)行制約的外部力量，在這種情況下很容易使專家認(rèn)定成為僅體現(xiàn)法制辦意志的過程。

（三）專家來源的問題

在專家來源的渠道中，來自院校的專家無疑是熱門的人選，但在各地的規(guī)定中措詞不盡相同，有的是“高等院?！?，有的則是“大專院校”。我國的高等院校分為普通高等院校和成人高等院校，而普通高等院校又可分為本科層次和專科層次的院校，顯然高等院校的范圍大于大專院校。本科層次院校的教師側(cè)重于理論研究和科研能力，專科層次院校的教師擅長于實(shí)踐能力和實(shí)務(wù)操作能力，在條文中規(guī)定了“大專院校” 顯然是排除了本科層次的院校，而許多在某一領(lǐng)域有較高造詣的專家恰恰來自本科層次的院校，如果將其排除在外會(huì)減少一大批可供選擇的優(yōu)秀的專家。

四、專家認(rèn)定制度的完善

（一）確定專家年齡的下限，適當(dāng)上調(diào)年齡的上限

根據(jù)我國憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，公民擔(dān)任某些職務(wù)時(shí)有最低年齡的要求，如國家主席應(yīng)當(dāng)年滿45周歲，法官應(yīng)當(dāng)年滿23周歲。如國家主席的年齡考慮的因素包括但也不限于：第一，國家主席需要德高望重的公民擔(dān)任，45周歲以上的公民的心智已趨于成熟；第二，豐富的地方從政經(jīng)歷和閱歷 。立法活動(dòng)，尤其是一些專業(yè)性較強(qiáng)的法律的起草，需要具備扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)的專家，就目前我國的情況，一般都需要獲得研究生以上的學(xué)歷才有可能對(duì)某一領(lǐng)域的知識(shí)有系統(tǒng)、深入的掌握，更多的時(shí)候需要獲得博士學(xué)位。根據(jù)我國目前的高等教育的學(xué)制 ，筆者認(rèn)為，現(xiàn)有規(guī)定中的專家的年齡下限應(yīng)當(dāng)在28-30歲。endprint

關(guān)于專家年齡的上限，筆者認(rèn)為可以適當(dāng)上調(diào)。一是我國65周歲以上的資深專家的數(shù)量已不再是小數(shù)目，可以滿足立法機(jī)關(guān)的需要；二是現(xiàn)有的規(guī)定中60周歲或65周歲和我國單位的退休年齡十分接近，在現(xiàn)有的年齡之下的專家如果尚未退休便去從事立法咨詢工作，并不一定能專心從事該項(xiàng)工作，反而當(dāng)退休以后有更多的可能性將精力投入法律法規(guī)的建言獻(xiàn)策中。美國聯(lián)邦最高法院的大法官的平均年齡已接近70周歲 ，仍然可以處理一個(gè)個(gè)重大的案件。所以筆者認(rèn)為，可以將現(xiàn)有的年齡上限修改為“不超過70周歲”。

（二）進(jìn)一步規(guī)范對(duì)專家篩選的程序

專家的篩選程序應(yīng)當(dāng)遵循公正透明的原則。筆者認(rèn)為，篩選專家的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)和審批的機(jī)構(gòu)分離，經(jīng)過兩道程序能夠進(jìn)一步保證專家個(gè)體和專家?guī)旖Y(jié)構(gòu)的質(zhì)量。此處涉及兩個(gè)問題——哪個(gè)機(jī)構(gòu)作為審批機(jī)構(gòu)比較合適以及審批機(jī)構(gòu)的表決原則。首先，對(duì)于人大常委會(huì)而言，法律規(guī)定縣級(jí)以上人民代表大會(huì)設(shè)立專門委員會(huì)，目前許多地方的人大都已經(jīng)設(shè)立了法制委員會(huì)、法制工作委員會(huì)，它作為專門負(fù)責(zé)人大法律工作的機(jī)構(gòu)，作為篩選專家的機(jī)構(gòu)較為合適；沒有設(shè)立法制委員會(huì)、法制工作委員會(huì)的，可以由人大的其他專門委員會(huì)負(fù)責(zé)。人大常委會(huì)主任會(huì)議作為其“指揮機(jī)構(gòu)”，它作為決定機(jī)構(gòu)應(yīng)是比較合適的。對(duì)于政府而言，法制辦作為一個(gè)普遍設(shè)立的處理法律事務(wù)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，作為負(fù)責(zé)專家認(rèn)定的機(jī)構(gòu)已為多數(shù)地區(qū)的政府認(rèn)可，但應(yīng)當(dāng)限于篩選專家這一環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，將政府的常務(wù)會(huì)議作為專家名單進(jìn)行審批的機(jī)構(gòu)較為合適。我國政府的會(huì)議分為全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議，但全體會(huì)議召開次數(shù)比常務(wù)會(huì)議少，所以無論從理論構(gòu)想還是實(shí)際的文件規(guī)定，政府的常務(wù)會(huì)議作為審批機(jī)構(gòu)較為合適。審批機(jī)構(gòu)在對(duì)經(jīng)篩選的名單進(jìn)行審批時(shí)，應(yīng)當(dāng)由該機(jī)構(gòu)的全體人員參與其中進(jìn)行表決。至于表決原則，在各地的政府議事規(guī)則中沒有規(guī)定。參照全國人大的表決制度，除了憲法之外另外的法律由全體代表過半數(shù)通過，黨組織議事時(shí)也基本是過半數(shù)制，所以筆者建議，表決制度優(yōu)先考慮過半數(shù)制度，且政府常務(wù)會(huì)議的人數(shù)較少，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)由常務(wù)會(huì)議的“全體成員”過半數(shù)通過，而不是“出席會(huì)議成員”過半數(shù)，因?yàn)楹笳呖赡芤驗(yàn)槌鱿瘯?huì)議的法定人數(shù)規(guī)定過低而易賦予少數(shù)人積極立法權(quán)力，因此最終與民主立法相背離。

最后應(yīng)當(dāng)將擬聘任的專家名單公布，一般可通過當(dāng)?shù)赜绊懥^大的報(bào)紙的醒目之處以及官方微信微博發(fā)布，接受市民的意見和建議，公示期滿后名單生效，彰顯透明、民主的原則，公開時(shí)切忌走形式化程序。

（三）專家來源的調(diào)整

立法機(jī)關(guān)在認(rèn)定來源于院校的專家時(shí)，應(yīng)當(dāng)將范圍確定在普通高等院校較為合適，這樣就涵蓋了本科院校和專科院校。我國的地方立法數(shù)量較多，有不少立法需要同時(shí)具有理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家，如浙江省人大常委會(huì)制定《浙江省蠶種管理?xiàng)l例》通常需要農(nóng)業(yè)方面的教師或科研人員，及其在農(nóng)業(yè)養(yǎng)蠶一線的專家。此外，由于理論界與實(shí)務(wù)界往往就同一個(gè)問題有不同的觀點(diǎn)，理論上可行的立法事項(xiàng)在實(shí)踐中并不一定能獲得理想的效果。所以筆者認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)平衡來自兩個(gè)方面的專家的比例，既有深厚理論基礎(chǔ)的專家也有豐富實(shí)踐經(jīng)歷的專家。

（四）更加重視專家的道德水準(zhǔn)

立法機(jī)關(guān)聘任專家為其提供咨詢是為了利用專家擅長的知識(shí)和技術(shù)水平，然而在認(rèn)定專家的過程中專家的道德水準(zhǔn)依然是非常重要的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。道德往往通過人的外在行為舉止表現(xiàn)出來，受聘的專家應(yīng)當(dāng)秉持中立的立場(chǎng)，以顧全大局的姿態(tài)，綜合考慮自己的意見和其他專家的意見，避免將立法咨詢工作變成“利益角斗場(chǎng)”。筆者認(rèn)為，在向社會(huì)征集專家時(shí)應(yīng)當(dāng)首先強(qiáng)調(diào)其道德因素，在篩選專家時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)其道德水準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，通過走訪等途徑了解其品行，對(duì)曾經(jīng)在工作中有不良記錄的專家予以慎重考慮。

五、結(jié)語

十九大報(bào)告再一次為新時(shí)代中國的全面依法治國進(jìn)程描繪了藍(lán)圖，專家參與立法活動(dòng)，是理論研究和現(xiàn)實(shí)需要共同孕育出的種子，已在我國立法實(shí)踐的土壤中生根發(fā)芽。 作為專家參與立法首要環(huán)節(jié)的專家認(rèn)定制度，事關(guān)聘任的專家的質(zhì)量，進(jìn)而影響到立法的質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把關(guān)。期待中國各級(jí)人大及其常委會(huì)和政府發(fā)揮已有的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)借鑒國內(nèi)外有益經(jīng)驗(yàn)，不斷完善對(duì)參與立法的專家的認(rèn)定制度。

注釋：

本文的“立法機(jī)關(guān)”采廣義說，包括各級(jí)人大及其常委會(huì)，也包括有權(quán)制定地方性規(guī)章的地方各級(jí)人民政府。

《貴州省人民政府立法咨詢專家管理規(guī)定》第三條第四項(xiàng)規(guī)定：在政府或部門法制機(jī)構(gòu)工作的，一般應(yīng)有5年以上法制工作經(jīng)歷和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

《河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法咨詢專家工作規(guī)定》第九條規(guī)定：入選專家?guī)斓膶＜胰诉x以下列方式推薦：（一）省直有關(guān)單位和部門推薦；（二）大專院校、科研機(jī)構(gòu)推薦；（三）省各人民團(tuán)體、省級(jí)專業(yè)協(xié)會(huì)推薦。

江澤民、胡錦濤、習(xí)近平三任國家主席，從地方任職到當(dāng)選為國家主席分別經(jīng)歷了31年、28年和30年。

我國目前本科的學(xué)制為4-5年，碩士的學(xué)制為2-3年，博士為3-4年。假設(shè)一個(gè)人從18周歲開始本科學(xué)習(xí)，碩士畢業(yè)的最早年齡一般在25歲左右，博士畢業(yè)的最早年齡一般在28歲左右。

數(shù)據(jù)來源：http：//www.360doc.com/content/15/0304/08/21770202_452390379.shtml（最后訪問日期：2017年11月25日）；https：//www.zhihu.com/question/55285819（最后訪問日期：2017年11月25日）。

郭清梅.我國立法表決制度研究.華東政法學(xué)院碩士學(xué)位論文.2003.

沈啟帆.法學(xué)專家參與立法活動(dòng)之研究.華東政法學(xué)院碩士學(xué)位論文.2006.

參考文獻(xiàn)：

[1]朱蔚平.簡論全國人大及其常委會(huì)的表決制度.現(xiàn)代法學(xué).2000（5）.

[2]黃洪旺.公眾立法參與研究.福建：福建人民出版社.2015.

[3]翟明煜.國家主席制度研究.武漢：武漢大學(xué).2014.

[4]戴津偉.年齡立法的原理與技術(shù)研究.學(xué)術(shù)交流.2016（12）.endprint