土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益分配的再認(rèn)識潘

靜雯?林進文?陳金木

【摘 要】 該文通過對英國土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益分配歷史的考察，分析了我國目前土地制度中土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益之間的關(guān)聯(lián)及學(xué)術(shù)界的不同認(rèn)識，并建議在未來土地制度改革中，應(yīng)當(dāng)完善土地增值收益分配機制，讓最終分配結(jié)果能使各方利益得到平衡，實現(xiàn)分配正義。

【關(guān)鍵詞】 土地發(fā)展權(quán)；土地增值收益；分配正義

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化已成為社會發(fā)展的必然趨勢?；诠怖娴男枰?，國家必然需要通過逐步征收集體所有的土地來推動城鎮(zhèn)化的進程，土地征收也成為社會關(guān)注的焦點問題。

在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元制土地結(jié)構(gòu)的框架下，政府壟斷了土地征收權(quán)和土地出讓權(quán)，這就使得政府可以按“年產(chǎn)值倍數(shù)法”低價從集體手中征得土地，再以高價出售給建設(shè)單位，并從中獲得巨大的價差。集體土地通過用途變更會產(chǎn)生巨大的增值收益，而這些收益絕大部分成為了地方政府的財政收入，只有極少數(shù)歸集體和農(nóng)民所有，這也引起大量失地農(nóng)民的不滿?；诖?，國家也在積極推動土地管理制度的改革。例如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，這一點也在國土資源部關(guān)于《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）中得到了體現(xiàn)。2015年，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個縣（市、區(qū)）行政區(qū)域進行試點，要求合理確定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

土地增值收益到底應(yīng)當(dāng)如何合理分配呢？在我國現(xiàn)有的法律體系中，缺乏相應(yīng)的法律概念對應(yīng)這種取得土地增值收益的權(quán)利，在此背景下，大部分學(xué)者將土地發(fā)展權(quán)作為我國土地增值收益分配的理論支撐和法律載體。那么是否有必要借鑒域外的土地發(fā)展權(quán)理論來解決土地增值收益分配問題呢？這就需要進一步探討土地發(fā)展權(quán)和土地增值收益的關(guān)系，并明晰二者的性質(zhì)，以資中國未來土地制度改革參考。

一、土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益關(guān)系的現(xiàn)有觀點

關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的概念，國內(nèi)學(xué)者的界定并不一致，大致有狹義和廣義兩種理解。持狹義土地發(fā)展權(quán)說的學(xué)者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)僅指土地原有用途或性質(zhì)變更的權(quán)利。持廣義土地發(fā)展權(quán)說的學(xué)者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)包括兩方面的內(nèi)容，一是改變土地原有用途或性質(zhì)的權(quán)利，二是改變土地利用強度所獲的權(quán)利。就本文討論的內(nèi)容而言，文中所稱的土地發(fā)展權(quán)更類似于狹義土地發(fā)展權(quán)的概念，即農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時所獲的權(quán)利。土地增值包括人工增值和自然增值兩個部分。本文所指的土地增值收益主要是指土地的自然增值收益，即由于社會投資的影響、土地供求關(guān)系變化、土地用途轉(zhuǎn)換等外部因素形成的土地增值。[1]土地增值收益分配就是為了解決土地自然增值的歸屬。

在土地發(fā)展權(quán)理論的基礎(chǔ)之上，學(xué)界對農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益分配，提出了兩種截然相反的觀點。

一種觀點認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)屬私有，土地增值收益歸私。持該論點的學(xué)者認(rèn)為：土地發(fā)展權(quán)派生于土地所有權(quán)，所以土地所有者有權(quán)獲得農(nóng)地用途轉(zhuǎn)換所產(chǎn)生的增值，增值收益就是土地發(fā)展權(quán)的真實價值的體現(xiàn)。[2]盡管農(nóng)地用途轉(zhuǎn)換所帶來土地增值收益與國家管制不無關(guān)系，并在一定程度上得益于社會性投資對該地塊的輻射和國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但在土地所有者沒有變更的前提下，這種外部的正效應(yīng)還是應(yīng)由土地所有者受益，況且國家規(guī)劃和用途管制本身就是以限定所有權(quán)人的土地用途、犧牲其利益為代價，因此，漲價應(yīng)當(dāng)歸私。集體經(jīng)濟組織作為集體土地的所有者，是土地發(fā)展權(quán)的當(dāng)然享有者，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸集體，土地增值收益也應(yīng)歸集體。國家可以通過土地增值稅來實現(xiàn)增值收益的二次分配，從而達(dá)到促進社會公平，維護社會穩(wěn)定的目的。

另一種觀點認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)屬國有，土地增值收益歸公。持該論點的學(xué)者認(rèn)為：土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生于國家管制權(quán)對土地開發(fā)利用的限制，盡管土地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)高度依賴土地所有權(quán)，但土地增值收益從本質(zhì)上來源于社會發(fā)展，在受城市規(guī)劃、非農(nóng)用地供應(yīng)政策等國家管制政策的影響后，社會發(fā)展成果將會集中于特定地塊，但只有國家行使土地發(fā)展權(quán)，才能促進土地的有效利用，平衡土地利益結(jié)構(gòu)，合理分配土地增值利益。因此，漲價應(yīng)當(dāng)歸公。國家在獲得全部土地增值收益后，可以通過公共財政進行二次分配，優(yōu)先考慮失地農(nóng)民的發(fā)展收益，提高失地農(nóng)民的征收安置補償水平，適當(dāng)照顧沒有征地機會的農(nóng)民，從而實現(xiàn)對社會成果的公平分享。[3]

上述兩種觀點的區(qū)別在于二者對土地發(fā)展權(quán)的權(quán)源認(rèn)識不同，進而在增值收益分配制度上有著明顯不同，但是相同之處在于都認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)和土地增值收益分配之間存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)，土地發(fā)展權(quán)來源于誰，誰就有權(quán)獲得土地增值收益。值得注意的是，兩種觀點都認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)的概念最早起源于英國，并從英國實踐出發(fā)探討土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的關(guān)系，因此要明晰二者的關(guān)系，必須從歷史的角度對英國土地發(fā)展權(quán)進行考察。

二、土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的歷史考察

在英國，土地發(fā)展權(quán)被定義為“在地上、地面、地下進行建筑建造、工程建設(shè)、礦產(chǎn)開采或其他工作，或在對任何建筑、土地的使用中所進行的任何實質(zhì)性改變的權(quán)利”。 [4]這種權(quán)利雖然是20世紀(jì)才發(fā)展出來的概念，但是其法律基礎(chǔ)可以追溯到中世紀(jì)。

11世紀(jì)中葉，諾曼人征服了英國，并借助威廉一世強大的王權(quán)，逐步建立了體系完整的封建制度。其間，威廉一世宣布國王為全國土地的最高領(lǐng)主，除了一部分土地留作己用之外，其余部分以保有制的形式授予直屬封臣，直屬封臣又可以將國王封賜的土地再次分封，由此通過多次的分封形成了一種“金字塔”結(jié)構(gòu)的分封關(guān)系，同一塊土地上可能存在著多層的保有關(guān)系和權(quán)益。[5]為了明晰各種權(quán)利之間的界限，英國分離了所有權(quán)與土地本身，從而使權(quán)利的客體從土地變?yōu)榱顺橄蟮牡禺a(chǎn)權(quán)。由于地產(chǎn)權(quán)具有抽象性，所以可以將地產(chǎn)權(quán)按照不同權(quán)能、不同時間、不同內(nèi)容進行細(xì)化分割，地產(chǎn)權(quán)成為了一個“權(quán)利束”，權(quán)利人可以將其擁有的權(quán)利從“權(quán)利束”中分離出來，單獨進行處分和轉(zhuǎn)讓。對土地原有用途或性質(zhì)進行改變的權(quán)利，自然也是地產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”的一束，歸屬于土地權(quán)利人所有。endprint

工業(yè)革命后，人口的膨脹和城市化的快速發(fā)展為英國帶來了一系列社會問題。由于土地用途的多樣性與土地總量的有限性并存，土地的所有者會更傾向于選擇收益高的利用方式，這就會引起土地在不同用途之間的競爭與改變，土地的開發(fā)利用也顯得低效和無序。但土地資源是有限的，為了增進公共福利，提高土地的利用效率，土地的利用不僅要為個人利益服務(wù)，還要有助于社會整體利益的增加。因此，英國在1909年頒布了《住房和城市規(guī)劃法》，第一次通過立法的方式對城市開發(fā)進行全面規(guī)劃，為政府對土地開發(fā)的規(guī)劃控制奠定了基礎(chǔ)。自此之后，英國陸續(xù)頒布了一系列的法律，逐步將土地開發(fā)的規(guī)劃范圍擴展至全境，不斷限縮私人的土地財產(chǎn)權(quán)利，不過土地發(fā)展權(quán)仍歸屬于私人所有。

第二次世界大戰(zhàn)之后，政府認(rèn)識到僅憑市場和私人的力量無法滿足戰(zhàn)后全面重建的需求，政府必須加強對土地的管制。在此背景下，1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將土地發(fā)展權(quán)國有化，將土地發(fā)展權(quán)從地產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”中分離出來，轉(zhuǎn)歸國家所有。如果私人土地所有者或者其他權(quán)利人日后想要變更土地用途，在開發(fā)之前必須獲得政府頒發(fā)的許可。與此同時，政府將開發(fā)稅的比例從75%提高到100%，這就意味著獲得開發(fā)許可者必須在開發(fā)前先向政府交納100%的開發(fā)稅，即土地的增值收益全部歸公。

100%的開發(fā)稅完全剝奪了土地權(quán)利人的土地增值收益，這也使得土地市場的發(fā)展幾乎陷入停滯。土地所有者都希望出讓價格中包含土地增值收益，購買者卻只愿意以土地現(xiàn)用途的價值購買，因為最終的增值收益都要通過開發(fā)稅歸于國家。為了改變這個局面，1953年保守黨上臺后廢除了開發(fā)稅；但是到了1967年，政府開始征收土地增值稅，稅率為40%；1971年該稅種被再次廢除；1976年政府對土地增值超過1萬英鎊的征收比例不等的增值稅；1980年，政府又將征收門檻提高至5萬鎊；最終于1985年徹底廢除了土地增值稅。但是取消土地增值稅并不意味著增值收益完全歸私人所有，英國政府要求獲得許可的開發(fā)者承擔(dān)一定的公共設(shè)施、經(jīng)濟住宅等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)義務(wù)，從而將一部分土地增值收益返還給社會。[6]

三、對土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的再認(rèn)識

通過上文對土地發(fā)展權(quán)起源和發(fā)展的梳理，可以發(fā)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)源于土地所有權(quán)，“土地所有權(quán)→土地發(fā)展權(quán)”的邏輯鏈條是正確的，但是這并不能推出“漲價歸私”這一結(jié)論。因為從英國法來看，土地發(fā)展權(quán)雖然來源于土地所有權(quán)，但其本身是地產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”中的一束獨立的權(quán)利，本身可以分離和處分，英國政府將其國有化是有歷史基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)的。既然土地發(fā)展權(quán)可以歸于國家，那么作為土地發(fā)展權(quán)自然延伸的土地增值收益是該歸于土地發(fā)展權(quán)人還是土地所有者？因此，從土地發(fā)展權(quán)的權(quán)源出發(fā)來判斷土地增值收益的歸屬是不可行的，因為土地發(fā)展權(quán)本身就是一項可與土地所有權(quán)分割而單獨處分的權(quán)利，所以存在著流轉(zhuǎn)和交易的可能性。

土地增值收益也并非土地發(fā)展權(quán)的自然延伸。從英國模式可以看出，由國家獨占土地發(fā)展權(quán)已成為政府實施土地管理和配置土地資源的主要手段。在土地發(fā)展權(quán)國有的模式下，開發(fā)土地面臨著普遍性的禁止，開發(fā)者需要從政府申請許可自行開發(fā)。國家雖然享有土地發(fā)展權(quán)，但是在初次分配中土地增值收益是歸于私人開發(fā)者的，國家僅僅是通過稅收等方式回收部分增值收益。雖然根據(jù)1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，開發(fā)者需要繳納100%的開發(fā)稅，使得土地增值收益全部歸于國有，但這與其說是漲價歸公，倒不如說這是英國政府基于社會情況而做出的一種政策性安排。因為土地增值收益具體的分配方式和比例是隨時代變化的：基于戰(zhàn)后重建的需求，政府在1947年選擇了將增值收益全部歸公；而后土地市場交易陷入停滯，政府又選擇廢除開發(fā)稅，以促進私人投資；之后，土地增值稅的稅率也隨著社會情形的變化而幾起幾落，政府也在不斷地嘗試運用規(guī)劃義務(wù)等新的分配方式讓國家和政府共享土地增值收益。因此，土地發(fā)展權(quán)人也不一定享有土地增值收益，二者之間并不存在必然的聯(lián)系。

事實上，土地發(fā)展權(quán)僅僅是指土地用途變更的權(quán)利，并不包括土地用途變更后增值收益的權(quán)利，從這個意義上來說，把土地發(fā)展權(quán)命名為“土地開發(fā)權(quán)”似乎更為恰當(dāng)。[7]工業(yè)化之前，土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地權(quán)利人。伴隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，人地矛盾開始凸顯，為了充分利用土地資源，緩解土地供需矛盾，政府開始采取相應(yīng)的土地管制措施。在土地發(fā)展權(quán)歸于私人時，土地管制措施構(gòu)成了對土地發(fā)展權(quán)的一種限制；在土地發(fā)展權(quán)被收歸國有時，其本身就變成土地管制的一個補充。

而土地增值收益產(chǎn)生于整個社會的經(jīng)濟進步，其分配實際上是一種社會財富的分配。正如羅爾斯所言：“對社會和經(jīng)濟不平等的安排應(yīng)能使這種不平等不但（1）可以合理地指望符合每一個人的利益，而且（2）與向所有人開放的地位和職務(wù)聯(lián)系在一起”。自由權(quán)、機會、收入和財富等社會價值都應(yīng)平等地分配，除非對任何價值或所有價值的不平等分配符合每一個人的利益。這就要求在分配經(jīng)濟、社會利益時以差別原則的方式對“每一個人都有利”，制度安排要保障在分配中處于不利地位的家庭仍然能夠享受基本的福利，并且保證通過確定合理完善的程序使分配具有程序正義。[8]土地增值收益分配制度正是一種為了平衡因土地規(guī)劃造成的利益差距而設(shè)置的政策性工具，用于協(xié)調(diào)土地開發(fā)利用過程中公共利益與私人利益之間的矛盾，以此達(dá)到社會公平的目標(biāo)。

四、對我國的啟示

因此，將土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益相關(guān)聯(lián)是沒有必要的。實際上，我國現(xiàn)有的土地管理制度中已經(jīng)隱含著土地發(fā)展權(quán)的概念，《土地管理法》中對土地規(guī)劃和土地用途管制的規(guī)定本質(zhì)上就是土地發(fā)展權(quán)的國有化，也就是集體經(jīng)濟組織自行改變農(nóng)用地用途面臨著一般性的禁止，國家掌控著變更土地用途的權(quán)利。對于正處于高速城市化和工業(yè)化階段的中國，這種安排立足于土地資源的公益目標(biāo)，是協(xié)調(diào)耕地保護與建設(shè)用地關(guān)系的重要方式，在實踐中對保護耕地資源、提高土地利用效率，維護糧食安全都起到了至關(guān)重要的作用，這也是社會發(fā)展的必然選擇。但是，國有并不意味著“漲價歸公”。同樣是土地發(fā)展權(quán)國有，我國選擇了將土地按原用途價值征收后，在考慮土地潛在價值的基礎(chǔ)上將其作為建設(shè)用地出讓，由此國家在初次分配中獲得了土地全部的增值收益，農(nóng)民集體的利益受到了嚴(yán)重的損害；而英國在許可制的開發(fā)模式下，由私人申請開發(fā)許可自行開發(fā)，國家再通過增值稅或者附加規(guī)劃義務(wù)的方式收回部分增值收益，公共利益和私人利益得到了較好的平衡。[9]因此，如何改進具體的增值收益分配制度，兼顧國家、集體、個人的利益，實現(xiàn)社會公正，是我國未來土地制度改革的重點。endprint

筆者認(rèn)為，土地增值收益分配作為一種政策性工具，初次分配歸公或者歸私并不重要，關(guān)鍵在于最終分配結(jié)果能使各方利益得到平衡。國家應(yīng)在保證分配正義的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會情況和需要，適當(dāng)安排分配比例。具體而言，土地增值收益分配要對“每一個人都有利”，這也是實現(xiàn)分配正義的基本要求。首先，要達(dá)到使被征地農(nóng)民生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障的目標(biāo)。被征地農(nóng)民所獲得的補償費是按照土地原用途計算出來的，這種補償費不足以保障被征地農(nóng)民在日后的生產(chǎn)和生活上無后顧之憂，而且被征地農(nóng)民也無法分配到土地增值收益。因此應(yīng)當(dāng)使被征地農(nóng)民獲得保障性補償，通過提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)、購買社會保障、分配股權(quán)等多種方式使被征地農(nóng)民可以參與土地增值收益的分配。其次，應(yīng)當(dāng)充分考慮對不同區(qū)位農(nóng)民土地增值收益分配的公平性。如果完全按照市場價值補償，土地增值收益將會被占有特殊地理位置的近郊農(nóng)民所獲??；而遠(yuǎn)郊農(nóng)民則因遠(yuǎn)離城市，其被征收的土地市場價值低，增值空間小，難以獲得正義的補償。因此，要平衡不同區(qū)位的補償標(biāo)準(zhǔn)，以使他們能公平分享土地增值的收益。最后，要保證政府一定的分配比例，在保證被征地農(nóng)民權(quán)益的前提下，可以根據(jù)社會需要適當(dāng)調(diào)整分配比例。在當(dāng)下中國分稅制尚未改革的情況下，“土地財政”是地方財政的重要來源，如果一味強調(diào)對被征地農(nóng)民的補償，可能會影響地方政府公共產(chǎn)品的供給和公共服務(wù)的提供。

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[9] 彭錞. 土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益分配——中國問題與英國經(jīng)驗[J]. 中外法學(xué)， 20.

【作者簡介】

潘靜雯（1995-）女，云南昆明人，中國政法大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2016級碩士研究生，研究方向：行政法學(xué).

林進文（1974-）男，福建安溪人，福建省安溪縣人民檢察院檢察員，研究方向：刑事法學(xué).

陳金木（1979-）男，福建安溪人，水利部發(fā)展研究中心研究員，研究方向：水利政策與水利法治研究.endprint