淺談對政府采購制度的幾點建議

陳明鼎

摘要：我國施行的政府采購制度，取得了明顯的經(jīng)濟與社會效益，從而迅速在各地區(qū)推廣。取得較大成就的同時，在貫徹實施政府采購法的要求方面以及與西方發(fā)達國家的政府采購制度所取得的成效方面依然存在很大差距。因此，有必要改進中國的政府采購制度。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)狀 缺陷 建議

中圖分類號：F812文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2018）04-0233-02

政府采購制度依存于市場經(jīng)濟，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中形成完備的體系，符合一國國情的政府采購制度在市場經(jīng)濟運行中發(fā)揮著舉足輕重的作用?，F(xiàn)在政府采購的效益低，而且腐敗成本低，收益大。中國的政府采購制度建設(shè)，在人情社會比較濃重的中國，面臨巨大困難，要解決的政府采購中存在的問題也更為復(fù)雜。

一、政府采購制度現(xiàn)狀

從我國目前的實踐看，政府采購沒有發(fā)揮所期望的作用，產(chǎn)生的宏觀效應(yīng)也差強人意。與發(fā)達國家的政府采購制度相比較，我國政府采購在模式、人才培養(yǎng)、對促進經(jīng)濟增長、調(diào)控作用、法規(guī)完善等制度規(guī)則上都存在較大差距。

《政府采購法》把集中采購機構(gòu)規(guī)定為非營利事業(yè)法人，對它的設(shè)置卻沒有作出具體規(guī)定。對于責(zé)任和權(quán)限，法律也沒有給予具體明確的規(guī)定，更沒有明確它與一般社會非營利中介機構(gòu)的區(qū)別。

目前許多地方都將集中采購機構(gòu)設(shè)置在財政部門內(nèi)部，同時財政部門又是政府采購的監(jiān)管機構(gòu)。這樣就形成了財政機關(guān)是政府采購行為是否合法的裁判機關(guān)，而集中采購機構(gòu)成為政府采購的執(zhí)行部門，是被裁判機關(guān)。實踐證明這樣的設(shè)置對政府采購活動來說不過是“掩耳盜鈴”，因而西方各國已經(jīng)廢止了這樣的設(shè)置模式。

二、政府采購監(jiān)管目前所存在的缺陷

（一）政府采購程序設(shè)計不完善

政府采購是一個復(fù)雜系統(tǒng)的過程。政府采購包含了采購需求申請、采購風(fēng)險評估、采購方式、供應(yīng)商資格認證審查、執(zhí)行采購方案、簽訂采購合同、實施采購合同、驗收、結(jié)算、效益評估等一系列的環(huán)節(jié)。①目前的政府采購法律法規(guī)規(guī)章存在法律空白，或者看似規(guī)定得很完整卻缺乏現(xiàn)實可操作性，從而不利于政府采購監(jiān)管的運行與發(fā)揮。

我國的政府采購救濟制度現(xiàn)實的可操作性不高，成本大，而且救濟做不到及時。政府采購救濟至少包括兩個方面，一個是供應(yīng)商權(quán)益救濟，這也是保障供應(yīng)商采購監(jiān)督權(quán)的重要保障；一個是政府采購錯誤救濟，即在政府采購進行中發(fā)現(xiàn)該采購項目已經(jīng)不需要或不全部需要時，如何進行變更采購計劃和采購預(yù)算等。前者在法規(guī)中有一定程度上的救濟規(guī)定，但沒有很大的可操作性；后者在我國的政府采購規(guī)定中幾乎是空白。可能有人會說我國基本沒有發(fā)生過采購項目需要緊急調(diào)整的情況，沒有必要規(guī)定政府采購錯誤救濟，筆者在這里想說的是由于發(fā)生采購錯誤救濟就意味著相關(guān)人員需要承擔(dān)錯誤發(fā)生的責(zé)任，而且該責(zé)任涉及采購者和監(jiān)督者，甚至涉及采購立項的申請者。如此下來，沒有任何部門希望采購錯誤救濟發(fā)生，即使發(fā)現(xiàn)采購錯誤，也會默契得裝聾作啞。

（二）政府采購效益低下

在長期的政府采購中，采購機關(guān)都沒有認識到，作為采購合同的雙方，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)根據(jù)契約擁有平等的地位。采購機關(guān)常常利用自己的優(yōu)勢地位，在采購對話談判中使自己的權(quán)力最大化，責(zé)任最小化，從而使供應(yīng)商應(yīng)有的權(quán)力被剝奪，同時承擔(dān)最大的義務(wù)。這樣產(chǎn)生的后果就是，優(yōu)質(zhì)的供應(yīng)商不愿意與政府合作，因為此類供應(yīng)商本身信譽好，盈利有保障，不愿意在政府采購合同中承擔(dān)如此大的風(fēng)險，使自身信譽受到損失；最終政府采購機關(guān)往往只能和達到采購資格標準的企業(yè)中較為劣質(zhì)的企業(yè)合作，這樣反而使政府采購面臨更大的風(fēng)險。但是政府采購機關(guān)卻樂于如此，因為即使有風(fēng)險發(fā)生，承擔(dān)責(zé)任的多半是供應(yīng)商。

筆者認為，在政府采購中，與其用法律法規(guī)規(guī)定供應(yīng)商各種條件和準入障礙，使得優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商望而卻步，還不如強化政府采購機關(guān)選擇供應(yīng)商的能力和與供應(yīng)商的合同談判能力。采購機關(guān)如同一般商事主體一樣，要想獲得更多的監(jiān)督的權(quán)力，就得在與供應(yīng)商合同談判中獲得，而不是直接讓法律法規(guī)賦予。

（三）政府采購的公開招標和投標存在問題

在政府采購招標時，往往設(shè)置了許多準入障礙，基本都是規(guī)定供應(yīng)商的責(zé)任大，義務(wù)多。優(yōu)質(zhì)的供應(yīng)商往往業(yè)務(wù)比較好，對政府采購項目欲望不是特別大，他們更注重的是企業(yè)形象和信譽，當(dāng)看到政府采購的高風(fēng)險，更多的是選擇退而求其次，不參與政府采購。

（四）政府采購監(jiān)督部門作為不夠

人大監(jiān)督形同虛設(shè)。政府采購使用的是財政撥款，理應(yīng)受人大監(jiān)督。但人大的監(jiān)督基本沒有實質(zhì)性效果。

社會監(jiān)督“無從下手”。我國的政府采購公開公布的方式不容易被社會公眾所關(guān)注，而采購部門為了本身的利益也沒有動力去吸引社會媒體和社會公眾的注意。在相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定上，只規(guī)定采購部門有公開的職責(zé)，而沒有規(guī)定社會公眾對政府采購公示信息關(guān)注度的要求，沒有規(guī)定采購部門主動吸引社會公眾關(guān)注和監(jiān)督的義務(wù)，更沒有規(guī)范采購部門向社會公眾解釋重大的政府采購活動或一般公眾理解難度大的政府采購行為。

由此可知，我國法律雖然對政府采購有公開的要求，但實質(zhì)上，因為配套細化規(guī)定跟不上，政府采購沒有實現(xiàn)透明化，社會監(jiān)督根本“無從下手”，導(dǎo)致現(xiàn)實中社會公共監(jiān)管沒有可作為的約束力。

（五）政府采購工作人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)不足以應(yīng)對當(dāng)今的政府采購業(yè)務(wù)

西方發(fā)達國家對政府采購官員專業(yè)性要求非常高，采購官員基本上都是高學(xué)歷、高素質(zhì)人才。他們對國內(nèi)外采購市場都非常熟悉，對于政府采購對國民經(jīng)濟可以造成的影響都能做到很好的把握。我國的政府采購官員，相對缺乏主動或被動地增強自身綜合素質(zhì)能力的動力。政府采購官員的業(yè)務(wù)素質(zhì)能力提不上去，也是我國政府采購效益不高的一個重要因素。

三、改進政府采購制度的建議

（一）政府采購信息公開制度

對政府采購信息公開的要求就是公開的信息必須能引起社會公眾的關(guān)注，而不是信息公開形式化。政府采購審批部門在審批政府采購立項時要及時向社會公布相關(guān)的過程和結(jié)果。政府采購機構(gòu)在執(zhí)行采購項目時，也要把相關(guān)執(zhí)行過程和結(jié)果向社會公布，并且把社會公眾對采購執(zhí)行的認知和認可度作為評價采購機構(gòu)工作優(yōu)劣的重要內(nèi)容。endprint

（二）政府采購監(jiān)督

人大監(jiān)督。全國人大或省級人大對政府采購部門有定期和突擊檢查的權(quán)力，采購部門有向人大作政府采購報告的義務(wù)。

社會輿論監(jiān)督。政府采購機構(gòu)有回復(fù)社會質(zhì)疑的義務(wù)，必要時，可以向公眾作現(xiàn)場答疑。把公眾的滿意度作為評價采購項目的一個標準。

雙向備案制度。為了預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生，在一項采購任務(wù)結(jié)束時，采購機構(gòu)需要作一份該項目的詳細執(zhí)行報告給檢察機關(guān)備案，以減少采購機構(gòu)職務(wù)犯罪的空間。檢察機關(guān)要仔細審查該報告，必要時，進行實地審查。

為了預(yù)防采購過程中，與采購機構(gòu)合作的供應(yīng)商的經(jīng)濟犯罪，該供應(yīng)商在執(zhí)行完采購合同后，也要提交一份詳細的供應(yīng)商供給報告給公安機關(guān)備案。公安機關(guān)要對該報告仔細審查，必要時可以進行實地審查。

（三）政府采購情報制度建設(shè)

當(dāng)今時代是信息時代，誰掌握最高端、最全面的政府采購情報信息，誰就能在政府采購中占據(jù)主動地位。信息不對稱是政府在政府采購中常常面臨被動地位的主要原因。

建立政府采購情報的計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。中央的采購部門應(yīng)該組織牽頭組建該計算機情報系統(tǒng)，把各地的采購機構(gòu)的政府項目采購情況分類收集、記錄、分析、總結(jié)。這樣可以使每一個采購工作人員都能總體把握政府采購的形勢，也可以輕松找到相關(guān)的典型采購案例。

政府采購機構(gòu)定期研討會議。政府采購機構(gòu)應(yīng)該定期舉行各種各樣的綜合或?qū)ｎ}的研討會，相互交流采購情報和相互學(xué)習(xí)。此類研討會可以讓許多采購水平低的采購機構(gòu)參與旁聽，以獲得高端、前沿的采購情報來發(fā)現(xiàn)自己的不足之處，并在研討會上尋求解決辦法。

供應(yīng)商評價和舉報情報制度。供應(yīng)商作為政府采購的合作伙伴，對本采購領(lǐng)域市場內(nèi)的情況最清楚不過了，由其提供相關(guān)機關(guān)一般難以獲得的最前沿、最隱秘的政府采購情報。

在采購機構(gòu)和供應(yīng)商執(zhí)行采購合同過程中，積極鼓勵其他供應(yīng)商對該合同和合同執(zhí)行情況發(fā)表意見，讓供應(yīng)商提交評價報告論述如果該供應(yīng)商參與此政府采購項目，能否節(jié)約費用和提高效率。如果該報告合情合理，可以給予該供應(yīng)商在下次同類政府采購項目中以優(yōu)先權(quán)。由此收集有關(guān)有待提高采購執(zhí)行效率的最深入、最細節(jié)的情報。

賦予供應(yīng)商秘密舉報權(quán)。在采購機構(gòu)和供應(yīng)商執(zhí)行采購合同過程中，如果其他同類供應(yīng)商發(fā)現(xiàn)有違法犯罪的情況或認為存在違法犯罪的可能，可以向采購監(jiān)督機關(guān)或公安機關(guān)舉報，受理舉報的機關(guān)在舉報人要求下，有義務(wù)予以保密。作為舉報獎勵，可以在下一次同類政府采購中，在同等條件下給予該供應(yīng)商一次簽訂采購合同的機會。由此可以收集到最隱蔽、最直接的違法犯罪的采購情報以及違法犯罪證據(jù)。當(dāng)然，如果是誣告，誣告者將會受到嚴厲的處罰，如罰款，列入不誠信名單。

（四）建立相對應(yīng)的法律法規(guī)

沒有法律法規(guī)作為依據(jù)和依靠的制度都是無水之萍，采購活動要有保障的前提就是制定和修改相應(yīng)的法律法規(guī)。

四、結(jié)語

政府采購是一個復(fù)雜的領(lǐng)域，它把政府和市場經(jīng)濟聯(lián)系在一起。西方的政府采購制度相對比較完善，但我國與西方國家的國情差異性非常大，可借鑒的東西并不多，所以我們必須創(chuàng)新一套符合國情、符合市場經(jīng)濟的具有中國特色的政府采購制度。除了這幾個建議之外，還有許多沒有涉及的地方，還有許多障礙沒有考慮到。但我們有理由相信政府采購將為我國穩(wěn)定、快速地發(fā)展提供堅實保障。

注釋：

①樓繼偉.政府采購 [M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，1998：11-13.

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Abstract：After the implementation of the government procurement system in our country， has achieved remarkable economic and social benefits， thus rapidly in all areas have been made great achievements in the promotion. At the same time， there is still a huge gap in the implementation of the government procurement law and the requirements of the western developed countries and the system of government procurement achievements. Therefore China， it is necessary to improve the government procurement system.

Key words： Situation；Defects；Recommendations

責(zé)任編輯：于蕾endprint