國(guó)有企業(yè)高管薪酬的問題與法律治理路徑

摘 要：在全面深化改革背景下，高管薪酬暴露出種種問題成為國(guó)企深化改革的阻礙。探究問題之緣起，國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化程度不足與委托代理理論的失靈是高管薪酬水平偏離正常軌道的重要原因?；诖?，國(guó)有企業(yè)高管薪酬的治理應(yīng)遵循市場(chǎng)化和法治化結(jié)合的路徑，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類治理，建立完善的高管薪酬治理體系，從事前薪酬方案規(guī)制到事中監(jiān)督管理與事后糾正彌補(bǔ)，以法律作為保障推進(jìn)國(guó)企薪酬制法治化治理。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)；高管薪酬；市場(chǎng)化；法律治理

一、國(guó)企高管薪酬存在的問題

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“合理確定并嚴(yán)格規(guī)范國(guó)有企業(yè)管理人員薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)、業(yè)務(wù)消費(fèi)”，國(guó)企高管薪酬制度的改革是推進(jìn)國(guó)企深化改革進(jìn)程的重要一環(huán)。國(guó)有企業(yè)高管薪酬之所以備受關(guān)注，究其原因是近年來(lái)國(guó)有企業(yè)薪酬，尤其高管薪酬出現(xiàn)諸多問題，并引發(fā)各種社會(huì)問題。

首先，最為突出的是國(guó)有企業(yè)高管薪酬過高問題。國(guó)企高管作為經(jīng)營(yíng)者，承擔(dān)對(duì)能力有更高要求的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理工作，其薪酬檔次理所應(yīng)當(dāng)高于普通職員。但在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、國(guó)民工資收入普遍提升的大環(huán)境下，國(guó)企高管薪酬呈現(xiàn)出增長(zhǎng)過快的趨勢(shì)，進(jìn)一步拉大了社會(huì)收入差距，出現(xiàn)“窮者愈窮，富者愈富”的怪象。作為一種具備公共屬性的特殊型企業(yè)，國(guó)有企業(yè)天然會(huì)受到社會(huì)公眾的更多關(guān)注，敏感的薪酬問題更是如此?，F(xiàn)實(shí)中國(guó)企高管過高的薪酬不僅有悖于合理的薪酬分配機(jī)制，更易引起公民不滿，有損于社會(huì)和諧與公平。

第二個(gè)顯著問題是，國(guó)有企業(yè)高管薪酬與業(yè)績(jī)關(guān)聯(lián)程度低。在現(xiàn)代企業(yè)委托代理理論下，承擔(dān)公司經(jīng)營(yíng)管理職責(zé)的高管薪酬決定于企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，二者之間存在正相關(guān)性。但現(xiàn)實(shí)情況是，企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)對(duì)高管薪酬的增長(zhǎng)趨勢(shì)影響不大。如2009年引起廣泛關(guān)注的中國(guó)石油公司薪酬逆增長(zhǎng)事件，在凈利潤(rùn)下降三十多個(gè)百分點(diǎn)的情況下，中國(guó)石油公司全體雇員薪酬卻上漲十億多，而高管薪酬達(dá)到近億元。類似國(guó)有企業(yè)連續(xù)虧損，高管薪酬卻逆向增長(zhǎng)的事件廣泛發(fā)生，與委托代理理論主張的業(yè)績(jī)型薪酬激勵(lì)嚴(yán)重相悖。

另外，國(guó)有企業(yè)高管薪酬結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出不合理性。除基本薪酬外，國(guó)有企業(yè)高管的收入還包括大量的隱性收入，如年終獎(jiǎng)、各項(xiàng)補(bǔ)貼。在國(guó)企高管掌握著企業(yè)內(nèi)部控制權(quán)力的情況下，更加便于某些國(guó)企高管利用職權(quán)獲取隱性收入，造成國(guó)有企業(yè)高管薪酬結(jié)構(gòu)失衡。另外，在現(xiàn)行國(guó)有企業(yè)薪酬結(jié)構(gòu)體系下高管薪酬不包含職務(wù)消費(fèi)，高管使用公款請(qǐng)客送禮、吃喝消費(fèi)等奢靡現(xiàn)象頻頻發(fā)生，某些國(guó)企高管以職務(wù)消費(fèi)之名行個(gè)人享樂之實(shí)，職務(wù)消費(fèi)遠(yuǎn)超其薪酬水平，更有甚者存在部分高管利用職務(wù)消費(fèi)名目轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)之行為，造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失。薪酬結(jié)構(gòu)的失衡，其后果是高管灰色收入的增加，正常薪酬對(duì)國(guó)企高管的有效激勵(lì)作用喪失。

二、國(guó)有企業(yè)高管薪酬問題的緣起

1.國(guó)有企業(yè)中委托代理理論的失靈

現(xiàn)代企業(yè)制度中普遍采用委托代理理論進(jìn)行治理，在委托代理理論下，企業(yè)所有者與經(jīng)營(yíng)者之間存在一種委托代理關(guān)系，企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相互分離。在這種機(jī)制下企業(yè)所有者將經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)委托給具有專業(yè)經(jīng)營(yíng)管理能力的經(jīng)營(yíng)者，并支付相應(yīng)的薪酬，通過薪酬的激勵(lì)作用促使其充分發(fā)揮其潛能，遵循資產(chǎn)所有人利益最大化的目的展開企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。對(duì)非國(guó)企而言，由于高管薪酬同企業(yè)所有者的利益密切相關(guān)，所有者有充分的動(dòng)力去降低其高管薪酬的不合理性。因此在非國(guó)企中，高管薪酬過高現(xiàn)象傾向于得到矯正。反觀國(guó)有企業(yè)，與普通企業(yè)的差異在于國(guó)企中委托代理關(guān)系呈現(xiàn)出多層級(jí)的特點(diǎn)。國(guó)有資產(chǎn)屬于全體公民所有，全體公民將國(guó)有資產(chǎn)委托給國(guó)家管理，國(guó)家將具體的國(guó)有資產(chǎn)管理工作交由某一具體職能機(jī)構(gòu)代為行使，而代為行使出資人權(quán)利的職能機(jī)構(gòu)再將具體經(jīng)營(yíng)管理工作委托給國(guó)企高管，故而形成“全體公民--國(guó)家--代為行使出資人權(quán)利的職能機(jī)構(gòu)--企業(yè)高管”這樣一個(gè)多層級(jí)委托代理關(guān)系鏈條。國(guó)有資產(chǎn)的真正所有人是公民，公民作為抽象的群體對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理者--國(guó)企高管無(wú)法實(shí)現(xiàn)具體監(jiān)督，只有經(jīng)過層層委托，讓具體的職能機(jī)構(gòu)作為形式上的所有人行使監(jiān)督權(quán)。在這種情況下，行使出資人權(quán)利的具體職能機(jī)構(gòu)并不是真正意義上的國(guó)有資產(chǎn)所有者，國(guó)企業(yè)績(jī)與其利益并不直接相關(guān)，造成現(xiàn)實(shí)中行使出資人權(quán)利的職能機(jī)構(gòu)可能怠于行使監(jiān)督權(quán)，高管的薪酬缺乏有力監(jiān)管，國(guó)有企業(yè)高管享有更大的薪酬自由裁量權(quán)，各種不合理的薪酬問題更容易發(fā)生。

2.國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化程度低

國(guó)有企業(yè)薪酬問題的另一個(gè)原因，是國(guó)有企業(yè)的公共屬性決定其市場(chǎng)化程度不可能太高，致使其在高管薪酬的安排上更易發(fā)生背離市場(chǎng)規(guī)律的傾向。首先，國(guó)家政策賦予了國(guó)有企業(yè)區(qū)別于普通企業(yè)的各項(xiàng)優(yōu)惠，如稅收優(yōu)惠、專項(xiàng)補(bǔ)貼，國(guó)企在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。并且，大多數(shù)國(guó)企都是占用優(yōu)質(zhì)、壟斷資源的壟斷企業(yè)，在市場(chǎng)中幾乎不費(fèi)吹灰之力就可以取得良好的經(jīng)濟(jì)效益，從而使高管薪酬維持在較高水平?？梢哉f(shuō)，優(yōu)惠政策和壟斷性等非市場(chǎng)化因素是導(dǎo)致國(guó)企高管過高薪酬的一大因素。其次，國(guó)企高管的選任也呈現(xiàn)出非市場(chǎng)化特點(diǎn)。普通企業(yè)高管的選任采取市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，但國(guó)有企業(yè)高管均是從行政人員中選任，且缺乏市場(chǎng)化定價(jià)，國(guó)企高管無(wú)論在職級(jí)或是待遇上都參考行政人員標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。值得一提的是，國(guó)企高管和行政官員之間還存在交流機(jī)制，在這樣一個(gè)國(guó)企高管與行政官員可以互換無(wú)阻的機(jī)制下，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益的交換，并且這種交換呈現(xiàn)出公開化、制度化、合法化的特點(diǎn)。國(guó)企高管在國(guó)企的經(jīng)營(yíng)管理中，也可能會(huì)更加追求政治上的發(fā)展，而非全心全意為國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考慮。

3.國(guó)有企業(yè)高管薪酬法律治理缺位

2004年，國(guó)資委出臺(tái)《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理暫行辦法》，標(biāo)志著國(guó)企高管薪酬管理機(jī)制的初步建立。中共中央政治局在2014年8月審議通過了《中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》，開啟了央企高管薪酬改革的進(jìn)程。但中央企業(yè)只是國(guó)企的一種類型，對(duì)所有類型的國(guó)有企業(yè)高管薪酬目前缺乏全國(guó)性統(tǒng)一的法律規(guī)制，國(guó)企高管薪酬在國(guó)家立法層面也處于缺位狀態(tài)，只有部分地方通過制定了規(guī)范性文件和政策進(jìn)行治理。中央層面統(tǒng)一法律治理體系的缺位，導(dǎo)致各地國(guó)有企業(yè)的治理標(biāo)準(zhǔn)不一，治理效果甚微。國(guó)企高管薪酬過高問題不能有效解決，法治化的缺失是一個(gè)重要因素。

三、國(guó)有企業(yè)高管薪酬的法律治理路徑

國(guó)有企業(yè)高管的過高薪酬拉大了社會(huì)收入差距，遭遇廣大民眾的詬病，國(guó)企的公共性也決定了高管薪酬不僅僅是私法自治領(lǐng)域的問題，而是一項(xiàng)重要的公共課題。如果高管薪酬的種種問題得不到有效治理，將有損國(guó)家和社會(huì)公眾利益，也將對(duì)作為國(guó)企監(jiān)管者的政府形象產(chǎn)生不利影響。政府應(yīng)當(dāng)回應(yīng)廣大民眾對(duì)于收入分配公平的關(guān)切，從以下幾個(gè)路徑對(duì)國(guó)企高管薪酬加以法律治理。

1.國(guó)有企業(yè)分類治理

對(duì)于國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其性質(zhì)和功能，對(duì)其實(shí)行分類管理，對(duì)不同類別的國(guó)企高管實(shí)行差異化薪酬安排，并以法律的形式確定下來(lái)，方能從根本上治理國(guó)企高管薪酬問題?；诶碚摻绱罅垦芯?，本文建議將國(guó)有企業(yè)劃分為市場(chǎng)型國(guó)企和公共型國(guó)企兩類。對(duì)于市場(chǎng)型國(guó)企，定位與其他市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體相同，該類國(guó)企以盈利為主要目的，以市場(chǎng)化為改革導(dǎo)向，在市場(chǎng)中展開自由競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)型國(guó)企不應(yīng)具有壟斷地位和優(yōu)惠政策，不實(shí)行高管與官員的身份流轉(zhuǎn)機(jī)制，在市場(chǎng)型國(guó)企中實(shí)現(xiàn)政企分離。強(qiáng)化高管薪酬水平與企業(yè)業(yè)績(jī)之間的關(guān)聯(lián)，讓市場(chǎng)化的薪酬機(jī)制在市場(chǎng)型國(guó)企中充分發(fā)揮作用。公共型國(guó)企是指區(qū)別于市場(chǎng)型國(guó)企、承擔(dān)著公共職能的國(guó)有企業(yè)。這類國(guó)企不以盈利為主要目的，無(wú)需和普通企業(yè)展開市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。針對(duì)這類國(guó)企，可以賦予其壟斷地位和優(yōu)惠，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，謹(jǐn)慎避免壟斷地位和優(yōu)惠政策可能帶來(lái)的薪酬失控。公共型國(guó)企的設(shè)立必須嚴(yán)格把關(guān)，以立法界定公共型國(guó)有企業(yè)的邊界，明確公共型國(guó)企的性質(zhì)、目的、設(shè)立程序、組織架構(gòu)等問題。對(duì)該類國(guó)企高管的任用、管理和獎(jiǎng)懲應(yīng)參考公務(wù)員進(jìn)行，保證政府部門對(duì)于高管的行政控制權(quán)。而高管薪酬應(yīng)建立非經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，由政府根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定薪酬方案。國(guó)有企業(yè)分類治理的意義在于以功能的不同對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行劃分，對(duì)不同類別的高管薪酬做出區(qū)分安排，并以法律保障國(guó)企高管薪酬科學(xué)化。

2.建立國(guó)有企業(yè)高管薪酬設(shè)定審批制

高管薪酬制度治理的關(guān)鍵，是要規(guī)制高管薪酬方案的設(shè)定和審批環(huán)節(jié)，解決現(xiàn)實(shí)中國(guó)企高管實(shí)質(zhì)掌握自主設(shè)定薪酬權(quán)的問題。我國(guó)已初步建立的薪酬與考核委員會(huì)機(jī)制，并未實(shí)際解決高管薪酬過高的問題。究其原因，薪酬與考核委員會(huì)機(jī)制下委員會(huì)成員就是公司董事高管，國(guó)企高管實(shí)質(zhì)掌握薪酬方案的設(shè)定權(quán)，獨(dú)立性缺失情況下薪酬方案必定欠缺客觀性。有鑒于此，國(guó)企高管薪酬的設(shè)定審批環(huán)節(jié)，可以考慮制定法律構(gòu)建專門、獨(dú)立的薪酬委員制度，由薪酬委員會(huì)制定高管薪酬方案和標(biāo)準(zhǔn)，并從兩個(gè)方面對(duì)獨(dú)立性予以保障。一方面在立法上確認(rèn)薪酬委員會(huì)組成成員獨(dú)立性。薪酬委員會(huì)成員應(yīng)從高管外選任，保證委員會(huì)成員任職和薪酬不受國(guó)企高管操控；另一方面保障薪酬委員會(huì)意志的獨(dú)立，在立法中規(guī)定將高管薪酬方案的制定從一般執(zhí)行事項(xiàng)中抽離出來(lái)，薪酬委員會(huì)直接對(duì)出資人代表負(fù)責(zé)，從薪酬的設(shè)定環(huán)節(jié)上避免高管的不正當(dāng)干預(yù)。另外，對(duì)薪酬委員會(huì)設(shè)定的高管薪酬方案，也可以建立由出資人代表行使審查決定權(quán)的法律機(jī)制，實(shí)現(xiàn)所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者薪酬的多層次監(jiān)管。

3.構(gòu)建完備的國(guó)有企業(yè)高管薪酬監(jiān)督體系

目前國(guó)企高管薪酬的不公開為高管取得過高薪酬提供了土壤，高管薪酬處于難以被有效監(jiān)控的狀態(tài)。因此，除了從薪酬的設(shè)定審批環(huán)節(jié)進(jìn)行治理，還應(yīng)當(dāng)從強(qiáng)化監(jiān)督的路徑對(duì)國(guó)企高管薪酬展開治理。首先，構(gòu)建國(guó)有企業(yè)信息披露法律制度，制定國(guó)企信息公開制度法律規(guī)范體系。從企業(yè)類型、公開程序、公開內(nèi)容，責(zé)任形式等各方面進(jìn)行規(guī)定，強(qiáng)化公民、社會(huì)組織對(duì)國(guó)企的監(jiān)督，讓公民自由行使國(guó)家事務(wù)管理權(quán)。其次，對(duì)于在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的高管不合理高薪，引入事后彌補(bǔ)和糾正法律機(jī)制。對(duì)高管已經(jīng)實(shí)際取得的不合理薪酬，可以借鑒美國(guó)高管薪酬法律規(guī)制中的薪酬追回制度，對(duì)于被錯(cuò)誤支付的薪酬不能采取聽之任之的態(tài)度，必須予以追繳。這種事后糾正機(jī)制能有效治理高管的短期機(jī)會(huì)主義行為，激勵(lì)高管基于長(zhǎng)期利益的考慮從事有利于股東利益的行為，保護(hù)所有者利益不受侵犯，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的增值。

四、結(jié)語(yǔ)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不反對(duì)高薪，前提是高薪必須合乎法理和社會(huì)公平。當(dāng)前國(guó)有企業(yè)混亂的高管薪酬問題背后，必定存在著深層次的原因，國(guó)企高管薪酬體制迫切需要進(jìn)行改革。本文試從宏觀的角度探討國(guó)有企業(yè)高管薪酬問題的治理路徑，任何一項(xiàng)改革的推進(jìn)都需要從法治化角度出發(fā)，國(guó)有企業(yè)高管薪酬的治理應(yīng)當(dāng)以法制作為保障。在深化國(guó)有企業(yè)高管薪酬改革的同時(shí)，加強(qiáng)相關(guān)法律體系的建設(shè)，在市場(chǎng)化和法治化的共同作用下實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)高管薪酬的良性發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：楊淑琴，寧波大學(xué)法學(xué)院，憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生，研究方向：行政法學(xué)