淺議公立中學(xué)內(nèi)部控制存在的常見問題及其優(yōu)化

張抒

摘要：近年來隨著我國教育體制改革的不斷深入，學(xué)校內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動與前期相比呈現(xiàn)出了復(fù)雜化、多樣化的特點(diǎn)，因此對學(xué)校內(nèi)部管理也提出了更高的要求，內(nèi)部控制在學(xué)校管理中的全面應(yīng)用也應(yīng)運(yùn)而生。本文以公立中學(xué)的內(nèi)部控制為研究對象，總結(jié)公立中學(xué)在進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施中存在的主要問題，并針對這些問題提出相應(yīng)的優(yōu)化措施，以期能夠?qū)χ袑W(xué)的內(nèi)部控制完善有所幫助。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；公立中學(xué)；問題；優(yōu)化

一、內(nèi)部控制概述

公立中學(xué)作為我國教育機(jī)構(gòu)的重要組成部分，屬于行政事業(yè)單位范疇。公立中學(xué)的內(nèi)部控制，就是通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對單位經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控和防范的過程，最終實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)。其控制范圍包括單位層面具體業(yè)務(wù)層面，其中具體業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制主要包括預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目和合同六類。

二、公立中學(xué)進(jìn)行內(nèi)部控制優(yōu)化的必要性

近些年來，一些公立中學(xué)因社會聲譽(yù)好、師資力量強(qiáng)、發(fā)展后勁足，逐步形成“一主多輔”多校區(qū)發(fā)展的集團(tuán)化模式，其經(jīng)濟(jì)活動愈發(fā)頻繁、內(nèi)容愈發(fā)復(fù)雜，對學(xué)校議事決策、資產(chǎn)使用與保管、財(cái)務(wù)信息質(zhì)量等方面的管理要求越來越高。

內(nèi)部控制的優(yōu)化，對于完善學(xué)校內(nèi)部管理有著重要的意義。一是保障學(xué)校辦學(xué)行為合法合規(guī)，防止出現(xiàn)學(xué)校聲譽(yù)受損、被處罰或法律訴訟等事項(xiàng)。二是有助于學(xué)校資產(chǎn)的安全和使用有效，防止資產(chǎn)被挪用、貪污、閑置等情況的發(fā)生。三是有利于學(xué)校更好地履行社會責(zé)任，改善內(nèi)部管理，提升服務(wù)于社會的效率和效果。四是為財(cái)務(wù)信息質(zhì)量提供保證，使財(cái)務(wù)信息不僅能客觀地反映學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動，還可以為學(xué)校內(nèi)、外部報(bào)表使用者提供可靠的財(cái)務(wù)信息。

三、當(dāng)前我國公立中學(xué)在內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施中存在的常見問題及原因

（一）學(xué)校的內(nèi)部控制環(huán)境不夠完善

公立中學(xué)的議事決策及執(zhí)行程序缺乏監(jiān)督，執(zhí)行不力；內(nèi)部職能部門設(shè)置不合理，職責(zé)不明晰，導(dǎo)致職能交叉、缺失或相互推諉；關(guān)鍵崗位管理不嚴(yán)格，不相容崗位未分離，有徇私舞弊傾向。主要原因一是學(xué)校負(fù)責(zé)人及其他管理人員對內(nèi)部控制工作不重視，沒有對部門設(shè)置及職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等進(jìn)行梳理，對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不足；二是人員使用不合理，尤其是安排在關(guān)鍵崗位的人員，有的缺乏責(zé)任心和專業(yè)素質(zhì)，單位也未對其進(jìn)行必要的培訓(xùn)及跟蹤考核，造成人浮于事的現(xiàn)象；三是內(nèi)部控制方法未得到充分運(yùn)用，有業(yè)務(wù)控制不嚴(yán)、信息不共享等現(xiàn)象。

（二）預(yù)算管控的效率不高

首先，預(yù)算編制不科學(xué)，對于上年度預(yù)算支出的合理性及必要性缺乏考查，易造成預(yù)算松弛或浪費(fèi)。其次，在執(zhí)行進(jìn)程中預(yù)算剛性不夠，預(yù)算調(diào)整不審批，預(yù)算外項(xiàng)目不嚴(yán)控，預(yù)算管理流于形式。再次，預(yù)算執(zhí)行部門的預(yù)算完成情況數(shù)額差異較大，前松后緊，有突擊花錢傾向。第四，預(yù)算執(zhí)行情況考核不及時或沒有考核，沒有評價和相應(yīng)的激勵機(jī)制。主要原因一是單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算工作認(rèn)識不足導(dǎo)致預(yù)算工作落得不實(shí)；二是單位管理環(huán)境和財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作較差，不能有效建立和執(zhí)行預(yù)算管理；三是預(yù)算各環(huán)節(jié)管理不系統(tǒng)，不能實(shí)現(xiàn)對全面經(jīng)濟(jì)活動的控制；四是執(zhí)行中過分強(qiáng)調(diào)預(yù)算剛性或剛性不足，影響預(yù)算控管效率。

（三）學(xué)校收支業(yè)務(wù)管控存在不足

有的收入業(yè)務(wù)管控不足，存在超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍收費(fèi)，不嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”。有的支出業(yè)務(wù)管控不足，支出不符合預(yù)算要求，報(bào)銷業(yè)務(wù)流程不清晰，重大支出項(xiàng)目未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，財(cái)務(wù)核算不嚴(yán)格等。主要原因一是管理人員對政策法規(guī)學(xué)習(xí)理解把握不到位；二是校區(qū)分散、學(xué)生數(shù)量劇增，管控難度加大；三是管理手段層次低、效果差，不適應(yīng)學(xué)校新形式下的發(fā)展需求；四是財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德修養(yǎng)和整體業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提高。

（四）制度建設(shè)不健全

制度制定不合理、執(zhí)行不到位、考核獎勵不及時等，造成執(zhí)行不統(tǒng)一，獎罰不科學(xué)，無法引導(dǎo)教職員工行為，無法實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。主要原因一是制度制定目標(biāo)不明確；二是業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)梳理不到位；三是崗位設(shè)置職責(zé)不清楚；四是部門保護(hù)主義相對突出；五是制度執(zhí)行監(jiān)管失位，制度落實(shí)不到位。

（五）學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督約束力不足

學(xué)校內(nèi)部控制的監(jiān)督有內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和外部上級主管部門的檢查監(jiān)督兩類。外部監(jiān)督的時間和頻率學(xué)校難以把握，因此學(xué)校對內(nèi)部控制的監(jiān)督主要依賴于內(nèi)部審計(jì)。具體實(shí)踐中，公辦中學(xué)往往不設(shè)內(nèi)部審計(jì)部門，內(nèi)控審計(jì)往往由財(cái)務(wù)部門不負(fù)責(zé)內(nèi)控的其他人員擔(dān)當(dāng)，實(shí)質(zhì)上的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”影響了審計(jì)工作的獨(dú)立性和客觀性，監(jiān)督檢查職能履行不到位。

四、優(yōu)化公立中學(xué)內(nèi)部控制的途徑

我國公立中學(xué)的內(nèi)部控制在建設(shè)和實(shí)施過程中存在的諸多問題，嚴(yán)重影響了其管控的有效性，影響了學(xué)校的進(jìn)一步發(fā)展，甚至有的還給學(xué)校帶來了不小的損失。筆者認(rèn)為，要提高公立中學(xué)內(nèi)部控制的管控約束力，必須強(qiáng)化內(nèi)部控制的建設(shè)管理，重點(diǎn)從五個方面加以優(yōu)化。

（一）優(yōu)化公立中學(xué)的內(nèi)部控制環(huán)境

學(xué)校負(fù)責(zé)人要不斷強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)在學(xué)校建設(shè)中的地位作用，努力用“內(nèi)控管理水平的高低直接制約學(xué)校建設(shè)水平的高低”的標(biāo)準(zhǔn)來引領(lǐng)學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)和管理實(shí)現(xiàn)體系化、科學(xué)化、制度化的目標(biāo)。一是內(nèi)部控制管理組織體系健全。學(xué)校要堅(jiān)持執(zhí)行與監(jiān)督相分離，單獨(dú)設(shè)置內(nèi)控職能部門，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的日常工作；指定內(nèi)部審計(jì)部門承擔(dān)內(nèi)控的內(nèi)部監(jiān)督工作。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)，權(quán)責(zé)分配明確。學(xué)校應(yīng)結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)和內(nèi)部控制要求調(diào)整內(nèi)部職能部門設(shè)置，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。三是完善人力資源管理各項(xiàng)制度。選拔和聘用職業(yè)道德素養(yǎng)強(qiáng)和專業(yè)素質(zhì)能力高的人員進(jìn)入教職員工隊(duì)伍，完善聘用、培訓(xùn)、辭退與辭職管理辦法和薪酬、考核、晉升與獎罰辦法，促進(jìn)學(xué)校建設(shè)健康發(fā)展。

（二）公立中學(xué)應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估

內(nèi)部控制的主要內(nèi)容就是分析研究經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的可能遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)，因地制宜設(shè)置控制方法并監(jiān)督執(zhí)行。學(xué)校應(yīng)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)評估小組，建立經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)定期評估機(jī)制，每年至少進(jìn)行一次，對經(jīng)濟(jì)活動存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評估，并將結(jié)果提交學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子，作為學(xué)校重大決策的依據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)評估要重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部控制組織建設(shè)、內(nèi)部管理制度完善、預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理等內(nèi)容。endprint

（三）加強(qiáng)制度體系建設(shè)，提高管制效率效果

制度管理主要包括制度制訂、制度執(zhí)行、制度考核與獎懲等環(huán)節(jié)。制度管理應(yīng)注意內(nèi)部控制方法科學(xué)綜合運(yùn)用，如不相容崗位分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、會計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等；制度管理應(yīng)關(guān)注重點(diǎn)業(yè)務(wù)的控制，如預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目、合同控制等；制度管理中還應(yīng)加大業(yè)務(wù)流程管理，引入跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，努力達(dá)到提高效率、信息共享、方便實(shí)用的管理效果。

（四）提升公立中學(xué)預(yù)算的管控水平

學(xué)校應(yīng)建立從預(yù)算編制、執(zhí)行到考核的有效機(jī)制，確保預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在預(yù)算編制上，以收定支、統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)，可在增量預(yù)算的基礎(chǔ)上，各部門預(yù)算單位輪流編制零基預(yù)算，從而剔除上年度支出中不適用下年度的項(xiàng)目，增強(qiáng)合理性；在預(yù)算執(zhí)行上，按預(yù)算進(jìn)度及額度辦理業(yè)務(wù)，切實(shí)履行預(yù)算調(diào)整審批手續(xù)，防止超預(yù)算情況的發(fā)生；在預(yù)算考核上，組織考核后編制預(yù)算執(zhí)行情況分析報(bào)告，獎優(yōu)罰劣。應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)預(yù)算績效管理，就是在預(yù)算管理中引入績效理念，將績效目標(biāo)設(shè)定、績效跟蹤、績效評價及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、考核全過程，以提高政府資金配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。

（五）運(yùn)用信息系統(tǒng)加強(qiáng)內(nèi)部控制

切實(shí)將信息技術(shù)應(yīng)用于各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動，促進(jìn)內(nèi)部控制流程與信息系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合，通過對信息資源集成、共享實(shí)現(xiàn)自動控制化目標(biāo)。有條件的學(xué)校要利用智慧校園平臺將內(nèi)部控制融入管理流程全程，在信息安全的基礎(chǔ)上提高內(nèi)部控制體系運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。

五、結(jié)束語

完善的內(nèi)部控制機(jī)制對于公立中學(xué)的管理水平的提升具有重要作用，但是受各種因素制約其在內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施中存在較多的問題，因此有必要對其進(jìn)行優(yōu)化。本文針對當(dāng)前我國公立中學(xué)在內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施中存在的常見問題提出具有相應(yīng)的優(yōu)化措施，以期能夠?qū)⒅袑W(xué)內(nèi)部控制有效性的增強(qiáng)和管理水平的提升有所幫助。

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（作者單位：東北師范大學(xué)附屬實(shí)驗(yàn)中學(xué)）endprint