從破解“農(nóng)地非糧化”困境到培育糧食安全保障能力

摘要：我國耕地總量波動變化，糧食生產(chǎn)總體態(tài)勢穩(wěn)定，但“土地非農(nóng)化”、“農(nóng)地非糧化”削弱了國家糧食安全，為此，提出六大路徑化解“農(nóng)地非糧化”困局。而持續(xù)保障糧食安全的根本出路是培育國家糧食安全保障能力，提出從耕地資源、農(nóng)業(yè)技術(shù)、金融支持、基礎(chǔ)設(shè)施、新型農(nóng)民、國外資源和制度建設(shè)等七方面培育糧食安全保障能力。

關(guān)鍵詞：“農(nóng)地非糧化”；國家糧食安全；能力培育；制度創(chuàng)新

一、引言

自1990年代進入快速城市化、工業(yè)化時期以來，新占土地大都來自農(nóng)地（包括大量耕地），“土地非農(nóng)化”一直伴隨。經(jīng)不斷改革開放和營造穩(wěn)定的社會環(huán)境，如“一號文件”的有序引導(dǎo)、政府對“三農(nóng)問題”的重視與不斷投入等，農(nóng)村社會經(jīng)濟得到極大發(fā)展，糧食生產(chǎn)安全方面也獲得巨大成功。這得到國際社會充分肯定和高度評價，自1990～2016年間全球有近三分之二的食物不足人口減少量歸功于中國，但中國仍有約1.34億人口受饑餓困擾，仍是世界上食物不足人口數(shù)量最多的國家。因此，中國更加重視糧食安全。習(xí)近平強調(diào)“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧。”《國家安全法》（2015）更從法律角度提出國家糧食安全是國家安全的重要內(nèi)容。2016年“一號文件”強調(diào)“實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略”、“大規(guī)模推進高標準農(nóng)田建設(shè)”等，2017年“一號文件”強調(diào)“推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要在確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上”進行。這都表明我國已將耕地保護與農(nóng)業(yè)技術(shù)進步作為保障糧食安全的兩大支柱。到2050年全世界五分之四的農(nóng)產(chǎn)品增加需要基于現(xiàn)有耕地的生產(chǎn)能力提高。除了農(nóng)業(yè)技術(shù)進步，嚴格保護耕地是保障國家糧食安全最直接、最基本的途徑。

但在“土地非農(nóng)化”趨勢下又出現(xiàn)大量“農(nóng)地非糧化”現(xiàn)象。據(jù)調(diào)研，當(dāng)前很多地方不同程度存在“非農(nóng)化”、“非糧化”，如安徽省肥西縣到2014年6月共流轉(zhuǎn)各類農(nóng)地總面積37.7萬畝，其中從事糧油生產(chǎn)的占40.6%；生產(chǎn)苗木花卉的占47.8%。在嚴格的土地制度管理下，農(nóng)地“非農(nóng)化”現(xiàn)象尚不如“非糧化”明顯，但防止農(nóng)地“非農(nóng)化”的壓力非常大。

因此，“土地非農(nóng)化”演變?yōu)椤稗r(nóng)地非糧化”困境：一方面，不斷推進的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化必然會大量占用更多耕地，同時伴隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，“農(nóng)地非糧化”將在相當(dāng)長時期內(nèi)持續(xù)出現(xiàn)；另一方面保障國家糧食安全又要守著“耕地紅線”，“農(nóng)地非糧化”成為威脅國家糧食安全保障能力的重要因素。

二、全國耕地總量變化與糧食生產(chǎn)總體態(tài)勢

關(guān)于耕地總量與糧食生產(chǎn)的總體態(tài)勢的研究有多種角度：耕地面積與播種面積都有減少趨勢（陳印軍等，2016；曾志勇和劉穎，2016；陳百明和周小萍，2004；張鳳榮等，1998）；耕地總量基本保持平衡，但區(qū)域差距大（劉洛 等，2014）；耕地資源數(shù)量呈現(xiàn)波動性變化（封志明等，2005）；糧食總量仍有增長趨勢，增長速度高于人口數(shù)量增長（劉世錦和秦中春，2013；李錄堂和薛繼亮，2008）；未來糧食產(chǎn)量先增加后減少或持續(xù)減少（宋洪遠，2016；劉書田等，2014）等。總體而言，我國耕地面積與糧食播種面積有減少趨勢，但由于農(nóng)業(yè)技術(shù)進步，糧食總產(chǎn)量有增長趨勢。

（一）糧食播種面積占總播種面積比重有減少趨勢與結(jié)構(gòu)性變化

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重由1978年的27.9：47.6：24.5迅速優(yōu)化提升到2016年的8.6：39.8：51.6，城市化率由1978年的17.9%經(jīng)1990年的26.4%快速提升到2016年的57.35%，人口總量由1978年的96259萬人增加到2016年138271萬人。全國糧食作物播種面積并無大幅增加，長期看總體穩(wěn)定，夏糧播種面積長期小幅波動，秋糧播種面積呈現(xiàn)稍有增長態(tài)勢。但是糧食作物占農(nóng)作物播種面積比重呈現(xiàn)下降趨勢，即非糧食作物播種面積提升。

（二）糧食主產(chǎn)區(qū)的突出地位得到加強，糧食生產(chǎn)集中化程度上升

進入新世紀以來，我國糧食生產(chǎn)區(qū)域集中度明顯上升，稻谷、小麥和玉米3大主糧中小麥生產(chǎn)集中度最高，向河南、山東、安徽等傳統(tǒng)小麥產(chǎn)區(qū)集中并相對穩(wěn)定；稻谷和玉米生產(chǎn)向黑龍江、湖南、江西等地集中；玉米生產(chǎn)則向黑龍江、內(nèi)蒙古等地集中（柴玲歡和朱會義，2016）。吉林、黑龍江、遼寧、河北、河南、山東、內(nèi)蒙古、江西、湖北、湖南、四川、江蘇、安徽等十三個省份2015年糧食主產(chǎn)區(qū)糧食總產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量62143.9萬噸的76.2%。

河南為糧食生產(chǎn)大省，總產(chǎn)量占全國總量比重總體趨勢持續(xù)提升，糧食總產(chǎn)量2015年為6067.1萬噸，居全國首位，占9.76%；2016年占全國比重為9.65%。這都基于河南糧食播種面積逐年提升。尤其自2003年取消農(nóng)業(yè)稅、增加農(nóng)業(yè)補貼等各種政策激勵效果明顯，糧食作物占比逐年攀升，已達到70%以上。

（三）全國糧食總產(chǎn)量持續(xù)穩(wěn)步提升

自1978年全國糧食總產(chǎn)量總體趨勢在持續(xù)增長，在1998年前小幅波動中趨勢增長，1998～2003年處于產(chǎn)量下降期，之后不斷提高直到2015年。2016年雖終止于“十二連增”，但長期看，全國糧食總產(chǎn)量在持續(xù)穩(wěn)步提升。自1990年以來，在全國糧食總產(chǎn)量增長中以玉米提升最快，稻谷和小麥等主糧呈小幅穩(wěn)定增長態(tài)勢，豆類總產(chǎn)量增長不明顯、甚至稍有下降。

（四）農(nóng)業(yè)技術(shù)進步與耕地復(fù)種指數(shù)提升是提升糧食總產(chǎn)量的主導(dǎo)因素

在耕地總面積一定時，復(fù)種指數(shù)和糧食單產(chǎn)提高是總產(chǎn)量提高的主要途徑，這需要積極促進農(nóng)業(yè)技術(shù)進步。如河南省糧食單產(chǎn)因素是總產(chǎn)量快速上升的主導(dǎo)因素，耕地復(fù)種指數(shù)對糧食總產(chǎn)量提高次之。農(nóng)業(yè)技術(shù)進步是提高糧食總產(chǎn)量的主要推動力，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)進步成為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食增產(chǎn)思路的核心。如激勵農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、加速農(nóng)業(yè)科技推廣和糧食生產(chǎn)職業(yè)培訓(xùn)投入、增加與積極鼓勵農(nóng)村金融或農(nóng)業(yè)金融創(chuàng)新支持、推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多主體培育和激勵、推動農(nóng)業(yè)市場體系完善和扶持、創(chuàng)新性提供完善的“三農(nóng)”公共服務(wù)等。endprint

（五）土地非農(nóng)化與耕地非糧化趨勢導(dǎo)致耕地減少和播種面積降低

隨著城市化和工業(yè)化進程加快，城市群中的產(chǎn)業(yè)、人口和土地非農(nóng)化的協(xié)調(diào)耦合度呈上升趨勢。在總體趨勢上城市周邊農(nóng)地面積逐漸向外退縮，即城區(qū)不斷擴大，新占土地主要源自占用農(nóng)地，耕地減少成為長期趨勢。

由于最嚴格的耕地保護制度，堅守“18億畝耕地紅線”，“土地非農(nóng)化”有明顯政策限制。但隨著農(nóng)業(yè)內(nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整、種糧收入下降等影響，耕地非糧化現(xiàn)象在內(nèi)生性地減弱國家糧食生產(chǎn)保障。耕地在不能非農(nóng)化時，種植經(jīng)濟作物獲得更高收入對農(nóng)戶具有極強吸引力。

三、推進制度創(chuàng)新，破解“農(nóng)地非糧化”困境

人口大國要保障口糧絕對安全應(yīng)基于自身，主要從基于單產(chǎn)的耕地保護與基于耕地面積的技術(shù)進步兩個方面取得突破。據(jù)統(tǒng)計，2016年全國糧食產(chǎn)量為61623.9萬噸，糧食增產(chǎn)終止于2015年的“十二連增”。農(nóng)業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，將糧食生產(chǎn)與消費結(jié)構(gòu)變化、糧食貿(mào)易拓展?jié)摿?、農(nóng)業(yè)技術(shù)進步緩慢、總?cè)丝谧兓⒏孛娣e趨減、社會經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型等聯(lián)系起來之后，國家糧食安全的核心在：如何提升國家糧食安全綜合保障能力？為此，本文提出六大路徑化解“農(nóng)地非糧化”困局。

（一）分層實施主體功能區(qū)規(guī)劃，促進土地用途管理執(zhí)法精細化

全國主體功能區(qū)規(guī)劃為各地區(qū)國土使用指明了原則方向，各?。ㄊ小^(qū)）應(yīng)根據(jù)主體定位制訂縣（市）級優(yōu)勢發(fā)展的主體定位，即分出國家、?。ㄊ?、區(qū)）、縣（市）三級優(yōu)勢發(fā)展定位。土地用途管理執(zhí)法應(yīng)做到精細化。細化用途管理實施細則，針對每個環(huán)節(jié)、各種情況制定基本原則、方法與步驟，提高可執(zhí)行性。

（二）準確細化登記農(nóng)地用途現(xiàn)狀類別，劃定永久基本糧田范圍

按照“保護優(yōu)先、依法依規(guī)”原則，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2007），準確登記管理農(nóng)業(yè)用地。按照標準程序規(guī)定做細做實永久基本農(nóng)田劃定與實施，并做好專項督察工作。

（三）嚴格落實政府糧食生產(chǎn)目標，防止政策偏差

為了保證糧食安全，各級政府應(yīng)根據(jù)歷史情況與發(fā)展前景嚴格細化并落實糧食生產(chǎn)目標，完善糧食安全目標責(zé)任考核辦法。以糧食生產(chǎn)目標為核心，協(xié)調(diào)政府與糧農(nóng)、糧農(nóng)與涉農(nóng)企業(yè)、政府與涉農(nóng)企業(yè)關(guān)于糧食生產(chǎn)的目標差異。因地制宜，強化糧食數(shù)量與質(zhì)量安全治理考核。

（四）完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，推進適度規(guī)模經(jīng)營，優(yōu)化糧食生產(chǎn)激勵措施

按照“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”原則推進農(nóng)地權(quán)利改革創(chuàng)新，穩(wěn)步規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，加強土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)。在推進土地經(jīng)營規(guī)模適度提升時，防止土地過度集中。積極引導(dǎo)涉農(nóng)企業(yè)保障糧食生產(chǎn)，提高糧食生產(chǎn)規(guī)模化程度與效率。但應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)研究制定當(dāng)?shù)匾?guī)模經(jīng)營的適宜標準，嚴禁借土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營之名搞非農(nóng)建設(shè)或非糧經(jīng)營。

（五）積極引導(dǎo)涉農(nóng)企業(yè)合法經(jīng)營，保障糧食生產(chǎn)安全底線，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化新路徑

在推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)、引入新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體、多元化促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，涉農(nóng)企業(yè)起到巨大推動作用。在現(xiàn)代資本猛烈沖擊下，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益相對弱勢的農(nóng)業(yè)容易失去資源配置機會，因此，為了保障糧食安全，消減“農(nóng)地非農(nóng)化”、“農(nóng)地非糧化”等現(xiàn)象，必須對涉農(nóng)企業(yè)或資本經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程（尤其耕地利用情況）進行必要的動態(tài)監(jiān)督，詳細甄別與耕地面積監(jiān)控。

（六）提升政府公共服務(wù)質(zhì)量，健全糧食生產(chǎn)動態(tài)信息系統(tǒng)

提升有關(guān)農(nóng)地保護、糧食安全生產(chǎn)方面政府公共服務(wù)質(zhì)量，明確其公共服務(wù)職能的具體規(guī)范，創(chuàng)新涉農(nóng)公共服務(wù)供給機制，細化涉農(nóng)公共服務(wù)措施。建設(shè)糧食生產(chǎn)監(jiān)督檢查信息系統(tǒng)，有序推進省與市、縣之間的信息共享，健全糧食生產(chǎn)與監(jiān)督動態(tài)信息系統(tǒng)。提升政府公共服務(wù)的供給側(cè)質(zhì)量。

四、統(tǒng)籌多方資源，培育糧食安全綜合保障能力

大國的長期國家糧食安全，必須從培育自身綜合保障能力出發(fā)，化解“土地非農(nóng)化”、“農(nóng)地非糧化”困局，遠離國家糧食安全中高風(fēng)險。在全面推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進程中，本文提出從七大方面實現(xiàn)“以我為主、立足國內(nèi)”，扎實“實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略”。

（一）耕地資源：嚴守耕地紅線，保障糧食生產(chǎn)基本資源

在劃定實永久基本農(nóng)田范圍后，更重要的是持續(xù)實施特殊保護政策措施，嚴格執(zhí)法。切實在數(shù)量保障基礎(chǔ)上提高耕地質(zhì)量，有力支持高標準農(nóng)田建設(shè)，不斷開展耕地整治、土壤優(yōu)化和修復(fù)、農(nóng)田污染治理等工作。嚴禁在實施占補平衡中降低耕地質(zhì)量、破環(huán)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。

（二）農(nóng)業(yè)技術(shù)：創(chuàng)新政策支持，多渠道促進農(nóng)業(yè)技術(shù)進步

農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)相對收入較低，農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新缺乏持久廣泛的動力。農(nóng)業(yè)技術(shù)進步應(yīng)由國家、地方政府加大政策支持力度。如農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用支持政策；統(tǒng)籌調(diào)整糧經(jīng)飼種植結(jié)構(gòu)，做到“穩(wěn)糧、優(yōu)經(jīng)、擴飼”；加強農(nóng)業(yè)科技基礎(chǔ)前沿研究，提升原始創(chuàng)新能力；創(chuàng)新技術(shù)推廣制度，強化農(nóng)業(yè)科技推廣；完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新激勵機制與監(jiān)測評價機制；以技術(shù)支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營等。

（三）金融支持：鼓勵農(nóng)業(yè)金融創(chuàng)新，加大“三農(nóng)”中糧食生產(chǎn)資金投入

在工業(yè)化進程中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的金融投入產(chǎn)出比較低，農(nóng)業(yè)出現(xiàn)金融支持缺乏現(xiàn)象。應(yīng)多方促進農(nóng)業(yè)金融創(chuàng)新，加大“三農(nóng)”資金投入，保障糧食生產(chǎn)的金融支持。加快農(nóng)業(yè)保險險種創(chuàng)新與推廣，分散與降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，保護和提高糧食生產(chǎn)積極性。持續(xù)提高農(nóng)業(yè)補貼政策的指向性和精準性，完善農(nóng)業(yè)補貼制度和財政支農(nóng)投入機制。支持中小金融機構(gòu)立足縣域、農(nóng)村開展業(yè)務(wù)等。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施：保障以糧食生產(chǎn)為核心加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

例如農(nóng)村道路建設(shè)、基本農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電力供應(yīng)保障與電價優(yōu)惠支持、農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等。構(gòu)建國家、企業(yè)、社會、農(nóng)戶多渠道糧食儲備制度，加快完善與創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，有序促進鄉(xiāng)村治理，加快鄉(xiāng)村環(huán)境文明建設(shè)等等。endprint

（五）新型農(nóng)民：培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

順應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要，不以出生地域區(qū)分是否農(nóng)民，只從行業(yè)角度區(qū)分新生代農(nóng)民，促進新型職業(yè)農(nóng)民培育、農(nóng)民工職業(yè)技能提升，優(yōu)化農(nóng)業(yè)從業(yè)者結(jié)構(gòu)，形成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和管理群體，鼓勵與支持新型農(nóng)業(yè)專業(yè)人才，扶持新型鄉(xiāng)村工匠發(fā)展等。

（六）國外資源：掌握國際規(guī)則主動權(quán)，充分利用國際糧食供給資源

多方開拓國外糧食生產(chǎn)基地，支持國有與民營企業(yè)走出去屯田墾殖，保障糧食國際供給，擴大糧食安全回旋余地。同時，基于我國龐大的糧食進口規(guī)模，積極融入或主導(dǎo)國際糧食市場價格形成機制，保障國家糧食安全利益，降低糧食安全風(fēng)險?！敖y(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源”。

（七）制度建設(shè)：完善從生產(chǎn)到消費糧食的各環(huán)節(jié)相關(guān)管理保障制度

促進制度創(chuàng)新，完善生產(chǎn)、銷售、消費、倉儲、檢驗檢疫等各方面相關(guān)制度。創(chuàng)新農(nóng)地權(quán)利制度及其管控、監(jiān)督機制，從耕地綜合管控的政策層級與互動機理角度優(yōu)化國家糧食安全，從宏觀到微觀各個層面做到制度制定科學(xué)合理、運行快捷順暢、節(jié)約制度成本。建立諸如家庭生計安全監(jiān)控與保障制度、國際糧食貿(mào)易的效率評價與監(jiān)控制度等。

總之，以破解“農(nóng)地非糧化”困境為突破口，持續(xù)注重培育糧食安全綜合保障能力，從長期角度、整體層面保障國家糧食安全。

五、小結(jié)

改革開放以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖有巨大進步，國家糧食安全風(fēng)險始終沒有出現(xiàn)大的問題，但作為人口大國，糧食安全問題應(yīng)警鐘長鳴。目前，我國水稻、玉米和大豆的平均單產(chǎn)分別為美國的75.4%、51.8%和 55.7%，這說明我國糧食生產(chǎn)仍有極大的可提升空間。只有從多渠道、多模式進行創(chuàng)新發(fā)展，培育新型農(nóng)民主體，加快以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育和提升糧食安全綜合保障能力，才能長期保障國家糧食安全。

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本文為國家社會科學(xué)基金項目“糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)地確權(quán)的溢出效應(yīng)及模式優(yōu)化研究”（15BJY095）階段性成果（萬舉為項目主持人）。

（作者單位：鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院經(jīng)貿(mào)學(xué)院）endprint