食品安全監(jiān)管體系改革問題探討*

陳瑩瑩

(湛江幼兒師范?？茖W(xué)校，廣東 湛江 524000)

一、改革政策脈絡(luò)

2008年中共十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中首次提出“理順市場監(jiān)管體制”。2009年8月，深圳市進(jìn)行大部制改革，成立市場監(jiān)管局，職責(zé)包括工商管理、質(zhì)監(jiān)、知識產(chǎn)權(quán)、食品監(jiān)管、物價方面等。

2009年實(shí)施的《食品安全法》強(qiáng)調(diào)地方政府食品安全監(jiān)督管理的“屬地管理責(zé)任”。但至2011年《關(guān)于調(diào)整省級以下工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制加強(qiáng)食品安全監(jiān)管有關(guān)問題的通知》將工商、質(zhì)監(jiān)省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制，這一措施，僅陜西等極少數(shù)省份真正執(zhí)行[1]。其中2011年底作為國務(wù)院食藥機(jī)構(gòu)改革樣板城市陜西渭南，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域單列食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

2013年3月《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》后，全國范圍內(nèi)省以下工商和質(zhì)監(jiān)行政管理體制改革開始。接著按《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》要求，組建食藥監(jiān)局。質(zhì)監(jiān)生產(chǎn)環(huán)節(jié)和工商流通環(huán)節(jié)職能劃歸食藥監(jiān)局，工商、質(zhì)監(jiān)監(jiān)管隊(duì)伍和檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)也劃歸藥監(jiān)局，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道設(shè)立食藥所作為派出機(jī)構(gòu)。但食藥單列鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)因編制受限、財(cái)力支撐不足而阻礙多多。

2013年中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，既有“實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”，又有“完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)”要求。

2014年《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》，要求“整合優(yōu)化執(zhí)法資源，減少執(zhí)法層級”，之后，較多省份陸續(xù)展開市場監(jiān)管體制改革，如廣東、上海、浙江、天津、黑龍江、遼寧、吉林、重慶、湖北、江蘇、山東、安徽、江西等。

但2014年7月“上海福喜事件”后，國務(wù)院同年9月《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管體系建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》要求“要確保食品藥品監(jiān)管能力在監(jiān)管資源整合中得到強(qiáng)化，同時可根據(jù)工作需要，加掛食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)牌子”[2]，強(qiáng)調(diào)保證食藥監(jiān)管能力專業(yè)性和技術(shù)性。

2014年10月，中共十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊(duì)伍種類”。綜合執(zhí)法層次從縣級擴(kuò)大到市級[3]。2015年初，作為縣市食藥單列改革的樣板試點(diǎn)的陜西渭南市將縣級工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、鹽務(wù)等四個部門進(jìn)行職責(zé)整合。距2013年提出食藥單列監(jiān)管僅僅過去兩年。

2015年4月，中央編辦《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》中提出開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)，在全國22個省(自治區(qū)、直轄市)138個試點(diǎn)城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)，將職能相近部門整合，合并執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提升行政執(zhí)法綜合效力。

2017年9月27日天津市第十六屆人民代表大會常務(wù)委員會通過《天津市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理若干規(guī)定》，對市場監(jiān)管體制改革的成果以立法形式進(jìn)行確認(rèn)。2017年10月18日召開十九大，指出“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)。在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。”

二、改革模式

目前“市場局”模式分三種：一是“浙江模式”，省市級食藥、工商、質(zhì)監(jiān)獨(dú)立，在縣區(qū)，將工商、質(zhì)監(jiān)及食藥監(jiān)的機(jī)構(gòu)和職責(zé)進(jìn)行整理組合，成立縣區(qū)市監(jiān)局，下設(shè)綜合執(zhí)法稽查、技術(shù)檢驗(yàn)檢測、市場投訴舉報等機(jī)構(gòu)。并在基層街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)市場監(jiān)管所；二是深圳市“委員會+局”模式，成立市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會，委員會掌握“人、財(cái)、物”并設(shè)立市場監(jiān)督管理局、食品藥品監(jiān)督管理局和直屬市場稽查局。在區(qū)一級分別設(shè)置市場監(jiān)督管理分局和食品藥品監(jiān)督管理分局；在街道設(shè)置市場監(jiān)督管理所作為兩個區(qū)分局的派出機(jī)構(gòu)；三是“天津模式”，將工商、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)的機(jī)構(gòu)和職能整理組合，由市監(jiān)局直統(tǒng)。區(qū)縣由市場監(jiān)管委垂直領(lǐng)導(dǎo)市監(jiān)分局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)市場監(jiān)管所作為區(qū)市場監(jiān)管局派出機(jī)構(gòu)。實(shí)行市區(qū)鄉(xiāng)的“三合一”。

北京、廣西、甘肅、河南、湖北、山東等地獨(dú)立設(shè)置食品藥品監(jiān)督管理局，采用食藥單列模式。另外，試點(diǎn)改革不斷變化，如廣州市原來的蘿崗區(qū)和南沙區(qū)是廣州市試點(diǎn)改革區(qū)，蘿崗區(qū)在區(qū)一級實(shí)行的是“三合一”模式，蘿崗區(qū)后變成黃浦區(qū)，2017年7月，黃浦區(qū)由“三合一”模式變回“二合一”模式，即由工商局和質(zhì)監(jiān)局組成市場局，食藥單列。南沙區(qū)2017年4月實(shí)行 “大執(zhí)法局”模式，整合涉及商務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、水務(wù)、勞動監(jiān)察、文化、建筑工程文明施工、城市管理、國土資源、工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品安全、交通運(yùn)輸、房屋管理等14個領(lǐng)域法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰、監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制等交由南沙區(qū)綜合行政執(zhí)法局承擔(dān)。

三、食品安全監(jiān)管體制改革所面臨的問題

(一)中央層面——是否需要對監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)

中央不斷考察2009年“深圳模式”和2011年“渭南模式”，最終決定 “渭南模式”食藥單列，食品監(jiān)管工作過渡到食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一承擔(dān)。食藥單列監(jiān)管方式有助于公共安全問題解決，但《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中有雙面要求，既包括市場統(tǒng)一監(jiān)管，又必須有統(tǒng)一食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這個決定，不管是堅(jiān)持食藥單列或統(tǒng)一市場監(jiān)管局方都能從中通過“六經(jīng)注我”方式，來強(qiáng)化自己所要推行政策改革的合法性和權(quán)威。中央層面至今有保留基層單列的食藥模式，如北京、山東、河南、湖北、廣西、甘肅等地。截止2017年，有30%的副省級城市、20%地級市，以及至少有70%的基層實(shí)行統(tǒng)一市場監(jiān)管模式，十九大報告也提及要“在職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”，未來中央會不會堅(jiān)持統(tǒng)一的市場監(jiān)管體制改革？至今仍是未知數(shù)。

另外，市場監(jiān)管體制改革方面中央層面設(shè)計(jì)很少，在市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置合并、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一方面，也無明確指示，而更多體現(xiàn)在地方政府推動執(zhí)行。因此，有無必要在中央層面出臺統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或意見，值得探討。

(二)地方政府——如何處理好執(zhí)法一體化改革和食藥監(jiān)管專業(yè)化要求

地方政府之所以會出現(xiàn)市場局模式，使本該完成地方機(jī)構(gòu)改革工作受阻，主要在于編制和財(cái)力。地方政府機(jī)構(gòu)數(shù)量多為超編，且工商、質(zhì)監(jiān)屬地管理后編制受限就更捉襟見肘。而作為食藥局派出機(jī)構(gòu)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)食藥所建立和運(yùn)轉(zhuǎn)需經(jīng)費(fèi)，受限于地方財(cái)力，迫于問責(zé)壓力、追求政績成效情形下，合并職能相近部門辦公的市場局模式成為地方首選。

但地方整合過程中，存在2011年食藥單列渭南模式轉(zhuǎn)變成2015年大一統(tǒng)市場局的情況。而深圳2009年大一統(tǒng)的市場局轉(zhuǎn)變成“委+局”的模式，廣州蘿崗區(qū) “三合一”變成“二合一”，由大市場局模式轉(zhuǎn)為食藥單列。這都是地方在根據(jù)本地區(qū)食品安全的實(shí)際情況進(jìn)行權(quán)衡“一體化或?qū)I(yè)化”，當(dāng)然不同模式摸索會面臨不同情境。

基層食藥單列會給地方政府帶來專業(yè)化監(jiān)管水平高而一體協(xié)調(diào)能力低的情形。跟蹤食品全產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管，將食品風(fēng)險作為整體進(jìn)行對待，但實(shí)際劃轉(zhuǎn)人手、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備會受限。機(jī)構(gòu)改革后食品安全監(jiān)管對象與食藥人員編制比例嚴(yán)重失衡，如廣西、河南等地原衛(wèi)生所有70多人從事餐飲安全監(jiān)管，改革后劃轉(zhuǎn)市食藥監(jiān)局只有不到10人。而像工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生局在食藥單列之后基本退出食品監(jiān)管，潛在可利用市場監(jiān)管資源縮減。但如果地方工業(yè)化程度較高，如需要精細(xì)化監(jiān)管，諸如標(biāo)準(zhǔn)、添加劑、檢驗(yàn)檢測等專業(yè)知識強(qiáng)的，基層食藥單列模式會比較好。如廣州黃浦區(qū)2017年7月從“三合一”又改回“二合一”，就是例證。

統(tǒng)一市場監(jiān)管中如“浙江模式”，省市與縣區(qū)部門“上下銜接難”挑戰(zhàn)，統(tǒng)一市場監(jiān)管后尤其是以原工商所為班底的市場所在受地方政府領(lǐng)導(dǎo)同時還要應(yīng)對來自各自獨(dú)立上級業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)，易形成文山會海；對上級工作的基層容易產(chǎn)生存在“誰施壓，先應(yīng)付誰”的心態(tài)，出現(xiàn)疲以應(yīng)對日常事務(wù)，顧此失彼的情況。而同時食品安全專業(yè)領(lǐng)域比較強(qiáng)，市場監(jiān)管統(tǒng)一執(zhí)法稀釋食品安全監(jiān)管專業(yè)性，如基層監(jiān)管所人員得“食藥要管，經(jīng)濟(jì)違法類案子要辦，消費(fèi)調(diào)解要處理，特種設(shè)備安全要監(jiān)督”。另還有人員編制、待遇等問題，基層市場監(jiān)管人員身份不一，待遇和福利不統(tǒng)一，“同工不同酬”現(xiàn)象較普遍，人心穩(wěn)定問題及激勵機(jī)制亟待解決。另統(tǒng)一市場監(jiān)管應(yīng) “四合一”、“三合一”還是“二合一”，沒有科學(xué)的分析依據(jù)支撐。但統(tǒng)一市場監(jiān)管局模式可以整合執(zhí)法資源，消除多頭重復(fù)執(zhí)法，強(qiáng)化地方政府屬地管理責(zé)任。如經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城鄉(xiāng)基層產(chǎn)業(yè)格局“多、小、散、亂”，較多低水平市場違反行為，市場發(fā)育不成熟且社會力量不足時，統(tǒng)一市場監(jiān)管能解決覆蓋面不廣的問題。

(三)工商行政管理部門——市場監(jiān)管體系由誰進(jìn)行頂層協(xié)調(diào)

工商局行政職能一直在不斷變化中，在改革開放初期是“四管一打”即管理集市貿(mào)易、工商企業(yè)登記、經(jīng)濟(jì)合同、商標(biāo)注冊和投機(jī)倒把打擊；在市場經(jīng)濟(jì)體制時期逐步由審批設(shè)立制度過渡為依法核準(zhǔn)登記注冊制度，轉(zhuǎn)為市場監(jiān)管。2001年流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)督管理被劃入工商行政管理部門[4]；在2008年垂直監(jiān)管后，負(fù)責(zé)營業(yè)執(zhí)照核發(fā)、食品流通許可證核發(fā)及食品流通環(huán)節(jié)監(jiān)管、查處不正當(dāng)競爭，商業(yè)賄賂和傾銷等方面的違法經(jīng)營行為、承擔(dān)消費(fèi)者申訴舉報調(diào)處；在2013年職能整合后，工商下放地方，縣區(qū)設(shè)立市場監(jiān)督管理局。

工商局在此輪市場監(jiān)管改革中流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管去除后，工商部門更多強(qiáng)調(diào)本部門商事制度改革。有地方試點(diǎn)將商標(biāo)管理職責(zé)納入知識產(chǎn)權(quán)局，工商職能轉(zhuǎn)變中有越來越少趨勢，故有工商巨輪英雄遲暮感嘆之聲。

但由于基層市場監(jiān)督管理局多以工商基層所班底組成，如成立區(qū)市場監(jiān)管局的前身就是區(qū)工商局，有些市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)甚至全部為工商部門原班人馬，工商班底人員發(fā)揮比較大作用。因此又出現(xiàn)工商重新發(fā)揮主導(dǎo)作用的情形。如2017年11月6日，國務(wù)院(國發(fā)〔2017〕6號)國辦函〔2017〕118號文件提出，建立由工商總局牽頭的市場監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議辦公室設(shè)在工商總局。由工商總局來牽頭市場監(jiān)管制度改革合不合適值得商榷，如果由工商來牽頭，那么所涉及的基層的績效評估以哪種為主？如基層市場監(jiān)督管理所，是以市場監(jiān)管為主還是食藥監(jiān)管為主？從工商行政職能部門來看，其職能從少到多再到少，最近又重新有增加的趨勢。

(四)基層市場監(jiān)管所——內(nèi)部協(xié)調(diào)問題應(yīng)當(dāng)如何解決

基層市場監(jiān)管所在整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥之后會面臨內(nèi)部協(xié)調(diào)問題，如體現(xiàn)在監(jiān)管的法律適用、派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格、執(zhí)法辦案程序及公眾訴求的處置協(xié)調(diào)問題。

在監(jiān)管理念上，工商部門主要是監(jiān)管交易行為和市場秩序，在管理方式上較為粗放，在搞巡查和處罰上有優(yōu)勢；質(zhì)監(jiān)部門對產(chǎn)品的質(zhì)量和品質(zhì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求高；而餐飲監(jiān)管前身是衛(wèi)生監(jiān)督部門，更看重公共清潔及公共健康安全。三種風(fēng)格的特點(diǎn)融為一體，必然會在基層執(zhí)行中帶來風(fēng)格的沖突[5]。如在行政處罰、法律適用、行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)格不同。

1.適用處罰程序問題

如《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》的行政處罰程序存在差異，導(dǎo)致市場監(jiān)管局實(shí)施行政處罰的程序不盡一致，給執(zhí)法帶來一定的困境。

2.投訴后調(diào)解問題

在經(jīng)過當(dāng)事人同意，工商質(zhì)監(jiān)是可以組織當(dāng)事人雙方進(jìn)行調(diào)解的，而食品藥品投訴舉報的辦理是不允許組織調(diào)解的?；鶎颖O(jiān)管者在現(xiàn)實(shí)中極可能會采取相對隱晦的政策變通來尋租，實(shí)現(xiàn)非法獲利或不當(dāng)?shù)美?，有可能會存在濫用自由裁量權(quán)的行為[6]。如有可能會遇到的情形是，當(dāng)事人因購買不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)問題而主張商家“退一賠十”，商家不愿意賠償而當(dāng)事人投訴到市場所，基層工作人員有可能存在濫用自由裁量權(quán)行為。如依據(jù)食品安全監(jiān)管職責(zé)查辦生產(chǎn)經(jīng)營者，再依據(jù)工商總局的調(diào)解辦法把生產(chǎn)經(jīng)營者召喚來進(jìn)行“調(diào)解”，根據(jù)調(diào)解結(jié)果而裁定處罰情形。

3.投訴受理告知問題

《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第46條投訴受理期限是七個工作日并告知消費(fèi)者?！妒称匪幤吠对V舉報管理辦法》第15條第2款默認(rèn)投訴舉報受理是投訴舉報機(jī)構(gòu)或者管理部門收到之日起第5日。如按《食品藥品投訴舉報管理辦法》而不告知，投訴人會以《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為由提起行政復(fù)議。安徽省因此條而引發(fā)行政復(fù)議達(dá)幾十例[7]。

4.基層市場所作為派出機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格問題

依原理，派出機(jī)構(gòu)無行政主體資格，一般不能以自己名義實(shí)施行政行為，法律法規(guī)另有規(guī)定除外?！豆ど绦姓芾硭鶙l例》第八條工商所可用本所名義除吊銷營業(yè)執(zhí)照外，可對個體工商戶和市場交易違法情形實(shí)行行政處罰。而質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)部門并無相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍，行政處罰只能由縣級執(zhí)法部門作出。到底市場所能否做出行政處罰？依據(jù)工商所規(guī)定可以，而依據(jù)質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)規(guī)定是由其派出單位來決定。實(shí)踐中，地方做法不一。有籠統(tǒng)規(guī)定以自己名義作出行政處罰的，如《浙江省市場監(jiān)督管理部門行政處罰程序規(guī)定(試行)》第八條和《蘇州市縣(市)區(qū)市場監(jiān)督管理部門行政處罰程序暫行規(guī)定》第十條的規(guī)定。有的地方仍然保留原有做法，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)只能行使原工商所的職權(quán)，如《天津市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理若干規(guī)定》第七條。

四、結(jié)語與啟示

(一)視各地實(shí)際情況決定采用食藥單列或市場局

從深圳2009年大部制到2014年市場監(jiān)管體制“委+局”模式，再從2011年渭南食藥單列轉(zhuǎn)成統(tǒng)一市場監(jiān)管模式，都說明食藥體制改革非一成不變的，每種模式都有其利弊，要與當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展情況相匹配，使機(jī)構(gòu)改革設(shè)置盡可能地貼近當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平，并盡可能地與當(dāng)?shù)厥称钒踩L(fēng)險類型相貼近。

(二)中央層面應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

市場監(jiān)管體制改革中地方執(zhí)法主體資格認(rèn)定混亂、執(zhí)法依據(jù)不一致。在中央層面要及時總結(jié)在本次市場監(jiān)管體制改革中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使之升級為法律，并且對工商、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)三大部門有沖突的法律規(guī)范進(jìn)行梳理，特別是對部門規(guī)章，如上文提到的市場基層監(jiān)管所的適用處罰程序、投訴告知問題、投訴調(diào)解問題、派出機(jī)構(gòu)主體資格問題進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，做好法律層面的頂層設(shè)計(jì)。

(三)市場監(jiān)管體制協(xié)調(diào)應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的改革推進(jìn)機(jī)構(gòu)

由工商牽頭市場監(jiān)管體制協(xié)調(diào)值得商榷，由工商牽頭的市場監(jiān)管體制極容易傾向于本部門的利益，不利于破除部門間的壁壘，均衡部門間的利益。而獨(dú)立改革牽頭單位能更好打破總局間、不同部門間的利益關(guān)系，更好推進(jìn)食藥監(jiān)管體制改革。

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