“整個(gè)國(guó)家行動(dòng)起來(lái)”：一戰(zhàn)期間美國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員的歷史考察

張 威

（黃岡師范學(xué)院 政法學(xué)院，湖北 黃岡 438000）

第一次世界大戰(zhàn)是撬動(dòng)20世紀(jì)國(guó)際政治“板塊”重組的重大歷史事件。對(duì)于第一次世界大戰(zhàn)而言，美國(guó)既是一位姍姍來(lái)遲的參戰(zhàn)者，同時(shí)也是因戰(zhàn)爭(zhēng)而獲利甚豐、向世界霸主地位更進(jìn)一步的“側(cè)翼強(qiáng)國(guó)”。在高強(qiáng)度的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下，經(jīng)戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員的美國(guó)社會(huì)迸發(fā)出強(qiáng)大的能量以供“資本主義的工業(yè)齒輪”和國(guó)家機(jī)器在激烈的綜合國(guó)力角逐和戰(zhàn)場(chǎng)上的殘酷搏殺中獲得勝利。因此，第一次世界大戰(zhàn)以血與火的考驗(yàn)激發(fā)美國(guó)國(guó)家能力的強(qiáng)力釋放，促使美國(guó)由世界大國(guó)向世界強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變?！皯?zhàn)爭(zhēng)除了對(duì)人類造成災(zāi)難，也影響了實(shí)際產(chǎn)出的總量，同時(shí)改變了各類資源的用途。為了建立和裝備一支龐大的軍隊(duì)，政府在戰(zhàn)時(shí)需要的各種產(chǎn)出完全不同于和平時(shí)期?！盵1]480為了實(shí)現(xiàn)“必使民主安存于世界”的目標(biāo)，威爾遜政府通過(guò)實(shí)行全面戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員、戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制以及愛國(guó)主義的廣泛宣講三大舉措將美國(guó)國(guó)內(nèi)的資源和發(fā)展?jié)摿Πl(fā)揮到極致，為贏得戰(zhàn)爭(zhēng)貢獻(xiàn)持續(xù)動(dòng)力。

一、“資本化的愛國(guó)主義”與戰(zhàn)時(shí)軍費(fèi)的籌集

“可靠的國(guó)家安全，取決于一個(gè)國(guó)家在危機(jī)時(shí)迅速、果斷地做出反應(yīng)的能力，即集中和組織人力物力資源，并運(yùn)用于共同防御的能力。”[2]5其中，最重要的能力便是籌措龐大軍費(fèi)以支撐國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)機(jī)器的持續(xù)、有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在美國(guó)參戰(zhàn)的19個(gè)月中（1917年4月—1918年11月），戰(zhàn)時(shí)軍費(fèi)的籌集主要是通過(guò)稅收、發(fā)行戰(zhàn)爭(zhēng)債劵和增加貨幣發(fā)行量三種方式，而如何有效地在社會(huì)動(dòng)員和資源有效匯集的基礎(chǔ)上籌募軍費(fèi)是對(duì)威爾遜政府戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員能力的一次重大考驗(yàn)。

參戰(zhàn)之后，美國(guó)財(cái)政體系既要承擔(dān)自身龐大的戰(zhàn)時(shí)開支，又要向協(xié)約國(guó)提供貸款?！?917年4月通過(guò)的‘第一自由貸款法令’授權(quán)財(cái)政部長(zhǎng)經(jīng)過(guò)總統(tǒng)的批準(zhǔn)，可以在100億美元的范圍內(nèi)給各盟國(guó)政府提供貸款。”[3]309美國(guó)官方數(shù)據(jù)顯示，1917和1918年，“美國(guó)所支出的全部直接戰(zhàn)費(fèi)（包括貸給盟國(guó)的95億美元）大約為355億美元。這個(gè)數(shù)字相當(dāng)于聯(lián)邦政府成立100年以來(lái)總開支的3倍，也就是說(shuō)在戰(zhàn)爭(zhēng)期間平均每小時(shí)要開支200多萬(wàn)美元。戰(zhàn)前國(guó)債只有10億美元，到1919年8月底猛增到空前的266億美元”[3]309-310。參戰(zhàn)之前，1916年美國(guó)的陸海軍軍費(fèi)開支為3.37億美元，參戰(zhàn)之后的1917年和1918年，軍費(fèi)開支分別飆升至6.02億美元和71.10億美元，到1919年，更是達(dá)到135.48億美元的最高值[4]95。為籌集如此大規(guī)模的戰(zhàn)時(shí)軍費(fèi)，威爾遜政府采取折衷的辦法加以解決——通過(guò)征稅與發(fā)行戰(zhàn)爭(zhēng)債券相結(jié)合的方式進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)籌資。

（一）以“敲富人竹杠”的方式增加戰(zhàn)時(shí)稅收

1913年美國(guó)《憲法》第十六條修正案的通過(guò)和聯(lián)邦所得稅制度的形成是美國(guó)現(xiàn)代財(cái)政體系建立的基礎(chǔ)?！坝捎谒枚惐蛔C明是一種具有高彈性的收入來(lái)源，它最初的采用是與社會(huì)公正的研究緊密聯(lián)系在一起的”，即“運(yùn)用聯(lián)邦政府的征稅權(quán)力重構(gòu)收入和財(cái)富的分配”[5]741。這一體現(xiàn)“收入再分配政治學(xué)”理念的稅收體系在一戰(zhàn)空前龐大規(guī)模的資金需求下得到進(jìn)一步發(fā)展。1916年9月，在威爾遜和財(cái)政部長(zhǎng)麥卡杜的推動(dòng)下，國(guó)會(huì)通過(guò)《增稅法案》（Tax Bill）。該法案意在提高個(gè)人所得稅和公司所得稅的邊際稅率——個(gè)人所得稅最高稅率從7%提高到15%，公司所得稅稅率從1%調(diào)至2%的同時(shí)，對(duì)軍火制造商的凈利潤(rùn)征收12.5%的特種稅，并對(duì)價(jià)值在5萬(wàn)到500萬(wàn)美元之間的地產(chǎn)征收從1%到10%不等的累進(jìn)地產(chǎn)稅[6]620。在美國(guó)參戰(zhàn)之前的1917年3月，國(guó)會(huì)通過(guò)一項(xiàng)緊急稅收法案提高了地產(chǎn)稅，并對(duì)所有商業(yè)行為征收超額利潤(rùn)稅——“即對(duì)超過(guò)‘正?！找媛实乃猩虡I(yè)利潤(rùn)征收累進(jìn)稅”[5]744。此舉使得美國(guó)成為所有參戰(zhàn)國(guó)當(dāng)中唯一把征收超額利潤(rùn)稅作為戰(zhàn)費(fèi)籌措核心手段的國(guó)家。

1917年10月，國(guó)會(huì)頒布《戰(zhàn)爭(zhēng)稅收法》（The War Revenue Act），再次提高了個(gè)人和公司的所得稅率，并新增消費(fèi)稅、奢侈品稅。該法案規(guī)定個(gè)人所得稅最高稅率由此前的15%提高到63%，超額累進(jìn)所得稅的征收起點(diǎn)由2萬(wàn)美元降至5 000美元，單身者和已婚者的免稅金額分別降至1 000美元和2 000美元。此外，公司所得稅、地產(chǎn)稅、超額利潤(rùn)稅以及酒稅、煙稅等稅種的稅率均有大幅提高[6]621。新稅法的實(shí)施使美國(guó)的稅收總額由1916年的不足8億美元上升到1918年的41.8億美元，其中，28.5億美元是來(lái)自所得稅和戰(zhàn)時(shí)利潤(rùn)稅。由于“所得稅多是累進(jìn)稅。免稅標(biāo)準(zhǔn)都高于典型的工人階級(jí)家庭收入水平。這就意味著在1918年，只有420萬(wàn)美國(guó)人需要繳納個(gè)人所得稅。同年，美國(guó)的男女勞動(dòng)力是4 200萬(wàn)；家庭數(shù)量是2 400萬(wàn)。此外，中產(chǎn)階級(jí)的稅率都非常低：2萬(wàn)美元這一應(yīng)稅收入標(biāo)準(zhǔn)使有效稅率僅僅達(dá)到10%，2萬(wàn)美元是雇員平均年收入的20倍”[5]252，因此，打一場(chǎng)大規(guī)模的現(xiàn)代總體戰(zhàn)的經(jīng)濟(jì)壓力與“打破公司特權(quán)的強(qiáng)烈要求”相結(jié)合促動(dòng)戰(zhàn)時(shí)“敲富人竹杠”（Soak-the-Rich）的所得稅體系的形成?！扒酶蝗酥窀堋奔仁菓?zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下保持強(qiáng)力國(guó)家形象和經(jīng)濟(jì)繁榮的需要，亦是進(jìn)步主義時(shí)代“民主—中央集權(quán)制”以強(qiáng)化國(guó)家能力促進(jìn)民主和社會(huì)公正理想在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的延展和深化。雖然威爾遜和麥卡杜希望將富人和公司的稅收作為消耗巨大的戰(zhàn)爭(zhēng)開支的主要源泉，但工商業(yè)利益集團(tuán)，尤其是托拉斯巨頭卻認(rèn)為“敲富人竹杠”的所得稅制對(duì)他們的財(cái)富積累、資本持續(xù)運(yùn)作以及金融自主性構(gòu)成威脅和挑戰(zhàn)。事實(shí)上，“戰(zhàn)時(shí)籌資問(wèn)題是激化公司對(duì)威爾遜政府的敵對(duì)情緒的最主要因素。這一稅收計(jì)劃導(dǎo)致了民主—中央集權(quán)制的倡導(dǎo)者、‘敲富人竹杠’的稅收體系的支持者與公司領(lǐng)導(dǎo)人在此后的20多年中一直處于尖銳的沖突之中”[5]744。

（二）以“資本化的愛國(guó)主義”感召推行戰(zhàn)爭(zhēng)債券的廣泛發(fā)行

單純依靠稅收獲得的資金并不足以支撐美國(guó)龐大戰(zhàn)爭(zhēng)機(jī)器的持續(xù)開動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)。麥卡杜起初希望通過(guò)稅收籌集到戰(zhàn)爭(zhēng)所需的一半費(fèi)用，但來(lái)自銀行和金融界的反對(duì)使他將目標(biāo)縮減到1/3。而實(shí)際上來(lái)自個(gè)人和公司的所得稅僅僅滿足了美國(guó)全部戰(zhàn)爭(zhēng)開銷的1/4。因此，除稅收之外，面向美國(guó)民眾廣泛發(fā)行戰(zhàn)爭(zhēng)債券亦是戰(zhàn)時(shí)籌資的重要手段。

發(fā)行戰(zhàn)爭(zhēng)債券并非威爾遜民主黨政府的首創(chuàng)。戰(zhàn)爭(zhēng)債券的出現(xiàn)最早可以追溯到1812年美英戰(zhàn)爭(zhēng)，而戰(zhàn)爭(zhēng)債券作用的顯現(xiàn)則是在南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。1862年，時(shí)任聯(lián)邦政府財(cái)政部長(zhǎng)的薩蒙·蔡斯（Salmon Chase）向林肯總統(tǒng)建議面向北部23個(gè)州的民眾發(fā)行戰(zhàn)爭(zhēng)債券以滿足戰(zhàn)時(shí)軍事與經(jīng)濟(jì)需求。由于缺乏民眾的廣泛支持，蔡斯只得依靠費(fèi)城銀行家杰伊·庫(kù)克（Jay Cooke）通過(guò)向富人兜售債券來(lái)進(jìn)行戰(zhàn)時(shí)籌資[7]。蔡斯面向民眾發(fā)行戰(zhàn)爭(zhēng)債券的本意對(duì)一戰(zhàn)時(shí)美國(guó)戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制的主要推手——麥卡杜具有重要借鑒意義，麥卡杜深刻認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)爭(zhēng)債券的形式與內(nèi)容并重，如若不能充分喚起民眾的愛國(guó)意識(shí)，并將這一意識(shí)貫徹到購(gòu)買債券的行為中，戰(zhàn)爭(zhēng)債券只是廢紙一張。因此，麥卡杜將購(gòu)買戰(zhàn)爭(zhēng)債券與愛國(guó)主義關(guān)聯(lián)起來(lái)，以“資本化的愛國(guó)主義”（The Capitalization of Patriotism）感召推行戰(zhàn)爭(zhēng)債券的廣泛發(fā)行。

1917年4月24日，財(cái)政部發(fā)行名為“自由債券”（Liberty Bond）的第一期戰(zhàn)爭(zhēng)債券，債券面值總額為50億美元，利率為3.5%。與此同時(shí)，麥卡杜還與美國(guó)郵政部合作，發(fā)行單張面值為5美元的“戰(zhàn)爭(zhēng)儲(chǔ)蓄郵票”（War Savings Stamp），通過(guò)民眾自愿購(gòu)買的方式體現(xiàn)愛國(guó)熱情。但第一期債券發(fā)售并不盡如人意，籌措的資金只達(dá)到22億美元，與預(yù)期目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。為此，麥卡杜采取包括上調(diào)債券利率、加快宣傳力度、充分利用現(xiàn)代平面造型藝術(shù)和廣告技術(shù)等方式激發(fā)民眾的愛國(guó)熱情并動(dòng)員他們支持戰(zhàn)爭(zhēng)。許多名人比如電影明星瑪麗·畢克馥（Mary Pickford）和道格拉斯·費(fèi)爾班克斯（Douglas Fairbanks）支持戰(zhàn)爭(zhēng)債券的發(fā)行。麥克杜還雇傭了大量?jī)和凳蹅?，他們的口?hào)是“一個(gè)孩子拯救一名士兵”。他甚至宣稱：“那些不能以4%的利息率每周向政府提供1.25美元借款的人不配當(dāng)美國(guó)公民?！盵8]728麥卡杜的努力并未白費(fèi)，自第二期“自由債券”發(fā)售開始，美國(guó)民眾的購(gòu)買力不斷加大，戰(zhàn)時(shí)籌資金額不斷攀升。在美國(guó)參戰(zhàn)的19個(gè)月間和戰(zhàn)后的1919年3月，美國(guó)總共推出4期“自由債券”以及戰(zhàn)后單獨(dú)推出1期“勝利債券”（Victory Bond）。通過(guò)發(fā)行債券，威爾遜政府總共籌集到215.2億美元，而出售“戰(zhàn)爭(zhēng)儲(chǔ)蓄郵票”也為美國(guó)帶來(lái)9.3億美元的戰(zhàn)爭(zhēng)籌資。由戰(zhàn)爭(zhēng)債券籌集款項(xiàng)中的30%（大約70億美元）是由收入在2 000或2 000美元以下的民眾認(rèn)購(gòu)，大約有100億美元是由收入在2 000美元以上的人認(rèn)購(gòu)，其余部分則是由包括銀行在內(nèi)的各家公司認(rèn)購(gòu)[3]310。

（三）以增加貨幣發(fā)行方式緩解戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)壓力

為緩解出售巨額戰(zhàn)爭(zhēng)債券對(duì)戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)的巨大壓力，增加貨幣發(fā)行量是戰(zhàn)前成立的美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的重要任務(wù)。通過(guò)采取降低貸款利率和確定其他條件下鼓勵(lì)商業(yè)銀行從美聯(lián)儲(chǔ)借入準(zhǔn)備金的方式，從商業(yè)銀行系統(tǒng)流出的新增信貸和貨幣滿足了各經(jīng)濟(jì)主體的需要。在美國(guó)正式卷入一戰(zhàn)之前的1916年，美聯(lián)儲(chǔ)發(fā)行的貨幣總量為204億美元，但自1917年之后，貨幣發(fā)行總量一路走高，1917、1918、1919年的貨幣發(fā)行量分別升至239億、258億和303億美元，1920年更是達(dá)到美國(guó)參戰(zhàn)以來(lái)的最高值——347億美元[9]。“1917年6月修改后的聯(lián)邦儲(chǔ)備法案降低了對(duì)成員銀行的準(zhǔn)備金要求，對(duì)聯(lián)邦政府存款不再要求準(zhǔn)備金，并將聯(lián)邦儲(chǔ)備貨幣的黃金儲(chǔ)備從100%降低到40%。這種貨幣創(chuàng)造直接增加了成員銀行可利用的準(zhǔn)備金。此外，當(dāng)黃金在這一年夏天開始流出美國(guó)時(shí)，國(guó)會(huì)通過(guò)了一個(gè)法令，允許總統(tǒng)從9月份開始禁止黃金輸出，這一措施維持了金本位制度，確保了國(guó)家信用擴(kuò)張的貨幣基礎(chǔ)。”[5]253

戰(zhàn)時(shí)征稅、發(fā)行冠之以“自由”“勝利”的戰(zhàn)爭(zhēng)債券以及貨幣創(chuàng)造是戰(zhàn)爭(zhēng)籌資的三大“法寶”，而這三大“法寶”作用的充分展現(xiàn)則凸顯出戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的美國(guó)創(chuàng)造性地采用體現(xiàn)新自由主義——“19世紀(jì)的古典自由主義和憎恨壟斷、反感商業(yè)的早期共和主義國(guó)家傳統(tǒng)的重新結(jié)合”[5]741理念的“民主-中央集權(quán)制”，充分汲取、合理使用經(jīng)濟(jì)資源的強(qiáng)大戰(zhàn)時(shí)籌資能力?！霸谮A得支持和大規(guī)模地動(dòng)員資源中，尤其重要的是累進(jìn)的所得稅以及通過(guò)銷售債券而向美國(guó)人兜售‘為民主而戰(zhàn)’的信念。這兩者在提高聯(lián)邦政府的政治權(quán)威方面都是關(guān)鍵性的步驟——通過(guò)民主政治提高政府的能力，獲得國(guó)防資源和戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用?！盵5]747

二、“補(bǔ)償性國(guó)家建設(shè)”與戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

一戰(zhàn)期間，威爾遜政府因參戰(zhàn)制訂的籌資政策，“一方面帶來(lái)或?qū)е铝素泿艅?chuàng)造、通貨膨脹和遞增的所得稅，另一方面也為收入再分配這一有利于工薪階層的舉措提供了支持”。事實(shí)證明，“這是一項(xiàng)高超的財(cái)政政策，并且在二戰(zhàn)中被聯(lián)邦政府再次采用，成功實(shí)現(xiàn)低利率債券的大規(guī)模發(fā)行。這項(xiàng)政策如此奏效，很大程度上應(yīng)歸功于一戰(zhàn)中所形成的統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)——復(fù)雜精密的非市場(chǎng)化控制體系”[1]486-487。這一非市場(chǎng)化控制體系因戰(zhàn)爭(zhēng)而緣起，“需要為公眾利益而非私人利益進(jìn)行巨大資源調(diào)動(dòng)”以迅速動(dòng)員社會(huì)資源，在加速經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)由民用生產(chǎn)向軍工生產(chǎn)的快速轉(zhuǎn)產(chǎn)，滿足大消耗的軍需補(bǔ)給。但是“美國(guó)的民主和自由企業(yè)卻難以適應(yīng)這種需要”[10]。面對(duì)來(lái)自戰(zhàn)爭(zhēng)的巨大壓力，在短時(shí)間內(nèi)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有序重組和資源調(diào)配是對(duì)威爾遜政府的重大挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。對(duì)這一重大挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，威爾遜的解決之道是通過(guò)“補(bǔ)償性國(guó)家建設(shè)”（Compensatory State-Building）的方式實(shí)現(xiàn)非市場(chǎng)化的統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)。所謂“補(bǔ)償性國(guó)家建設(shè)”是指國(guó)家在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下組建龐大的經(jīng)濟(jì)管理和動(dòng)員機(jī)構(gòu)，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行強(qiáng)制性的全面統(tǒng)制和管理，同時(shí)將工業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、軍事訂貨、重要戰(zhàn)略物資需求、民用物資分配統(tǒng)制、金融信貸統(tǒng)制乃至對(duì)國(guó)民實(shí)行糧食定量供應(yīng)等重要經(jīng)濟(jì)事務(wù)委托給私人企業(yè)或由私人企業(yè)代表組成的咨詢機(jī)構(gòu)，通過(guò)政府與企業(yè)的有效合作，獲得互利雙贏，以此推動(dòng)美國(guó)龐大戰(zhàn)爭(zhēng)機(jī)器的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。究其實(shí)質(zhì)，“補(bǔ)償性國(guó)家建設(shè)”是政商合作主義在戰(zhàn)時(shí)的極致表現(xiàn)，將強(qiáng)國(guó)求勝信念與繁榮趨利訴求巧妙融合于“合作國(guó)家”（Associate State）的發(fā)展之中，使得國(guó)家與主要經(jīng)濟(jì)參與者——工商業(yè)利益集團(tuán)之間以“復(fù)雜的協(xié)同效應(yīng)”實(shí)現(xiàn)共同成長(zhǎng)[11]。

（一）戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)管理和動(dòng)員機(jī)構(gòu)的設(shè)置

參戰(zhàn)之后，美國(guó)在國(guó)家動(dòng)員方面采取的首個(gè)重大舉措是于1916年8月成立國(guó)防委員會(huì)（Council on National Defense）。作為總統(tǒng)的咨詢機(jī)構(gòu)，該委員會(huì)由陸軍部長(zhǎng)、海軍部長(zhǎng)、內(nèi)政部長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)、商業(yè)部長(zhǎng)和勞工部長(zhǎng)組成；其主要職能是負(fù)責(zé)制訂國(guó)防動(dòng)員計(jì)劃，并“協(xié)調(diào)工業(yè)企業(yè)與國(guó)家安全福利資源的關(guān)系”[2]21。在國(guó)防委員會(huì)之下還附設(shè)由7人組成的國(guó)防咨詢委員會(huì)（National Defense Advisory Commission），其成員包括：巴爾的摩-俄亥俄鐵路公司總經(jīng)理丹尼爾·威拉德（Daniel Willard）、華爾街金融家伯納德·巴魯克（Bernard Baruch）、哈德遜汽車公司副總經(jīng)理霍華德·科芬（Howard Coffin）、西爾斯-羅巴克公司總經(jīng)理朱利葉斯·羅森沃德（Julius Rosenward）、費(fèi)城德萊克塞爾研究所所長(zhǎng)霍利斯·戈德弗雷（Hollis Godfrey）、勞聯(lián)主席塞繆爾·岡珀斯以及芝加哥美國(guó)軍醫(yī)學(xué)院院長(zhǎng)富蘭克林·馬?。‵ranklin Martin）。該委員會(huì)的討論議題包括征兵、物價(jià)管制、政府接管私人企業(yè)以及組建宣戰(zhàn)后產(chǎn)生的指揮機(jī)構(gòu)。

宣戰(zhàn)之后，包括食品管理局、燃料管理局、外僑資產(chǎn)管理處、出口委員會(huì)、鐵路軍事委員會(huì)在內(nèi)的大量經(jīng)濟(jì)動(dòng)員機(jī)構(gòu)以特別立法的形式出現(xiàn)。但隨之而來(lái)的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是由于缺乏戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員的總體計(jì)劃，各機(jī)構(gòu)相互重疊、各行其是。這一混亂局面直到1918年5月20日，國(guó)會(huì)通過(guò)《增員法案》，授予總統(tǒng)全面組織、調(diào)控各動(dòng)員機(jī)構(gòu)的權(quán)力之后才逐漸得到解決。

經(jīng)濟(jì)動(dòng)員由混亂向有序發(fā)展的變化在戰(zhàn)時(shí)工業(yè)委員會(huì)（War Industries Board）這里得到充分體現(xiàn)。1917年7月，威爾遜下令在國(guó)防委員會(huì)之下設(shè)立戰(zhàn)時(shí)工業(yè)委員會(huì)。“只由一個(gè)中央集權(quán)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)戰(zhàn)時(shí)整個(gè)經(jīng)濟(jì)動(dòng)員與軍事努力的一體化，這在美國(guó)歷史上還是第一次?！盵3]299起初，戰(zhàn)時(shí)工業(yè)委員會(huì)依賴私人企業(yè)的自愿合作，但政府發(fā)現(xiàn)僅僅依靠企業(yè)各行其是的自愿合作并不能滿足美國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)機(jī)器日益增長(zhǎng)的需要和保證對(duì)盟國(guó)戰(zhàn)略物資源源不斷的供應(yīng)。為此，促使該委員會(huì)更有效地發(fā)揮作用的改革勢(shì)在必行。1918年3月，威爾遜總統(tǒng)對(duì)戰(zhàn)時(shí)工業(yè)委員會(huì)實(shí)施改組，賦予該委員會(huì)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)的地位，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)；任命巴魯克為委員會(huì)主席，并擁有除議定物價(jià)之外的控制職權(quán)。在巴魯克上任之后，戰(zhàn)時(shí)工業(yè)委員會(huì)的效能得以充分發(fā)揮?！敖y(tǒng)制資源——設(shè)備、原料、燃料、運(yùn)輸、勞工——使用一套優(yōu)先次序的分配方法，把資源分配到那些專門建立的部門，并由它們決定物資的買賣和對(duì)實(shí)際購(gòu)買力的控制。為了達(dá)到這些目標(biāo)，該委員會(huì)成立一大批高級(jí)職能部局，如優(yōu)先次序分配部、資源保護(hù)部及設(shè)備管理部等。但真正的工作機(jī)構(gòu)是由將近60個(gè)商品處負(fù)責(zé)，每個(gè)處由一名從有關(guān)工業(yè)部門征召的人員任處長(zhǎng)，這些處掌握從原材料到制成品的整個(gè)過(guò)程，每個(gè)處負(fù)責(zé)處理與其相關(guān)的那個(gè)工業(yè)部門的問(wèn)題?！盵2]22在戰(zhàn)時(shí)工業(yè)委員會(huì)的總體規(guī)劃之下，美國(guó)全境被劃分為21個(gè)軍事工業(yè)區(qū)，以加速軍需品生產(chǎn)。共計(jì)生產(chǎn)350萬(wàn)支各類槍支，4 000門各型火炮，2萬(wàn)架作戰(zhàn)飛機(jī)，875艘作戰(zhàn)艦只。1918年的戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)計(jì)劃規(guī)定將在中西部籌建16個(gè)大型兵工廠，預(yù)計(jì)到1919年將生產(chǎn)坦克1.9萬(wàn)輛，飛機(jī)3 000架。當(dāng)然，在肯定美國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到洋洋大觀戰(zhàn)爭(zhēng)規(guī)劃的背后，其執(zhí)行則是很不得力的：“向美國(guó)工廠訂購(gòu)了2.3萬(wàn)輛坦克，到戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束前只完成26輛；美軍作戰(zhàn)使用的2,251門火炮中，僅有130門是美國(guó)制造的；美軍在法國(guó)消耗的885萬(wàn)發(fā)炮彈中，208,327發(fā)是美國(guó)制造的?！盵12]戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員的這個(gè)教訓(xùn)，在下一次世界大戰(zhàn)中對(duì)美國(guó)將大有裨益。

“戰(zhàn)時(shí)的實(shí)踐，特別是戰(zhàn)時(shí)工業(yè)委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，使很多實(shí)業(yè)界的領(lǐng)導(dǎo)人相信‘政府控制’未必意味著可能是敵意的或有損于私人利益的控制?！盵3]308盡管該委員會(huì)的核心理念被稱之為“基于愛國(guó)主義目的的工業(yè)自制”[13]95，但在被美國(guó)媒體稱為“國(guó)家利益的最優(yōu)秀評(píng)判者”的巴魯克的調(diào)處之下，工商業(yè)利益集團(tuán)不僅在委員會(huì)的政策制定中起到很大作用，而且能夠從軍事訂貨中獲得可觀利潤(rùn)。因此，戰(zhàn)時(shí)工業(yè)委員會(huì)可被視作“補(bǔ)償性國(guó)家建設(shè)”與政商合作主義在戰(zhàn)時(shí)成功運(yùn)作的典范。

（二）《利弗糧食與燃料管制法》的實(shí)施

1917年8月，國(guó)會(huì)通過(guò)《利弗糧食與燃料管制法》（Lever Food and Fuel Control Act）。該法案授權(quán)聯(lián)邦政府“通過(guò)頒發(fā)許可證來(lái)管制必需品的進(jìn)口、制造、儲(chǔ)存、采礦或銷售”[14]，實(shí)際上就是對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管制。依據(jù)《利弗糧食與燃料管制法》，威爾遜設(shè)置了兩個(gè)重要機(jī)構(gòu)——國(guó)家糧食管理局和燃料管理局對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)時(shí)管制。赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）領(lǐng)銜的糧食管理局通過(guò)對(duì)糧食產(chǎn)品的制造、儲(chǔ)藏和分配印發(fā)許可證的方法，對(duì)食糖、小麥、肉類、黃油等實(shí)行有效管制。同時(shí)，胡佛號(hào)召消費(fèi)者開展“無(wú)麥日”“素食日”以及“無(wú)豬肉日”活動(dòng)，要求雜貨商限制每人每月購(gòu)糖不得超過(guò)2磅?！昂鹨?guī)定，餐館要在第一道菜用完之后才能上面包，堅(jiān)決要求給用餐者供應(yīng)小方糖而非糖缽?！币笥貌驼邊⒂^隨處可見印有諸如“有了小麥就能贏得戰(zhàn)爭(zhēng)”“不要扔掉剩飯菜”等字樣的廣告標(biāo)志牌。這些措施使參戰(zhàn)后的美國(guó)向歐洲的糧食出口增加了2倍[13]96。

煤和石油是維持國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)機(jī)器持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要戰(zhàn)略資源。哈里·A.加菲爾德（Harry A.Garfield）領(lǐng)導(dǎo)的燃料管理局在生產(chǎn)、配給和定量供應(yīng)三個(gè)方面采取有效措施解決戰(zhàn)時(shí)燃料緊缺問(wèn)題。在通過(guò)采礦機(jī)械化程度提高促進(jìn)煤和石油產(chǎn)量提高的同時(shí)，加菲爾德“采用分區(qū)供應(yīng)辦法，一方面可以使消費(fèi)者就近用煤，同時(shí)也減少了往返運(yùn)輸。為了使煤能夠盡量供應(yīng)遠(yuǎn)地，而減少了不必要的照明和取暖，并且在1918年4月，建立了一般家庭用煤的定量供應(yīng)制度。同年1月還實(shí)行了對(duì)燃料油分配的控制辦法，以后又把控制范圍擴(kuò)大到對(duì)天然氣和煤油的分配方面”[3]302。

為加速重要戰(zhàn)略資源的生產(chǎn)供給以及工業(yè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)速度，勞動(dòng)力之于戰(zhàn)備經(jīng)濟(jì)的重要性不言而喻。在戰(zhàn)爭(zhēng)期間，威爾遜政府試圖保護(hù)和擴(kuò)大有組織的勞工的權(quán)益（增加工資、實(shí)行八小時(shí)工作制、加強(qiáng)生產(chǎn)安全監(jiān)管），并將這一意圖貫徹于戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制領(lǐng)域。于1918年2月成立的戰(zhàn)時(shí)勞工局（National War Labor Board）“堅(jiān)持給予工人足夠的工資和減少勞動(dòng)時(shí)間，并且阻止與政府有合同關(guān)系的工廠主剝削婦女和兒童。一旦軍需品生產(chǎn)廠商拒絕接受戰(zhàn)時(shí)勞工局的決定，政府就會(huì)接管這一企業(yè)。但是，當(dāng)工人威脅著通過(guò)罷工來(lái)要求增加工資，減少工作時(shí)間或者要求更自由地控制生產(chǎn)時(shí)，戰(zhàn)時(shí)勞工局就會(huì)作出決定：他們要么工作，要么去當(dāng)兵”[8]729。

戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)不僅體現(xiàn)在糧食和燃料的生產(chǎn)、配給領(lǐng)域，而且還體現(xiàn)在電報(bào)、鐵路、航運(yùn)、航空等關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域。聯(lián)邦政府正是利用這種戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制才有可能把全國(guó)很大一部分自然資源及勞動(dòng)力分配給各經(jīng)濟(jì)部門去生產(chǎn)軍火和其他軍需品。在體現(xiàn)“非市場(chǎng)化控制”的戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)中，私人企業(yè)的善意與合作對(duì)聯(lián)邦政府來(lái)說(shuō)不可或缺，而這種善意合作是以體現(xiàn)“補(bǔ)償性國(guó)家建設(shè)”理念的眾多戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮作為前提的?？梢哉f(shuō)，眾多機(jī)構(gòu)在“保證為政府提供產(chǎn)品的廠家能夠獲得高額利潤(rùn)回報(bào)”的同時(shí)，“又通過(guò)終止反托拉斯法的實(shí)施來(lái)鼓勵(lì)先前相互競(jìng)爭(zhēng)的廠家進(jìn)行合作”[15]933。因此，戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)下形成的“軍事-工業(yè)復(fù)合體”以贏得戰(zhàn)爭(zhēng)的國(guó)家目的、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的理性化等方式促進(jìn)了國(guó)家與社會(huì)的緊密統(tǒng)合。

三、“自由的偉大事業(yè)”與社會(huì)動(dòng)員

一戰(zhàn)是20世紀(jì)第一場(chǎng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)，戰(zhàn)爭(zhēng)角逐的結(jié)果并非僅僅體現(xiàn)在戰(zhàn)場(chǎng)廝殺，更體現(xiàn)在參戰(zhàn)各國(guó)綜合國(guó)力的較量之上。如何通過(guò)行之有效的戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員激發(fā)民眾的愛國(guó)熱情與美國(guó)“資本主義工業(yè)齒輪”產(chǎn)出的鋼鐵洪流融匯在一起共同鑄就美國(guó)的偉大和榮耀，是威爾遜政府必須直面的重大問(wèn)題。

1917年1月發(fā)生的兩個(gè)重大事件——德國(guó)宣布實(shí)施無(wú)限制潛艇戰(zhàn)④和齊默爾曼（Zimmermann）電報(bào)⑤促使美國(guó)由中立向參戰(zhàn)轉(zhuǎn)變。1917年4月2日，威爾遜在國(guó)會(huì)參眾兩院聯(lián)席會(huì)議上宣讀參戰(zhàn)咨文。他指出：“將這個(gè)偉大、愛好和平的民族帶入戰(zhàn)爭(zhēng)——一場(chǎng)有史以來(lái)最恐怖和最殘酷的戰(zhàn)爭(zhēng)——是件令人害怕的事情。但是，正義比和平更加珍貴，我們將為我們內(nèi)心中始終珍視的事業(yè)而戰(zhàn)，為民主而戰(zhàn)?！盵16]盡管威爾遜的參戰(zhàn)咨文遭遇威斯康星州參議員羅伯特·拉福萊特（Robert Lafollette）等人的強(qiáng)烈反對(duì)，但 4月4日和6日，參議院和眾議院分別以壓倒多數(shù)通過(guò)參戰(zhàn)決議。在國(guó)會(huì)的支持下總統(tǒng)權(quán)威得以充分展現(xiàn)⑥。在威爾遜看來(lái)，由“德意志的軍事專家們”燃起的“全面戰(zhàn)爭(zhēng)”烈火是對(duì)美國(guó)民主制度存亡延續(xù)的威脅，亦是對(duì)美國(guó)國(guó)家認(rèn)同、國(guó)民凝聚力的重大考驗(yàn)。戰(zhàn)爭(zhēng)面前，“我們必須舉國(guó)動(dòng)員”，必須激發(fā)和凝聚民眾的愛國(guó)情懷造就和捍衛(wèi)“一個(gè)感情一致，目標(biāo)一致，責(zé)任感、機(jī)會(huì)感和獻(xiàn)身精神一致的美國(guó)”[17]。

為積極調(diào)動(dòng)民眾的愛國(guó)熱情，引導(dǎo)社會(huì)輿論，1917年4月13日，威爾遜頒布第2594號(hào)總統(tǒng)行政令，組建公共信息委員會(huì)（Committee on Public Information），任命來(lái)自丹佛的進(jìn)步記者喬治·克里爾（George Creel）為委員會(huì)主席。如克里爾自己所言，向美國(guó)人民和世界解釋“美國(guó)為何被迫拿起武器來(lái)保衛(wèi)自己的自由和自由體制”[15]934是公共信息委員會(huì)的主要職責(zé)。通過(guò)招募7.5萬(wàn)名志愿者，克里爾將志愿者分成四人一組的“四分鐘人”（Four Minute Men）演講小組分赴各地的電影院、劇院、教堂、學(xué)校以及其他公共場(chǎng)所發(fā)表簡(jiǎn)短愛國(guó)演講，宣揚(yáng)“愛好和平的民主力量正在抵抗戰(zhàn)爭(zhēng)狂的獨(dú)裁統(tǒng)治”，并敦促民眾認(rèn)購(gòu)“自由債券”支持國(guó)家。與此同時(shí)，委員會(huì)“雇傭大批學(xué)者、新聞?dòng)浾?、藝術(shù)家和廣告業(yè)主，采用了從小冊(cè)子（一共印制發(fā)行了7 500萬(wàn)份）到宣傳畫、報(bào)紙廣告和電影等一切可以利用的媒介，向全國(guó)發(fā)送了大量的支持參戰(zhàn)的宣傳品”[15]934-935。隨著美國(guó)卷入戰(zhàn)爭(zhēng)的深度不斷加強(qiáng)，公共信息委員會(huì)的職能拓展至海外的戰(zhàn)時(shí)宣傳——“（海外宣傳）首要的目的是向海外民眾宣傳美國(guó)作戰(zhàn)的決心、軍事實(shí)力以及對(duì)勝利的肯定，但是與此同時(shí)，將美國(guó)參戰(zhàn)的動(dòng)機(jī)、目的以及理想告訴他們也同樣重要，因?yàn)檫@樣才能讓我們的朋友、敵人以及中立的國(guó)家看到我們是無(wú)私和熱愛正義的人民?！盵18]

用當(dāng)時(shí)在公共信息委員會(huì)工作的愛德華·伯奈斯（Edward Bernays）的話來(lái)說(shuō)，從未有任何聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)會(huì)如此“有意識(shí)地同時(shí)又極為用心地操縱組織化了的大眾習(xí)慣和民意”[15]935。在積極宣講“為自由的偉大事業(yè)而戰(zhàn)”的同時(shí)，用善惡兩分、非黑即白的道德二元論調(diào)將德國(guó)蔑稱為“撒旦的信徒”“罪惡戰(zhàn)爭(zhēng)的化身”是威爾遜政府以主動(dòng)塑造普遍信仰、控制公眾輿論的方式強(qiáng)化社會(huì)動(dòng)員的重要手段。以1918年初《韋伯-波莫雷內(nèi)出口法》（Webb–Pomerene Export Act）頒布實(shí)施為契機(jī)，通過(guò)與好萊塢電影大亨的聯(lián)手，克里爾將電影作為向“德國(guó)蠻夷”進(jìn)行“文化戰(zhàn)爭(zhēng)”的陣地?！镀蒸斒靠袢贰缎倥说哪ёΑ贰断碌鬲z吧，德皇》等一大批宣揚(yáng)“協(xié)約國(guó)的英雄們與同盟國(guó)的野蠻人之間”善惡之爭(zhēng)的電影占領(lǐng)美國(guó)電影院線[19]972。以愛國(guó)主義之名，反德運(yùn)動(dòng)席卷美國(guó)社會(huì)。學(xué)校禁止開設(shè)德語(yǔ)課程，德國(guó)泡菜被更名為“自由卷心菜”，即便是德國(guó)風(fēng)疹亦被改名為“自由風(fēng)疹”。這種矯枉過(guò)正的愛國(guó)主義直接導(dǎo)致1918年4月一群暴徒暴力傷害并私刑處決德裔美國(guó)人羅伯特·普拉格（Robert Prager）的事件。

盡管有研究認(rèn)為狂熱的愛國(guó)主義導(dǎo)致非理性的仇恨和恐懼，而聯(lián)邦政府則為這種仇恨和恐懼推波助瀾。1917年6月之后陸續(xù)通過(guò)的《反間諜法》（Espionage Act）、《通敵法》（Trading with the Enemy Act）以及《反煽動(dòng)法》（Sedition Act）在強(qiáng)調(diào)國(guó)民忠誠(chéng)的同時(shí)，也使得大批持不同政見者、左翼力量受到迫害[19]973-974。但我們應(yīng)該看到在戰(zhàn)爭(zhēng)條件下，公共信息委員會(huì)在凝聚民心、通過(guò)全方位的強(qiáng)大的戰(zhàn)時(shí)宣傳攻勢(shì)左右大眾輿論、調(diào)動(dòng)民眾愛國(guó)主義熱情方面的確起到了重要而積極的作用。

結(jié) 語(yǔ)

“倘若從全球格局和全球歷史的雙重角度更為宏觀地衡量，第一次世界大戰(zhàn)的最大后果或許是美國(guó)權(quán)勢(shì)的興盛。這一事態(tài)直接來(lái)自美國(guó)參戰(zhàn)及其給戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)程和結(jié)果造成的決定性影響?！盵20]言及美國(guó)興盛，至關(guān)重要的方面體現(xiàn)在美國(guó)因一戰(zhàn)成為當(dāng)之無(wú)愧的世界頭號(hào)軍事、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。在軍事方面，美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)機(jī)器持續(xù)膨脹。1917年美軍總兵力為64.383 3萬(wàn)；1918年美軍總兵力更是上升到289.716萬(wàn)，其中，陸軍達(dá)到239.574萬(wàn)，海軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)也分別達(dá)到南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后的歷史新高：44.86萬(wàn)和5.28萬(wàn)[4]355，358。大西洋反潛戰(zhàn)與潘興遠(yuǎn)征軍在歐洲的拼死搏殺充分展現(xiàn)了美國(guó)在以消耗為關(guān)鍵詞的工業(yè)化戰(zhàn)爭(zhēng)中強(qiáng)大的海外軍事投送能力和作戰(zhàn)能力。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，一戰(zhàn)首當(dāng)其沖的作用是推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的空前繁榮。無(wú)論是參戰(zhàn)之前，抑或參戰(zhàn)之后，外部經(jīng)濟(jì)需求拉動(dòng)“資本主義工業(yè)齒輪”高速運(yùn)轉(zhuǎn)?！耙灾圃鞓I(yè)為例，從1914年到1920年，歐洲制造業(yè)生產(chǎn)下降了23%，美國(guó)制造業(yè)生產(chǎn)卻增長(zhǎng)了22%?！薄皣?guó)民收入由1914年的312.13億美元增加到1918年的569.56億美元?！盵21]與和平時(shí)代不同，戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下國(guó)家發(fā)展的核心法則是如何通過(guò)全面戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員、戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)統(tǒng)制以及愛國(guó)主義的廣泛宣講將國(guó)內(nèi)的資源和發(fā)展?jié)摿Πl(fā)揮到極致，為贏得戰(zhàn)爭(zhēng)貢獻(xiàn)持續(xù)動(dòng)力。一方面，在為贏得戰(zhàn)爭(zhēng)所進(jìn)行的廣泛社會(huì)動(dòng)員中，“敲富人竹杠”的所得稅體系的形成和戰(zhàn)爭(zhēng)債券的廣泛發(fā)行使得聯(lián)邦政府以民主政治的方式提升政治權(quán)威，提高政府的資源汲取能力以獲得國(guó)防資源和戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用。另一方面，戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)之下“補(bǔ)償性國(guó)家建設(shè)”的充分發(fā)展將強(qiáng)國(guó)求勝信念與繁榮趨利訴求巧妙融合于“合作國(guó)家”的發(fā)展之中。此外，通過(guò)行之有效的社會(huì)動(dòng)員所激發(fā)出來(lái)的強(qiáng)烈愛國(guó)主義熱情與美國(guó)“資本主義工業(yè)齒輪”產(chǎn)出的鋼鐵洪流融匯在一起，共同鑄就了一戰(zhàn)之后美國(guó)的強(qiáng)國(guó)宏愿。

注 釋：

①1917年4月27日，威爾遜總統(tǒng)下令組建公共信息委員會(huì)（Committee on Public Information）。該機(jī)構(gòu)的主要目標(biāo)是利用各種大眾傳媒，進(jìn)行充分的社會(huì)動(dòng)員，激發(fā)美國(guó)民眾的愛國(guó)主義熱情，其中，就包括極力向民眾兜售購(gòu)買戰(zhàn)爭(zhēng)債券的所謂“愛國(guó)主義行動(dòng)”。

②有關(guān)“補(bǔ)償性國(guó)家建設(shè)”的理論闡述可參見美國(guó)著名學(xué)者馬克·艾倫·艾斯納（Marc Allen Eisner）的著作《從戰(zhàn)時(shí)國(guó)家到福利國(guó)家：第一次世界大戰(zhàn)、補(bǔ)償性國(guó)家建設(shè)與現(xiàn)代國(guó)家的限制》。

③以戰(zhàn)時(shí)美國(guó)鋼鐵工業(yè)為例，1917年9月，戰(zhàn)時(shí)工業(yè)委員會(huì)在華盛頓召開了一個(gè)與各大鋼鐵業(yè)大公司代表協(xié)商的會(huì)議，就政府采購(gòu)鋼鐵的價(jià)格達(dá)成協(xié)議。其中，鐵礦石每噸5.05美元，焦炭每噸6美元，生鐵每噸33美元，鋼筋每百磅2.9美元，鋼板每百磅3.25美元。雖然這個(gè)協(xié)議價(jià)格比當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格要低得多，但卻遠(yuǎn)高于戰(zhàn)前美國(guó)鋼鐵市場(chǎng)的價(jià)格。因此鋼鐵業(yè)仍能從中獲得可觀的利潤(rùn)。參見GrosvenorB.Clarkson.Industrial America in the World War:The Strategy behind the Line,1917—1918.Massachusetts：Houghton Mifflin.1923：321.

④1917年1月31日，德國(guó)向美國(guó)提交的外交照會(huì)中宣稱，德國(guó)潛艇將于2月1日起，不經(jīng)任何警告擊沉所有在英國(guó)、法國(guó)、意大利和地中海東部海域航行的交戰(zhàn)國(guó)和中立國(guó)船只。作為一個(gè)例外，德國(guó)海軍準(zhǔn)許每周有一艘美國(guó)商船懸掛特定標(biāo)志旗，往返于紐約與英國(guó)的法爾默思港之間，但前提是不能攜帶德國(guó)政府所規(guī)定的任何違禁物品以及按照德國(guó)設(shè)定的時(shí)間表進(jìn)出港。作為報(bào)復(fù)性措施，2月3日，華盛頓宣布與德國(guó)斷交。

⑤1917年1月19日，英國(guó)情報(bào)偵聽員截獲了一份由德國(guó)外長(zhǎng)阿瑟·齊默爾曼發(fā)給德國(guó)駐墨西哥公使的加密電報(bào)。這封電報(bào)經(jīng)破譯之后，于2月25日由駐英大使佩奇以急件的方式呈遞到威爾遜手中。在這封引發(fā)美國(guó)國(guó)內(nèi)反德情緒不斷高漲的電報(bào)中，齊默爾曼指出德國(guó)在“默認(rèn)墨西哥收復(fù)1848年失去的德克薩斯、新墨西哥、亞利桑那”的同時(shí)，將與墨西哥結(jié)成反美軍事同盟，“締結(jié)和約”，并向墨西哥提供“慷慨的經(jīng)濟(jì)援助”。為強(qiáng)化德墨同盟，齊默爾曼還要求墨西哥總統(tǒng)出面“邀請(qǐng)日本對(duì)美宣戰(zhàn)”，并協(xié)調(diào)德日關(guān)系。3月1日，齊默爾曼電報(bào)全文由美聯(lián)社發(fā)表，成為世界的焦點(diǎn)新聞。華盛頓認(rèn)為無(wú)限制潛艇戰(zhàn)與齊默爾曼的陰謀充分證明德國(guó)已對(duì)美國(guó)展開直接的戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)，德國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)威脅正在步步逼近。

⑥威爾遜開風(fēng)氣之先，加強(qiáng)與國(guó)會(huì)的政治溝通和聯(lián)系，時(shí)常親臨國(guó)會(huì)兩院以打破行政與立法機(jī)構(gòu)之間長(zhǎng)期存在的隔閡。1913年4月8日，威爾遜在國(guó)會(huì)兩院發(fā)表關(guān)于稅制改革的演講開風(fēng)氣之先，受到多數(shù)國(guó)會(huì)議員的歡迎。在國(guó)會(huì)就某項(xiàng)重要議案進(jìn)行立法討論時(shí)，威爾遜會(huì)親自前往國(guó)會(huì)與國(guó)會(huì)議員見面協(xié)商。與此同時(shí)，積極地與本黨的國(guó)會(huì)議員合作，以爭(zhēng)取他們的支持，并以黨紀(jì)形式來(lái)幫助通過(guò)關(guān)鍵法案。威爾遜甚至“說(shuō)服眾議院民主黨核心會(huì)議采納了一條規(guī)定，以約束其成員保證支持政府的政策。傳統(tǒng)上更強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義的參議院也制定了類似的紀(jì)律，其民主黨核心小組會(huì)議宣布，像關(guān)稅法案這樣重大的立法都是黨的策略，對(duì)它們的支持是所有民主黨人的責(zé)任”。在威爾遜的努力，不僅白宮與國(guó)會(huì)的關(guān)系得到了改善，而且國(guó)會(huì)還制定了包括聯(lián)邦憲法第十六條修正案、《安德伍德-西蒙斯關(guān)稅法》《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》《克萊頓法》《職工工傷補(bǔ)償法》在內(nèi)的，眾多體現(xiàn)進(jìn)步主義理念的重大法案，總統(tǒng)的政治威信和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任以憲政的方式得到確認(rèn)。相關(guān)內(nèi)容可參見西德尼·M.米爾奇斯、邁克爾·尼爾森著，朱全紅譯《美國(guó)總統(tǒng)制：起源與發(fā)展（1776—2007）》第248頁(yè)，華東師范大學(xué)2008年版。威爾遜總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間所建立的“融洽的伙伴關(guān)系”為在對(duì)德宣戰(zhàn)問(wèn)題上國(guó)會(huì)支持威爾遜的參戰(zhàn)決定，并賦予其廣泛的戰(zhàn)時(shí)授權(quán)奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。