身份治理與農(nóng)民工城市居住權(quán)
——以上海為例

謝永祥

（華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院，上海 200241）

一、問(wèn)題的提出：誰(shuí)享有城市居住權(quán)？

改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度松動(dòng)以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的需求，使得大量農(nóng)村人口涌入城市。1999年中國(guó)農(nóng)民工數(shù)量至少有2億[1]，2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，全國(guó)農(nóng)民工數(shù)量為2.77億①資料來(lái)源于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2016年2月29日發(fā)布的2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，詳情請(qǐng)參見(jiàn)：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html。。16年時(shí)間，全國(guó)農(nóng)民工絕對(duì)數(shù)量增加了7000多萬(wàn)。與此同時(shí)，上海市外來(lái)人口②上海統(tǒng)計(jì)年鑒的統(tǒng)計(jì)口徑為外來(lái)人口，而缺乏農(nóng)民工具體數(shù)量，但可以肯定的是外來(lái)人口中絕大部分屬于農(nóng)民工。據(jù)2013年7月2日《勞動(dòng)報(bào)》報(bào)道，2012年末，上海市外來(lái)常住人口為960.24萬(wàn)人，占全部常住人口的40.3%，其中，逾7成為農(nóng)民工。亦呈高速增長(zhǎng)趨勢(shì)，2000年與2014年外來(lái)人口分別為387.11萬(wàn)和996.42萬(wàn)，增長(zhǎng)了609.31萬(wàn)③資料來(lái)源于2001年與2015年上海統(tǒng)計(jì)年鑒。。

城市基于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸納了大量廉價(jià)農(nóng)民工，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，卻漠視了農(nóng)民工的社會(huì)權(quán)利，特別是居住權(quán)。不少學(xué)者的研究也證明了這點(diǎn)，吳維平和王漢生在上海全市范圍內(nèi)進(jìn)行了外來(lái)人口居住狀況調(diào)查，結(jié)果表明，租房是農(nóng)民工主要住房形式，大約有50.6%的農(nóng)民工選擇租房，居住在宿舍或者工棚的有28.8%，自有私房為0.0%，自購(gòu)商品房為0.7%，其他的居住形式如搭建棚戶、居住在大街上、走廊里、船上、旅館里和流動(dòng)人口收容所有5.4%。外來(lái)人口住房面積狹小，居住設(shè)備簡(jiǎn)單，居住條件較差，人均居住面積僅為8.1平方米，相當(dāng)于城市居民的三分之一，房屋大多沒(méi)有廚房和衛(wèi)生間，除了滿足居住外還大多承擔(dān)著工作及其他用途[2]。類似地，陸康強(qiáng)等認(rèn)為農(nóng)民工大多居住在簡(jiǎn)陋與狹小的房屋，超過(guò)35.9%的農(nóng)民工是群居性居住形式，主要以單位宿舍和工作場(chǎng)所為住處[3]。同樣，我們調(diào)查也發(fā)現(xiàn)①《大城市農(nóng)民工的居住生活調(diào)查：以上海為例》，2016年，上海社科青年項(xiàng)目，2014年上海社科一般項(xiàng)目調(diào)查報(bào)告，未刊稿。，農(nóng)民工居住面積狹小，居住設(shè)備缺乏，生活環(huán)境臟亂，沒(méi)有獨(dú)立衛(wèi)生間，大多使用公共廁所，廚房是設(shè)在房屋門(mén)口簡(jiǎn)易棚中。可見(jiàn)，農(nóng)民工在城市的居住環(huán)境和居住條件非常之差，但這一問(wèn)題卻始終得不到城市政府的關(guān)注。

基于此，本文的研究問(wèn)題為農(nóng)民工作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與繁榮的積極參與者，為什么他們的居住權(quán)遭到城市政府的忽視，到底是誰(shuí)享有城市居住權(quán)，這背后有著怎樣的城市治理邏輯？本文試圖以“身份”這一概念為切入點(diǎn)，通過(guò)分析上海市政府住房保障政策，揭示城市政府的差別化住房保障制度以及身份治理邏輯。

二、理論視角與概念界定

社會(huì)排斥理論是一種重要的理論視角，是研究貧困與社會(huì)不平等的有力工具。社會(huì)排斥（so?cial exclusion）概念溯源于法國(guó)政策分析家勒內(nèi)·勒努瓦（Rene Lenior），在其著作《被排斥群體：法國(guó)的十分之一人口》中將被排斥的人群界定為沒(méi)有被社會(huì)保障體系覆蓋的人群。學(xué)者對(duì)社會(huì)排斥概念的闡釋始終爭(zhēng)論不止，已有研究主要存在三種界定，第一，社會(huì)排斥可以理解為公民未能參與社會(huì)政策的商討與制定；第二，社會(huì)排斥是指缺乏公民權(quán)利或者未能有效實(shí)現(xiàn)；第三，社會(huì)排斥是指人際社會(huì)距離[4]。社會(huì)排斥大致可以劃分為五個(gè)維度，分別為政治排斥、經(jīng)濟(jì)排斥、文化排斥、福利制度排斥與社會(huì)關(guān)系排斥。具體來(lái)說(shuō)，政治排斥是指?jìng)€(gè)人或群體無(wú)法參與政策制定，被排斥出政治決策過(guò)程，可以劃分為兩類，其一是個(gè)人或群體由于缺乏政治權(quán)利而遭受社會(huì)排斥；其二是指享有政治權(quán)利的個(gè)人或群體系統(tǒng)性地未能參與政治決策；經(jīng)濟(jì)排斥是指?jìng)€(gè)人或群體無(wú)法有效地參與生產(chǎn)、交換和消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)排斥主要有三類，第一類為勞動(dòng)力市場(chǎng)排斥，包括被排斥出勞動(dòng)力市場(chǎng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)內(nèi)部排斥，第二類為收入貧困，第三類為消費(fèi)市場(chǎng)排斥。文化排斥有兩層含義，第一層是指?jìng)€(gè)人或群體無(wú)法根據(jù)社會(huì)認(rèn)同的、處于主導(dǎo)地位的行為或價(jià)值觀而生活；第二層是指處于少數(shù)的個(gè)人和群體未能有效地享有他們的文化的權(quán)利與能力，即保留自身的傳統(tǒng)、儀式、宗教信仰和語(yǔ)言。與政治排斥類似，福利制度排斥是指?jìng)€(gè)人或群體不擁有公民資格，因而無(wú)法享有相應(yīng)的社會(huì)權(quán)利，或者即便是具有公民資格也被排斥出某些國(guó)家福利制度。社會(huì)關(guān)系排斥是指?jìng)€(gè)人或群體被排斥出家庭和社會(huì)關(guān)系[5]。

Silver認(rèn)為社會(huì)排斥具有三種范式，分別為專業(yè)化范式（specialization paradigm）、團(tuán)結(jié)化范式（solidarity paradigm）與壟斷范式（monopoly para?digm）。專業(yè)化范式強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義，由于個(gè)人或群體的能力與稟賦存在較大差異，那些社會(huì)弱勢(shì)群體在社會(huì)分工與交換中處于不利地位，被排斥在既有社會(huì)建制之外。團(tuán)結(jié)化范式強(qiáng)調(diào)社會(huì)的集體意識(shí)與共享價(jià)值，認(rèn)為個(gè)人權(quán)利與利益本質(zhì)上是從屬于社會(huì)，產(chǎn)生社會(huì)排斥的重要原因是個(gè)人與社會(huì)的疏離與脫節(jié)，個(gè)人被排斥在社會(huì)關(guān)系之外。壟斷范式是指根據(jù)地位、階級(jí)與政治權(quán)力劃分社會(huì)群體，上層社會(huì)群體對(duì)社會(huì)稀缺資源具有高度壟斷權(quán)，這種壟斷能力賦予他們共同利益，并且他們也憑借社會(huì)封閉（social closure）來(lái)保持與鞏固這些利益[6]。本文即運(yùn)用社會(huì)排斥視角分析農(nóng)民工居住權(quán)的缺失。

本文的核心概念為身份與居住權(quán)，對(duì)“身份”概念的界定，學(xué)者主要從個(gè)體和集合兩個(gè)角度來(lái)理解。從個(gè)體角度來(lái)說(shuō)，謝仁友認(rèn)為“身份”概念的前生是“身分”，早在二十世紀(jì)三四十年代出版的《國(guó)語(yǔ)詞典》和1953年出版的《新華詞典》都只有“身分”這一詞條，而沒(méi)有“身份”這一說(shuō)法。在1978年出版的《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中，“身分”與“身份”兩種寫(xiě)法并存，但是“身分”位列之前，說(shuō)明“身分”的使用仍然比較廣泛。在1996年出版的《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》修訂版中，“身份”位列“身分”之前，提倡使用“身份”[7]。筆者認(rèn)為無(wú)論是使用“身分”還是“身份”，都表達(dá)了同樣的意涵，即個(gè)人在社會(huì)中不是孤立存在的，而是處在與他人頻繁地互動(dòng)與交往之中，“身分”強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人是整體的一部分，即個(gè)人在整體中的權(quán)利與義務(wù)；而“身份”強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人是社會(huì)的一份子，可以看作個(gè)人在社會(huì)結(jié)構(gòu)中所處的地位。因此“身份”不僅可以解釋為個(gè)人在社會(huì)中所處的位置與地位，也可以理解為個(gè)人在整體中的權(quán)利與義務(wù)[8-10]。從集合角度來(lái)分析，“身份”是與“差異”相對(duì)的概念，“身份”強(qiáng)調(diào)的是“同一性”，其原有詞義是指內(nèi)在的統(tǒng)一及其協(xié)調(diào)，就人而言，強(qiáng)調(diào)的是人格的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性[11]。本文試圖整合上述兩種觀點(diǎn)，將“身份”概念界定為擁有相似社會(huì)特征的社會(huì)成員的集合，以及這一集合所享有權(quán)利和應(yīng)盡義務(wù)，且身份是一種社會(huì)性產(chǎn)物，是由社會(huì)、文化共同建構(gòu)而成。因此“身份治理”這一概念是指城市政府識(shí)別與建構(gòu)身份，并基于身份差序?qū)μ幱谏鐣?huì)結(jié)構(gòu)中的不同社會(huì)類別實(shí)行差別化住房保障待遇。

“居住權(quán)”濫觴于羅馬法，其英文對(duì)應(yīng)詞是Housing Power。“居住權(quán)”可以從法律權(quán)利與社會(huì)權(quán)利兩方面來(lái)理解。從法律權(quán)利來(lái)說(shuō)，“居住權(quán)”是指法律上的權(quán)利，是一種用益物權(quán)，是因居住而使用他人房屋的權(quán)利[12]，包括土地使用權(quán)、房屋使用權(quán)以及房產(chǎn)權(quán)[13]。我國(guó)在2002年公布的《中國(guó)物權(quán)法征求意見(jiàn)稿》的用益物權(quán)中，也對(duì)居住權(quán)作了明確規(guī)定，認(rèn)為居住權(quán)是指居住權(quán)人對(duì)他人的住房與其他附著物享有占有、使用與收益的權(quán)利。從社會(huì)權(quán)利來(lái)說(shuō)，“居住權(quán)”是公民的生存權(quán)，是指居住者擁有的與住房有關(guān)的權(quán)利[14]，享有足夠住房面積和生活條件的權(quán)利，能夠安全舒適與有尊嚴(yán)地居住在某處的權(quán)利[15]。本文的“居住權(quán)”是從社會(huì)權(quán)利層面來(lái)界定的，是指公民享有城市政府提供的一系列住房保障待遇的權(quán)利，如城市政府提供的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房以及公共租賃房。

三、多重身份建構(gòu)與身份差序①“身份差序”一詞的使用受到吳介民論文《永遠(yuǎn)的異鄉(xiāng)客？——公民身份差序與農(nóng)民工》的啟發(fā)。

中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展，社會(huì)分工細(xì)化，身份也日益呈現(xiàn)多元化，這是社會(huì)發(fā)展的自然結(jié)果，但城市政府基于自身理性治理需要，試圖建構(gòu)多元身份，尤其是對(duì)農(nóng)民工身份以及農(nóng)民工群體內(nèi)部的多元身份建構(gòu)。中國(guó)的身份系統(tǒng)是由戶籍身份、居住身份、職業(yè)身份與政治身份等子系統(tǒng)綜合而成的[16]。本文所涉及的身份主要是指一城市內(nèi)戶籍身份（或變體的戶籍身份，下文會(huì)做詳細(xì)探討）和職業(yè)身份以及居住身份三種形態(tài)。

就戶籍身份與職業(yè)身份而言，城市內(nèi)部大致存在三種群體，分別為城市內(nèi)農(nóng)村居民、城市居民和農(nóng)民工。前兩種是戶籍身份，而農(nóng)民工既不是戶籍身份也非職業(yè)身份，而是兩種身份的有機(jī)結(jié)合。“農(nóng)民”代表戶籍身份，而“工”體現(xiàn)的是職業(yè)身份。1955年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》發(fā)布，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記工作，規(guī)定城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度?！吨腥A人民共和國(guó)戶口登記條例》（1958年1月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)），第一次明確將城鄉(xiāng)居民劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍身份，由此城鄉(xiāng)戶籍身份得以確立并一直沿襲至今②2016年不少省份出臺(tái)戶籍改革制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，詳見(jiàn)：http：//news.sina.com.cn/c/2016-09-19/doc-ifxvyrit2843402.shtml。。而農(nóng)民工這一“兩不像”身份是如何由來(lái)的呢？又是何時(shí)確立的呢？學(xué)者主要是從社會(huì)建構(gòu)論視角來(lái)分析這一新身份的出現(xiàn)，認(rèn)為“農(nóng)民工”社會(huì)類別是由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院教授張雨林在《社會(huì)學(xué)通訊》中首次提出，在20世紀(jì)80年代之后才被制度性地建構(gòu)起來(lái)[17]?！稗r(nóng)民工”身份是制度與文化建構(gòu)的結(jié)果，城市政府非常精妙而成功地將城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)制到城市內(nèi)部，并憑借既有的戶籍制度，社會(huì)保障部門(mén)以及公共教育等各個(gè)系統(tǒng)將農(nóng)民工排斥在“城市居民”之外，形成城市內(nèi)部農(nóng)民工與城市居民二元的社會(huì)保障待遇，強(qiáng)化了農(nóng)民工身份[18]。不僅如此，“農(nóng)民工”身份存在另一條更為微觀與日常的建構(gòu)路徑，即日常生活中的身份建構(gòu)，主要是農(nóng)民工自身與城市居民互構(gòu)完成的[17]，在農(nóng)民工的話語(yǔ)體系中，他們大多將擁有城市戶口的居民稱為“他們城里人”，而稱自己為“我們鄉(xiāng)下人”。在話語(yǔ)表達(dá)中，明顯存在著“我們”與“他們”的心理界限。農(nóng)民工對(duì)同樣從農(nóng)村來(lái)到城市務(wù)工的人有著天然的親密感與信任感，認(rèn)為他們是一類人與自己人，這種親密感與信任感的獲得與中國(guó)人人際關(guān)系（特別是農(nóng)村居民與農(nóng)民工）獲得方式有關(guān)，中國(guó)人際關(guān)系的獲得與西方不同，西方人際關(guān)系的獲得需要兩個(gè)獨(dú)立交往對(duì)象的互動(dòng)時(shí)間量、感情親密、相互信任以及交互服務(wù)，而中國(guó)人際關(guān)系的建立，特別是鄉(xiāng)土社會(huì)，主要是依靠血緣與地緣關(guān)系，即使兩人沒(méi)有進(jìn)行交往與互動(dòng)，但只要有先天的血緣與地緣關(guān)系存在，就可以確保兩人的情感親密與信任關(guān)系[19]。而在城市居民看來(lái)，自己成了“我們”，而農(nóng)民工成了“他們”，這與筆者在上海某建筑工地進(jìn)行田野時(shí)的發(fā)現(xiàn)極為相似，當(dāng)筆者詢問(wèn)訪談對(duì)象他的家鄉(xiāng)，他回答道：“是浦東那邊的?！本o接著筆者問(wèn)：“您經(jīng)常與隔壁的鄰居交流相處嗎？他略帶自豪地回答道：“我是上海人，他們是外地人，不跟他們交流的。”同樣的“我們”與“他們”充斥在城市居民的話語(yǔ)體系中。可見(jiàn)，農(nóng)民工身份的識(shí)別與確立是多方建構(gòu)的結(jié)果，但是城市政府在建構(gòu)作用中發(fā)揮著決定性作用。

表1 制度設(shè)置與身份建構(gòu)

農(nóng)民工是一個(gè)規(guī)模龐大的群體，內(nèi)部也存在著階層分化。城市政府順勢(shì)利導(dǎo)，在農(nóng)民工群體內(nèi)部建構(gòu)了多重身份，主要是變體的戶籍身份與居住身份。

1994年上海市人民政府頒布《上海市藍(lán)印戶口管理暫行規(guī)定》，對(duì)來(lái)滬人員實(shí)施有條件的藍(lán)印戶口制度，政策初衷是吸引投資者、購(gòu)房者與人才，從申請(qǐng)藍(lán)印戶口的條件中可以看出端倪，第一，在本市投資并擁有固定合法住所，滿足以下兩個(gè)條件之一，其一，外商與港澳臺(tái)人士在上海市投資達(dá)到二十萬(wàn)美元，且項(xiàng)目竣工投產(chǎn)或營(yíng)業(yè)超過(guò)二年；其二，外省市單位或個(gè)人在上海市投資達(dá)到一百萬(wàn)元人民幣，且項(xiàng)目竣工投產(chǎn)或營(yíng)業(yè)超過(guò)二年。第二，境外人士在上海市購(gòu)買(mǎi)的商品住宅，其建筑面積超過(guò)一百平方米，商品房購(gòu)買(mǎi)者或其配偶的直系親屬或三代以內(nèi)旁系親屬，可以申請(qǐng)一個(gè)藍(lán)印戶口。第三，外省市來(lái)滬人員被上海市國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)體工商戶聘用，并且符合相應(yīng)條件的，可以申請(qǐng)藍(lán)印戶口①參見(jiàn)：《上海市藍(lán)印戶口管理暫行規(guī)定》，1993年12月23日滬府發(fā)。。2002年上海藍(lán)印戶口制度廢止。

而城市政府對(duì)居住身份的建構(gòu)更為復(fù)雜與漫長(zhǎng)，1996年《上海市外來(lái)流動(dòng)人口管理?xiàng)l例》規(guī)定，在上海從事務(wù)工經(jīng)商活動(dòng)的來(lái)滬人員，應(yīng)當(dāng)向暫住地公安派出機(jī)構(gòu)申請(qǐng)暫住證②參見(jiàn)：《上海市外來(lái)流動(dòng)人口管理?xiàng)l例》，1996年9月26日上海市第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)。。2002年上海暫住證制度中止，并開(kāi)始實(shí)行上海人才居住證制度，申領(lǐng)條件為境內(nèi)外人員具有本科以上學(xué)歷或者特殊才能的，且以不改變其戶籍或者國(guó)籍的形式來(lái)上海市工作或者創(chuàng)業(yè)的③參見(jiàn)：《引進(jìn)人才實(shí)行〈上海市居住證〉制度暫行規(guī)定》，2002年6月15日滬府發(fā)。。2004年9月30日人才居住證廢止，同年10月上海開(kāi)始實(shí)行針對(duì)全體境內(nèi)人員的《上海市居住證暫行規(guī)定》，在來(lái)滬人員中，按不同條件分為引進(jìn)人才、務(wù)工經(jīng)商和投靠就讀三類居住證，其中就業(yè)的，需要提供穩(wěn)定就業(yè)證明。2012年上海市將居住證制度進(jìn)一步細(xì)化，依據(jù)不同申請(qǐng)條件將居住證劃分為A、C、T三類④在本市擁有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所，參加本市社會(huì)保險(xiǎn)，且積分達(dá)到規(guī)定分值的境內(nèi)來(lái)滬人員，可以申請(qǐng)辦理《居住證》A證；在本市有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所，參加本市社會(huì)保險(xiǎn)，但積分未達(dá)到規(guī)定分值的境內(nèi)來(lái)滬人員，可以申請(qǐng)辦理《居住證》C證；投靠具有本市戶籍的配偶、子女或者父母的境內(nèi)來(lái)滬人員，就讀于本市大、中專院校且常住戶口未遷入本市的境內(nèi)來(lái)滬人員，以及來(lái)本市接受非學(xué)歷教育等需在本市居住6個(gè)月以上的境內(nèi)來(lái)滬人員，可以申請(qǐng)辦理《居住證》T證。具體請(qǐng)參見(jiàn)：《上海市居住證管理辦法（草案）》，2012年11月22日滬府發(fā)。。同時(shí)居住身份在一定條件下也可以轉(zhuǎn)化為城市戶籍身份，2009年通過(guò)的《上海居住證轉(zhuǎn)常住戶口試行辦法實(shí)施細(xì)則》，其中極為關(guān)鍵的兩條內(nèi)容為，持有上海市居住證累計(jì)達(dá)7年，且按規(guī)定參加上海市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿7年①參見(jiàn)：《上海居住證轉(zhuǎn)常住戶口試行辦法實(shí)施細(xì)則》，2009年6月17日滬府發(fā)。。截止2015年底，總共有2.4萬(wàn)人通過(guò)“居轉(zhuǎn)?！比〉蒙虾艏趨⒁?jiàn)：http：//www.sh.xinhuanet.com/2016-06/27/c_135469100.htm。，這與2014年上海外來(lái)人口總數(shù)996.42萬(wàn)人相比，真是滄海之一粟。

同樣，城市政府根據(jù)農(nóng)民工職業(yè)屬性將其分類，分類標(biāo)準(zhǔn)為是否與單位簽訂勞動(dòng)合同與繳納社會(huì)保險(xiǎn)年限。職業(yè)身份獲得是辦理上海市居住身份的必要條件，因而職業(yè)身份是居住身份的附屬身份。

在城市政府看來(lái)，身份是差序的，包括兩層含義，第一層是指縱向的等級(jí)化的“序”，第二層是指橫向的身份之間的“差”[20]。各種身份之間的差別是天然的，但是以等級(jí)化眼光去看待身份，并實(shí)行差別化身份待遇則是不公正的。當(dāng)下城市正呈現(xiàn)“三分天下”的人口格局（分別為本地農(nóng)村居民、本地城市居民和外來(lái)流動(dòng)人口），并形成了三元化的利益格局[21]。

四、城市政府治理邏輯：基于身份差序的多重身份治理

農(nóng)民工居住權(quán)的缺失表明城市政府對(duì)身份差序的預(yù)設(shè)，并依據(jù)身份差序?qū)嵭胁顒e化住房保障待遇，其背后體現(xiàn)的是城市政府身份治理邏輯。一直以來(lái)，身份治理是政府極其依賴的治理策略與手段，從歷時(shí)來(lái)看，身份治理從最初單一戶籍身份治理演變?yōu)榘☉艏矸菰趦?nèi)的多重身份治理。

1958年，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》出臺(tái)，這是國(guó)家實(shí)行戶籍身份治理的重要法律依據(jù)，該條例規(guī)定農(nóng)村人口遷移至城市，應(yīng)當(dāng)持有城市勞動(dòng)部門(mén)錄用證明，學(xué)校錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)準(zhǔn)予遷入證明，并且同時(shí)向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)③參見(jiàn)：《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，1958年全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)。。戶籍身份建立不僅僅是為了行屬地化治理之便，更為重要的意圖是依據(jù)戶籍身份實(shí)行差別化保障待遇，政府優(yōu)先為城市戶口居民配給食品，提供幾乎免費(fèi)的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房等社會(huì)福利，而把農(nóng)民排除在外[22]。具體從住房保障來(lái)看，國(guó)家通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)住房進(jìn)行社會(huì)主義改造，對(duì)城市居民和職工實(shí)行福利分房制度，為城市居民提供了基本的住房保障標(biāo)準(zhǔn)[23]，職工個(gè)人無(wú)需承擔(dān)住房建設(shè)成本，分配所得的房屋擁有無(wú)限期租賃使用權(quán)[24]。而廣大的農(nóng)村以及農(nóng)民則被排斥在這一制度之外。城鄉(xiāng)二元戶籍制度以及由此衍生的居住保障制度、教育資源分配制度、生活資料供應(yīng)制度等等福利保障體系定型化，使中國(guó)進(jìn)入以“市民”與“農(nóng)民”為最大差別的戶籍身份社會(huì)[25]。

改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)分工日益細(xì)化，身份出現(xiàn)多樣化，但是這種身份并非是伴隨社會(huì)發(fā)展自發(fā)形成，在某種程度上來(lái)說(shuō)，身份多元是政府有意建構(gòu)使然。城市政府將原本為一國(guó)內(nèi)的戶籍身份治理巧妙地轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?fù)雜的城市內(nèi)部包括戶籍身份在內(nèi)的多重身份治理。以上海市住房保障政策為例，上海市政府的住房保障制度從基于城鄉(xiāng)二元戶籍制度演變?yōu)榛趹艏矸?、職業(yè)身份和居住身份的多重身份體系，“既有的戶籍制度正在被包括住房制度在內(nèi)的一系列城市新制度有效整合，成為城市新的排斥系統(tǒng)的構(gòu)成要素之一”[26]。住房保障制度呈現(xiàn)精密化與技巧化，但無(wú)一例外漠視了農(nóng)民工居住權(quán)或僅僅支付極少符合城市政府嚴(yán)苛條件的農(nóng)民工的居住權(quán)。

上海市住房保障有三大體系，包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房以及公共租賃房政策。對(duì)于廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房政策，城市政府主要是依據(jù)戶籍身份進(jìn)行身份治理。上海是中國(guó)首個(gè)實(shí)施廉租房政策的城市，2000～2011年，上海市政府共出臺(tái)的廉租房政策文件超過(guò)20份，從最初的8個(gè)區(qū)試點(diǎn)，到最終上海市各區(qū)縣全覆蓋。廉租房政策不斷地完善與細(xì)化，逐步放寬了準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但是申請(qǐng)對(duì)象僅僅為本市城鎮(zhèn)居民家庭，比如2013年《上海市人民政府關(guān)于調(diào)整和完善本市廉租住房政策標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定，申請(qǐng)廉租住房必須滿足以下兩個(gè)條件，第一，申請(qǐng)人或其家庭成員必須在本市實(shí)際居住。第二，擁有申請(qǐng)所在地城鎮(zhèn)常住戶口滿1年，且持有本市城鎮(zhèn)常住戶口滿3年①參見(jiàn)：《上海市人民政府關(guān)于調(diào)整和完善本市廉租住房政策標(biāo)準(zhǔn)的通知》，2013年4月8日滬府發(fā)。，剛性戶籍身份將廣大農(nóng)民工群體排斥廉租房制度之外。

經(jīng)濟(jì)適用房的性質(zhì)與適用人群與廉租房存在較大，經(jīng)濟(jì)適用房是指政府提供一定的優(yōu)惠政策，限定住房建設(shè)規(guī)格與標(biāo)準(zhǔn)，限制供應(yīng)對(duì)象和價(jià)格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房[27]，具有經(jīng)濟(jì)性與適用性的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)適用房的保障對(duì)象也僅限定為本市城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭，2009年《上海市經(jīng)濟(jì)適用住房管理試行辦法》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)人必須滿足家庭成員持有上海市城鎮(zhèn)常住戶口達(dá)到一定年限，且戶口在提出申請(qǐng)所在地的（縣）達(dá)到規(guī)定年限，同樣這一制度將農(nóng)民工的居住權(quán)與住房保障排除在外。

2003年，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，緊隨中央政府號(hào)召，上海市政府也逐步開(kāi)始關(guān)注農(nóng)民工居住問(wèn)題，2006年，上海市頒布《上海市關(guān)于做好農(nóng)民工工作的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。在《意見(jiàn)》中，政府并未承諾利用政府財(cái)政解決農(nóng)民工住房問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民工的居住權(quán)仍然采取漠視態(tài)度，采用“政府規(guī)劃、企業(yè)投資、市場(chǎng)運(yùn)作”的模式，將原本政府的責(zé)任推卸給企業(yè)，督促企業(yè)建造農(nóng)民工集體宿舍。

而公共租賃房制度可謂是第一次真正意義上部分保障了農(nóng)民工居住權(quán)，2010年，上海市政府頒布《本市發(fā)展公共租賃房的實(shí)施意見(jiàn)》，其目的為“有效緩解本市青年職工、引進(jìn)人才和來(lái)滬務(wù)工人員及其他常住人口的階段性居住困難，進(jìn)一步擴(kuò)大住房保障政策覆蓋面?！笨梢?jiàn)，政府將農(nóng)民工納入到城市政府住房保障體系中。但真正能夠享有居住權(quán)的農(nóng)民工可謂少之又少，因?yàn)檗r(nóng)民工申請(qǐng)公共租賃房的條件是極為嚴(yán)苛的，就戶籍身份、居住身份與職業(yè)身份而言，申請(qǐng)人必須同時(shí)滿足以下兩項(xiàng)條件，第一，具有上海市常住戶口，或者持有《上海市居住證》和連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)金達(dá)到一定年限；第二，申請(qǐng)人已與上海市就業(yè)單位簽訂一定年限的勞動(dòng)合同②參見(jiàn)：《本市發(fā)展公共租賃房的實(shí)施意見(jiàn)》，2010年9月4日滬府發(fā)。。2013年上海公共租賃房申請(qǐng)條件進(jìn)一步細(xì)化與靈活，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)符合以下條件之一，第一，具有上海市常住戶口，且與本市單位簽訂至少一年的勞動(dòng)合同；第二，持有上海市居住證超過(guò)二年，連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)金超過(guò)一年，且與上海市單位簽訂至少一年的勞動(dòng)合同；第三，持有上海市居住證或者臨時(shí)居住證，在滬繳納社會(huì)保險(xiǎn)金，與本市單位簽訂至少二年的勞動(dòng)合同③參見(jiàn)：《市籌公共租賃住房準(zhǔn)入資格申請(qǐng)審核實(shí)施辦法》滬房管規(guī)范保[2013]3號(hào)。。可以預(yù)見(jiàn)的是，同時(shí)符合上述條件的農(nóng)民工數(shù)量極少，因?yàn)榉钦?guī)就業(yè)是中國(guó)城市農(nóng)民工的就業(yè)主渠道[28]。而且該《辦法》與2004年《上海市居住證暫行規(guī)定》和2012年《上海市居住證管理辦法（草案）》相悖，因?yàn)樯觐I(lǐng)居住證的來(lái)滬人員必須提供居住登記證明，必須要有合法穩(wěn)定住所。因而公共租賃房政策是有名無(wú)實(shí)，對(duì)大多數(shù)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)只是一張無(wú)法兌現(xiàn)的空頭支票而已。公共租賃房制度實(shí)行的是戶籍身份、居住身份與職業(yè)身份的組合拳。

五、結(jié)語(yǔ)：社會(huì)排斥與差別化住房保障待遇

城市政府將城市內(nèi)的人群劃分類別，進(jìn)行身份建構(gòu)，并基于此實(shí)施差別化的住房保障待遇，其治理邏輯為多元身份是有差序的，是存在等級(jí)差別的。從社會(huì)排斥維度來(lái)說(shuō)，實(shí)行差別化住房保障待遇對(duì)農(nóng)民工是一種住房制度排斥，設(shè)定城市戶籍條件將農(nóng)民工排斥在廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房之外，建構(gòu)農(nóng)民工群體內(nèi)的居住身份與職業(yè)城市將絕大多數(shù)農(nóng)民工排斥在公共租賃房之外。此外，農(nóng)民工也遭受了嚴(yán)重的政治排斥，無(wú)法參與形成公共住房的社會(huì)政策。從社會(huì)排斥范式角度來(lái)說(shuō)，城市政府實(shí)行的是壟斷范式，即依據(jù)戶籍、居住、職業(yè)將人劃分為各種類別，形成差序的身份群體，將公共住房這一稀缺資源僅僅分配給較上階層的身份群體，并通過(guò)社會(huì)封閉，排斥較下階層身份群體的居住權(quán)。就政策建議而言，城市政府應(yīng)該將農(nóng)民工全面地納入到住房保障體系中去，兌現(xiàn)農(nóng)民工的居住權(quán)，并適當(dāng)?shù)嘏c其他社會(huì)類別的住房保障待遇存在差別，這種差別是“有”居住權(quán)的量性差別，而不是當(dāng)下“有”與“無(wú)”的質(zhì)性差別。

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