美國社區(qū)基金會的關(guān)鍵特征及經(jīng)驗借鑒

何立軍 李全倫 孔春芳

（1.吉林大學創(chuàng)新發(fā)展研究院，吉林長春，130012；2、3.中南財經(jīng)政法大學公共管理學院，湖北武漢，430073）

社區(qū)基金會起源于美國 （即克利夫蘭社區(qū)基金會，1914年），如今遍布全球50多個國家和地區(qū)，并在中國內(nèi)地備受關(guān)注。截至2015年12月，美國社區(qū)基金會有800多家。美國社區(qū)基金會的發(fā)展歷程、分布狀況和資產(chǎn)規(guī)模呈現(xiàn)出明顯的特征，基本代表了社區(qū)基金會發(fā)展的規(guī)律。

本研究選擇網(wǎng)頁及研究文獻中出現(xiàn)且信息全面的80家美國社區(qū)基金會（見表1），作為研究樣本。同時，采用多案例研究方法，逐一登錄每個樣本社區(qū)基金會的網(wǎng)站，對信息進行翻譯、歸納、整合。按照社區(qū)基金會的基本信息、財務信息、提供服務信息、組織信息，對80家樣本社區(qū)基金會進行分類了編碼與簡單統(tǒng)計（見表2），以此歸納分析美國社區(qū)基金會的關(guān)鍵特征和可資借鑒的經(jīng)驗啟示。

如表2所示，各指標有效樣本占比都在77%以上，為數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析奠定了較好基礎(chǔ)。其中，有效樣本占比最高的，是成立時間和注冊地兩項，達100%；有效樣本占比最低的，是有無政府資助，也達77.5%。這些指標主要從樣本社區(qū)基金會提供的990表①在美國，已獲登記的免稅非營利組織（不包括宗教組織如教會或清真寺）每年必須向國家稅務部門提交關(guān)于其財務和活動狀況的申報表（即990表）。中獲得，但部分樣本社區(qū)基金會在其官方網(wǎng)站上沒有公布990表，導致指標缺失。

表1 美國部分樣本社區(qū)基金會名錄及其網(wǎng)站地址

一、社區(qū)基金會的服務宗旨、對象、范圍

社區(qū)基金會，興起于社區(qū)，服務于社區(qū)。其服務宗旨和愿景主要圍繞慈善平臺搭建、提高居民生活質(zhì)量、領(lǐng)導社區(qū)發(fā)展。為順應時代變化和社會發(fā)展需求，社區(qū)基金會不斷更新服務領(lǐng)域，力求為不同群體提供更廣泛的服務。[1]

（一）服務宗旨專注于社區(qū)發(fā)展并尋求差異

樣本社區(qū)基金會的服務宗旨主要包括:慈善捐贈、慈善資源與服務平臺、居民發(fā)展與生活質(zhì)量改善、社區(qū)繁榮與發(fā)展、社區(qū)事務領(lǐng)導、參與式激勵式慈善、弱勢關(guān)懷、慈善效率等8個方面。

如圖1所示，服務宗旨的選擇與分布表明，社區(qū)基金會，不是從事簡單的扶貧濟弱活動，而是力圖搭建慈善服務平臺，激活并建構(gòu)社區(qū)社會資本，實現(xiàn)對社區(qū)公共事務的領(lǐng)導，推動更為全面的社區(qū)社會治理；[2]不是單純著眼于保障居民低層次的物質(zhì)生活水平，而是聚焦于不同群體的發(fā)展需求，通過聚集慈善資源，促進物質(zhì)、精神水平的全面提高，實現(xiàn)居民全面發(fā)展和整體生活質(zhì)量改善。

可見，現(xiàn)代社區(qū)基金會，既可作為捐贈者與受贈方的橋梁[3]，又可成為社區(qū)公共事務的領(lǐng)導者和參與者；既可解決社區(qū)繁榮與發(fā)展的資金不足，又可承接政府購買社區(qū)服務。[4]伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)會，是教育、科技、藝術(shù)等領(lǐng)域的重要支撐力量?；?，現(xiàn)代新型社區(qū)居民來源廣、差異大、交流難，協(xié)調(diào)的意義重大、工作繁瑣，亟待社區(qū)居民認可和信任的第三方主體的領(lǐng)導和參與。

表2 樣本社區(qū)基金會的各指標分布狀況

圖1 樣本社區(qū)基金會服務宗旨的統(tǒng)計分布

（二）服務對象與范圍因時因地而異

美國社區(qū)的范圍可大可小，因此社區(qū)基金會的服務半徑也有大有小，國家級、區(qū)域級與小型通常形成傘狀結(jié)構(gòu)和樞紐結(jié)構(gòu)。樣本社區(qū)基金會的主要服務對象是貧困人群、兒童、老年人、無家可歸者等；從資助范圍看，美國社區(qū)基金

二、社區(qū)基金會的組織架構(gòu)、崗位設(shè)置

組織架構(gòu)主要涉及社區(qū)基金會的運營框架、領(lǐng)導層和執(zhí)行層的關(guān)系以及職位設(shè)置、任職資格、人員選聘等，是支撐社區(qū)基金會運行的基礎(chǔ)。樣本社區(qū)基金會的組織架構(gòu)一般包括領(lǐng)導層和執(zhí)行層兩個部分，分別對應理事會成員和基金會職員兩類人員。[5]

（一）理事會及其崗位設(shè)置與人員構(gòu)成

樣本社區(qū)基金會全部設(shè)置理事會。理事會的主要職責包括選任基金會職員、指導基金會發(fā)展、監(jiān)督基金會運營、開發(fā)新資金、保障資金使用率等。理事會是社區(qū)基金會的最高權(quán)力機構(gòu)，擁有基金會重大事務的最終決定權(quán)，并擔負法律責任。

理事會成員，屬于基金會的領(lǐng)導層，與執(zhí)行層相互分離，不參與基金會的實際管理、運營執(zhí)行。成員的來源構(gòu)成，主要是企業(yè)、非營利組織、社區(qū)領(lǐng)導和志愿者、學校、退休人員等。值得關(guān)注的是，理事會成員中退休人員占到8%，可見，社區(qū)基金會可充分利用老年人力資源，促進老年人價值的提升與開發(fā)，有效地折射社區(qū)基金會的價值理念。多樣化的理事會成員構(gòu)成，不僅可提高社區(qū)基金會決策的科學性，還可滿足社區(qū)居民多樣化的服務需求和社區(qū)參與需求，更好地履行社區(qū)基金會的使命。

（二）社區(qū)基金會的部門設(shè)置

表3顯示，樣本社區(qū)基金會在執(zhí)行層設(shè)置基金事務類、基金財務類、基金保障類等部門，體現(xiàn)事、財、保三項職能的適度分離，在社區(qū)基金會執(zhí)行層建構(gòu)協(xié)作與監(jiān)督的組織體系，尤其是基金事務類和基金財務類之間的協(xié)作與監(jiān)督。[6]

表3 樣本社區(qū)基金會的部門設(shè)置及其頻率

基金事務類部門（包含執(zhí)行團隊、慈善和捐助部、市場開發(fā)和宣傳部、項目部、捐贈者服務部）是社區(qū)基金會執(zhí)行層的核心部門，這些部門所承擔的基金事務較為細化且明確。遵照矩陣制組織架構(gòu)的設(shè)計理念，采用項目制和執(zhí)行團隊的運營模式，是樣本社區(qū)基金會較為通行的做法。依據(jù)基金會運營的特定業(yè)務，設(shè)置項目部和執(zhí)行團隊，既可提高基金會的管理和運作效果，也可節(jié)約基金會的運營成本。

基金財務類部門（包含財務會計部、慈善基金管理部）是社區(qū)基金會的資金收入、支出以及保值增值的關(guān)鍵所在，在基金會運作過程中不可或缺。因此，樣本社區(qū)基金會幾乎都單獨設(shè)置財務會計部，既可確保與基金事務部門的協(xié)作與監(jiān)督，又可保障基金會的資金流。資產(chǎn)規(guī)模較大的社區(qū)基金會（如達拉斯基金會為2.9億美元，托萊多社區(qū)基金會為1.6億美元），專門設(shè)置慈善基金管理部，負責慈善基金投資和資產(chǎn)管理。

基金保障類部門（包含行政管理部、社區(qū)關(guān)系部、信息技術(shù)部、人力資源管理部）在樣本社區(qū)基金會的設(shè)置頻率較低，不超過36%。這表明，保障類部門不是社區(qū)基金會部門設(shè)置所必需的，可根據(jù)基金會的規(guī)模和需要設(shè)置。例如，隨著信息技術(shù)的普及運用，社區(qū)基金會的內(nèi)部管理、媒體宣傳和推廣等工作需要采用信息技術(shù)，可設(shè)置獨立的信息技術(shù)部。

三、社區(qū)基金會的資金鏈、支出構(gòu)成、運營模式

資金鏈及其可持續(xù)性是社區(qū)基金會保持生命力的關(guān)鍵，資金支出構(gòu)成是社區(qū)基金會資金鏈可持續(xù)性的重要保障，資金鏈和支出構(gòu)成在很大程度上決定了社區(qū)基金會的運營模式。

（一）資金來源與資金鏈的延續(xù)

資金來源類同社區(qū)基金會的心臟，保障供血，資金鏈類同社區(qū)基金的血管，保障輸血。社區(qū)基金會主要資金來源包括捐贈、補貼、投資利息和股利、資產(chǎn)收益及經(jīng)營收入。其中，個人和企業(yè)的捐贈在社區(qū)基金會資金來源中占絕對比重。[7]

為獲得長期穩(wěn)定的資金來源，社區(qū)基金會依照捐贈人意愿設(shè)立不同類型的基金。[8]例如，埃文斯頓社區(qū)基金會管理5類基金，如表4所示。表4顯示，社區(qū)基金會設(shè)置并管理不同類型的基金，以充分體現(xiàn)服務需求差異和捐贈需求差異，并盡可能促成這兩種差異的匹配。此外，社區(qū)基金會還會依據(jù)基金投資回報來制定年度支出計劃，將基金支出與投資效益綁定，控制捐贈支出和管理費用支出，保證資金鏈的延續(xù)。

表4 埃文斯頓社區(qū)基金會管理的基金類型

（二）支出構(gòu)成及其影響因素

關(guān)于社區(qū)基金會的支出構(gòu)成，主要是年度總支出結(jié)構(gòu)和慈善捐贈支出。樣本社區(qū)基金會的年度總支出包含4個部分:服務項目支出、一般行政支出、開發(fā)與資金籌集支出、投資管理支出。[9]策劃實施各類服務項目是社區(qū)基金會的中心工作，也是社區(qū)基金會年度支出的重點，為此，將社區(qū)基金會的運行管理費用控制在較低水平是社區(qū)基金會保障服務項目支出（即慈善捐贈支出）的關(guān)鍵。

樣本社區(qū)基金會的年度慈善捐贈支出（簡稱“捐贈支出”）和資產(chǎn)規(guī)模成正相關(guān)，資產(chǎn)規(guī)模越大，捐贈支出絕對數(shù)也越大，但社區(qū)基金會年度捐贈支出占總資產(chǎn)比重與其資產(chǎn)規(guī)模和成立時間的關(guān)聯(lián)性不強。如圖2所示，捐贈支出占總資產(chǎn)的比重大約在5%左右，不受社區(qū)基金會成立時間和資產(chǎn)規(guī)模的影響。

社區(qū)基金會的年度捐贈支出主要受其服務領(lǐng)域和服務地區(qū)貧困率的影響，服務領(lǐng)域越廣，社區(qū)基金會所在地區(qū)貧困率越高，捐贈支出占總資產(chǎn)的比重越大。以中南三州社區(qū)基金會為例，其服務地區(qū)包括美國最貧困的三個州（阿肯色州、路易斯安那州、密西西比州），貧困率高于美國平均貧困率，需要救助的人較多，因此，該基金會捐贈支出占總資產(chǎn)的比重較高，達到33.2%。此外，社區(qū)基金會的捐贈支出量，還受基金捐贈者限定使用對象和時間的影響。一些基金會，依據(jù)不同時期的基金投資回報來制定年度支出計劃，嚴格控制捐贈支出和管理費用支出，將基金支出與投資效益綁定，力圖保障基金資產(chǎn)的購買力水平。如圖3所示，2015年，樣本社區(qū)基金會的捐贈支出占年度總支出的比例都在50%以上，大部分基金會達到80%，最高甚至在90%以上。這表明，地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)達，基金會成立時間越早，捐贈支出占年度總支出的比例越高。

（三）典型運營模式

樣本社區(qū)基金會的典型運營模式，主要是銀行模式 （Bank Model）和聚集模式（Convening Model），如表 5 所示。

需要注意的是，社區(qū)基金會運營模式的選擇不是一成不變的。社區(qū)基金會成立初期一般采用銀行運營模式，以期實現(xiàn)積累資金之目標，但隨著后期發(fā)展，社區(qū)基金會對捐贈資金及數(shù)量的依附性越來越高，僅僅注重捐贈資金來源而忽視服務內(nèi)容的危害凸顯，銀行模式最終會轉(zhuǎn)向聚集模式，[10]即從善款存轉(zhuǎn)中介轉(zhuǎn)向參與或領(lǐng)導社區(qū)建設(shè)。

四、政府支持、監(jiān)管社區(qū)基金會的有關(guān)政策

分析樣本社區(qū)基金會發(fā)現(xiàn)，美國政府一方面為社區(qū)基金會提供政策支持，另一方面也嚴格規(guī)范其發(fā)展。例如，法人登記制度、免稅申請制度、募捐申請制度、日常監(jiān)管制度等，這些政策規(guī)定全面而細致，不僅使社區(qū)基金會的運作更加規(guī)范有序，也有效促進了社區(qū)基金會公信力的提升。

圖2 樣本社區(qū)基金會2015年度捐贈支出占總資產(chǎn)的比重

“寬進嚴出”的政府規(guī)制和促進政策，是發(fā)達國家社區(qū)基金會的共同特點。[11]其中，稅收優(yōu)惠是“寬進”的代表性促進政策。在美國，社區(qū)基金會可享受所得稅、增值稅、消費稅等稅收優(yōu)惠。美國稅法規(guī)定，對于基金會捐贈所得給予稅收豁免，對利用基金資金資產(chǎn)進行投資所獲的消極投資收入免稅；基金會的許多活動享受增值稅或銷售稅的優(yōu)惠待遇，具體優(yōu)惠程度不盡相同；基于社會公益目的捐贈可免征消費稅，但基于會員利益目的的捐贈除外。“嚴出”的代表性政府規(guī)制則是監(jiān)管。在美國，社區(qū)基金會首先得自律，才能取得社會信任、獲得源源不斷的捐贈；不僅有個人（居民）作為捐贈人或納稅人對社區(qū)基金會資金用得是否合理的關(guān)心，更重要的是社會中存在專門監(jiān)督社區(qū)基金會行為的獨立民辦機構(gòu)；社區(qū)基金會由發(fā)起人申請獲得注資，須報州檢察長辦公室注冊，才能獲得非營利公司的法人資格。[12]

在美國，政府很少直接參與社區(qū)基金會內(nèi)部的運作管理。樣本社區(qū)基金會中，理事會有政府參與的只占18%，并且在有政府參與的樣本社區(qū)基金會中，來自政府部門的理事會成員只占成員總數(shù)的2%。政府角色在社區(qū)基金會中的正確定位，社區(qū)基金會與社區(qū)居民聯(lián)系密切，使得社區(qū)基金會能迅速地應對環(huán)境變化，及時滿足社區(qū)居民需求，適時開展變革，保證自身活力。

圖3 樣本社區(qū)基金會2015年度捐贈支出占年度總支出的比重

在資金資助上，如表6所示，樣本社區(qū)基金會中，接受政府資金捐贈的社區(qū)基金會僅占樣本總數(shù)的23%。此外，政府資金捐贈額占受助樣本社區(qū)基金會年收入的比例大部分都在1%以下。這表明，美國社區(qū)基金會對政府資金的依賴程度較低。相比于政府直接捐贈，政府間接資助更能調(diào)動社區(qū)基金會的積極性與主動性，有利于在社區(qū)基金會之間形成良性競爭，激發(fā)組織活力。

表5 樣本社區(qū)基金會的典型運營模式

五、美國社區(qū)基金會發(fā)展的啟示與借鑒

中國社區(qū)基金會于2008年開始起步。美國社區(qū)基金會的發(fā)展模式及其關(guān)鍵特征，對引導、規(guī)范和促進中國社區(qū)基金會的發(fā)展具有指導意義。綜合美國社區(qū)基金會的研究，中國社區(qū)基金會發(fā)展可資借鑒的啟示如下:

表6 部分社區(qū)基金會接受政府捐贈情況

（一）識別用好發(fā)展機遇，加快發(fā)展本土社區(qū)基金會

美國社區(qū)基金會的成立時間主要集中于經(jīng)濟發(fā)展的繁榮期，這一時期，捐贈者數(shù)量多，有較強的慈善捐贈意愿，是保證社區(qū)基金會資金來源的最佳時期。在地區(qū)分布上，集中分布于發(fā)達的北部工業(yè)區(qū)以及西部的高新技術(shù)區(qū)，這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，為社區(qū)基金會發(fā)展提供了強有力的資金支撐。眼觀中國，目前經(jīng)濟形勢穩(wěn)步向好，社會政策日益健全，政府職能持續(xù)轉(zhuǎn)變，社會治理重心下移，公益事業(yè)蓬勃發(fā)展，正是加快發(fā)展社區(qū)基金會的大好時機。在經(jīng)濟較發(fā)達和科技水平較高的珠三角、長三角、渤海灣地區(qū)率先發(fā)展社區(qū)基金會，尤其是在北京、上海、廣州、深圳等一線城市加快探索社區(qū)基金會成熟發(fā)展模式，在長江經(jīng)濟帶和絲綢之路經(jīng)濟帶，如武漢、重慶、成都、西安等中心城市鼓勵探索設(shè)立社區(qū)基金會。由此，以點帶面，著力擴大其影響力、輻射力和數(shù)量、規(guī)模、質(zhì)量，加快探索本土化的成熟發(fā)展模式，充分發(fā)揮社區(qū)基金會在參與社區(qū)治理、提供社區(qū)服務、促進社區(qū)發(fā)展等方面的獨特優(yōu)勢，推動其更好地發(fā)揮更大作用。[13]

（二）明確社區(qū)基金會服務宗旨，打造核心競爭力

社區(qū)基金會在發(fā)展過程中逐漸明確和聚焦服務對象，將服務對象的需求作為工作重點，打造核心競爭力。例如，代頓基金會成立之初便確定核心宗旨為“援助最需要的人”、加利福尼亞社區(qū)基金會最大特色在于服務對象單一化，主要面向移民。因此，明確服務宗旨，打造核心競爭力，堅守基金會的運作方向，提高運行效率，是社區(qū)基金會保持特色、增強吸引力的關(guān)鍵。

（三）科學組建理事會，基于服務宗旨設(shè)置組織體系

社區(qū)基金會的非營利性決定了其組織架構(gòu)有別于企業(yè)。多樣化的理事會成員構(gòu)成，能夠提高決策的科學性，滿足社區(qū)多樣化的需求。社區(qū)基金會的組織架構(gòu)設(shè)計應以滿足捐贈者和被捐贈者的需要為目標，以服務對象為出發(fā)點，贏得社區(qū)居民的支持和信任，確保發(fā)展的持久動力。圍繞宗旨，采用項目制，設(shè)計矩陣式組織架構(gòu)，保障社區(qū)基金會組織架構(gòu)的創(chuàng)新性、靈活性。

（四）政府提供政策引導，支持社區(qū)基金會獨立運營管理

美國是個崇尚自由的國家。政府對社區(qū)基金會的管理僅停留在政策層面，較少涉及社區(qū)基金會內(nèi)部。[14]中國公益組織通常和政府無法劃清界限，官辦色彩濃厚，且資金主要依靠政府財政支持，政府兜底作用明顯，嚴重阻礙公益組織的發(fā)展活力，降低了服務效率。中國社區(qū)基金會要發(fā)揮在基層社會治理中的作用，就應減少對政府的依賴，保持自身獨立性。政府應減少對社區(qū)基金會的管制和限制，退出社區(qū)基金會的運營管理，做好社區(qū)基金會發(fā)展政策的制定者角色，推進各類社區(qū)基金會有序競爭，領(lǐng)導社區(qū)服務和社區(qū)建設(shè)，協(xié)同治理基層社會。

（五）適時轉(zhuǎn)換發(fā)展模式：從善款中介到參與社區(qū)治理

美國社區(qū)基金會由銀行模式到聚集模式的演變，順應了社區(qū)發(fā)展的實際需求。這一點，中國本土社區(qū)基金會應認真分析借鑒。中國發(fā)展社區(qū)基金會一定要切合本土實際，做好長遠發(fā)展規(guī)劃和不同階段的發(fā)展目標定位。社區(qū)基金會的發(fā)展轉(zhuǎn)向聚集模式，需要加強與其他社區(qū)基金會的交流與合作。不存在業(yè)務競爭關(guān)系的社區(qū)基金會，在可能的時空范圍內(nèi)，可以取得彼此信任，合作共享信息資源和成功經(jīng)驗。

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