我國煙草行業(yè)管制改革的路徑探討※

潘勝文 蔡 超

（華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

一、問題提出

為了控制煙草制品的泛濫，保護(hù)公眾健康，我國一直以來對煙草行業(yè)實行嚴(yán)格的政府管制，但經(jīng)過長時間的管制，中國煙民數(shù)量不降反升，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期的管制目標(biāo)。世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國開發(fā)計劃署于2017年4月14日聯(lián)合發(fā)布的報告《中國無法承受的代價——煙草流行給中國造成的健康、經(jīng)濟(jì)和社會損失》指出，我國已成為世界上最大的煙草生產(chǎn)國與消費國，卷煙消費量占世界總數(shù)的44%，每年有100多萬中國人死于煙草相關(guān)疾病。報告還指出，煙草流行給中國造成的直接和間接損失合計的總經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)3500億元。而另一方面，據(jù)公開的媒體報道，連續(xù)多年中國煙草總公司盈利在非金融央企中排名第一，年利潤近千億，煙草行業(yè)的暴利引發(fā)了公眾持續(xù)的關(guān)注和討論。對煙草行業(yè)的管制改革可謂是勢在必行。

近年來，國內(nèi)理論界也非常關(guān)注煙草行業(yè)的改革。黃繼坤（2010）認(rèn)為，在堅持煙草專賣體制、保證國家稅收收入的前提下，應(yīng)該對煙草行業(yè)進(jìn)行大力度的市場化改革，引入市場競爭機(jī)制，發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用，推動煙草行業(yè)由行政壟斷轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)壟斷。[1]胡琳琳、吳平（2013）則建議，應(yīng)該持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)煙草行業(yè)管理體制改革，真正實現(xiàn)政企分開，引進(jìn)多元化經(jīng)營主體，發(fā)揮市場機(jī)制的作用，最后以達(dá)到廢止煙草專賣的目的。[2]莫煒（2012）則指出，在國際市場“去專賣化”的大背景下，我國煙草專賣制度的改革方向也應(yīng)該是“政企分開、工商分離”，積極煙草行業(yè)的市場化進(jìn)程，在保證國家管控的條件下積極發(fā)展多元化的煙草市場，最終實現(xiàn)煙草經(jīng)營體制的轉(zhuǎn)型。[3]當(dāng)前理論界針對煙草行業(yè)改革提出的對策建議基本都是針對煙草專賣體制的。但筆者認(rèn)為，煙草行業(yè)的改革應(yīng)從政府管制視角出發(fā)，在搞清楚我國煙草行業(yè)管制屬性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出相應(yīng)的改革對策。只有這樣才能正本清源，為我國煙草行業(yè)的改革提供切實可行的改革方案。

二、我國煙草行業(yè)的管制屬性

（一）我國煙草行業(yè)管制的內(nèi)容

煙草制品作為一種具有成癮性的日用消費品，本身缺乏很好的替代品，呈現(xiàn)出弱價格彈性的特征。與之相對的更是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”的管理體制，這就造成了當(dāng)前煙草行業(yè)改革的特殊性。當(dāng)前對煙草行業(yè)的管制，歸納起來，主要有以下幾點：

1.進(jìn)入管制。通過強(qiáng)有力的行政手段，實行煙草專賣，主要表現(xiàn)為許可證制度。并立法規(guī)定由國家對煙草生產(chǎn)、收購、運輸、儲藏、銷售、批發(fā)等全過程實行嚴(yán)格的管控。明確規(guī)定了開辦煙草制品生產(chǎn)企業(yè)，必須經(jīng)國務(wù)院煙草專賣主管部門批準(zhǔn)，取得煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證；而煙草企業(yè)的分立、合并和撤銷，也必須經(jīng)國務(wù)院煙草專賣行政主管部門批準(zhǔn)，并向工商行政管理部門辦理變更、注銷登記手續(xù)。[4]這樣的行業(yè)準(zhǔn)入管制，事實賦予了國有煙草企業(yè)的壟斷專營權(quán)。

2.價格管制。我國煙草行業(yè)近年來采用規(guī)定煙草制品流通環(huán)節(jié)價格的方法，對煙草制品進(jìn)行定價管理。由國家煙草專賣局根據(jù)各等級卷煙產(chǎn)品確定階梯化價格管理辦法，對各企業(yè)產(chǎn)品的出廠價、調(diào)撥價、批發(fā)價、和零售價進(jìn)行定價。[5]其中煙葉收購價格一般是由國家煙草專賣局根據(jù)全國糧食價格、經(jīng)濟(jì)作物價格、零售價格指數(shù)等指標(biāo)，結(jié)合種植成本等因素制定出具體到不同價區(qū)煙葉的收購價格。煙葉調(diào)撥價格則是由國家煙草專賣局在核算煙葉收購價格、稅金、物價上漲幅度及合理利潤率等指標(biāo)基礎(chǔ)上，綜合考慮后制定。[6]由此可見，煙草制品的價格基本上不是由市場決定，而是由政府來決定。

3.流通管制。在進(jìn)入管制和價格管制之外，我國還制定了對煙草物流進(jìn)行管制的諸多政策法規(guī)。規(guī)定所有外購（銷）煙草專賣品必須簽訂規(guī)范的購銷合同，儲藏和運輸公司必須在準(zhǔn)運證限定時間內(nèi)按合同要求完成運輸業(yè)務(wù)。倉儲保管需按照實物的品名、數(shù)量、規(guī)格等內(nèi)容同購銷合同、準(zhǔn)運證進(jìn)行嚴(yán)格核對，無誤后才可辦理入庫手續(xù)等。還規(guī)定所有調(diào)劑的煙草專賣品，必須持有省級中煙工業(yè)公司開具的調(diào)劑單和市級以上煙草專賣局開具的準(zhǔn)運證。這些都表明國家對煙草制品購買、銷售、運輸和倉儲等環(huán)節(jié)全面而嚴(yán)格的管控，保證了對煙草流通的絕對控制權(quán)。

4.營銷管制。我國已明確立法禁止向未成年人出售香煙、雪茄煙和煙絲，即煙草銷售對象管制；并設(shè)置禁煙區(qū)域，并全面禁止在公共場所吸煙，明確禁煙場所的經(jīng)營管理單位的職責(zé)和處罰權(quán)限，即吸煙場所管制；此外，《廣告法》和《煙草廣告管理暫行辦法》都明確規(guī)定禁止在廣播影視、報紙期刊上發(fā)布廣告，禁止在各類等候室、會議廳堂、體育比賽場館等場所設(shè)置煙草廣告，即對煙草廣告和促銷的管制。

從以上來看，這些管制措施的管制主體是國家煙草專賣局，作為國有企業(yè)的中國煙草總公司也承擔(dān)一定的監(jiān)管職能。而第四種管制內(nèi)容的管制主體則是國家衛(wèi)計委，衛(wèi)計委下屬的疾病預(yù)防控制局負(fù)責(zé)制定與執(zhí)行相關(guān)的控?zé)煼矫娴墓苤拼胧?，其他的相關(guān)政府部門如廣電總局、工商行政管理部門等協(xié)同執(zhí)行衛(wèi)計委制定的控?zé)煷胧?。也就是說，我國當(dāng)前煙草領(lǐng)域的管制主體是多元的。

（二）對我國煙草行業(yè)政府管制性質(zhì)的判斷

政府管制一般分為經(jīng)濟(jì)性管制、社會性管制與反壟斷管制。反壟斷管制主要針對的是純經(jīng)濟(jì)性的壟斷行為和不正當(dāng)競爭行為，如價格歧視、操縱市場等壟斷行為；社會性管制針對的是所有可能產(chǎn)生負(fù)外部性行為主體的活動，任何企業(yè)行為只要不利于增進(jìn)社會公眾健康安全，或損害了社會福利，都要受到相應(yīng)的規(guī)制，它帶有橫向約束功能；相對于社會性管制，經(jīng)濟(jì)性管制是一種縱向管制，即政府對相關(guān)行業(yè)實施全方面的制約，而不是只針對所有企業(yè)經(jīng)營中的某一種行為。管制內(nèi)容主要是經(jīng)濟(jì)方面的，主要包括進(jìn)入管制、價格管制等。

由前面管制內(nèi)容的介紹可以看出，當(dāng)前我國煙草行業(yè)的管制是典型的縱向管制，依此可以判定對煙草行業(yè)的管制屬于經(jīng)濟(jì)性管制。但是，我國煙草行業(yè)的管制還包括以保護(hù)公眾健康為出發(fā)點的內(nèi)容，從管制目標(biāo)角度看，與社會性管制相一致。因此，筆者將這類復(fù)合型管制稱之為“基于社會目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性管制”[7]。

三、煙草行業(yè)政府管制存在的主要問題分析

（一）管制目標(biāo)相互沖突

現(xiàn)行煙草管制有兩個主要目標(biāo)：一是社會目標(biāo)，二是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。衛(wèi)健委作為社會管制的主體，在煙草領(lǐng)域，它要實現(xiàn)控?zé)熯@一目標(biāo)。而煙草專賣局與煙草公司作為經(jīng)濟(jì)管制的主體，也承擔(dān)一定的控?zé)熉氊?zé)。然而這兩個管制主體的各自目標(biāo)在一定程度上是相互沖突的。因多方面原因，最后的結(jié)果是，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)得到了強(qiáng)化，社會目標(biāo)被弱化，煙草的危害在不斷擴(kuò)大。造成這種局面的原因主要有兩個方面：

1.煙草財稅制度依賴。在分稅制的總體框架下，煙草稅利政策也做了相應(yīng)的設(shè)計和安排。圍繞著煙草稅利，中央與地方、政府與企業(yè)以及地方與地方之間，不可避免地存在諸多利益考量，嚴(yán)重影響到相關(guān)主體的行為選擇。煙草行業(yè)近幾年每年上繳工商利稅超萬億，占到中央財政收入的7%左右。而在一些產(chǎn)煙大省如云南省，煙草則是地方經(jīng)濟(jì)和財政的支柱產(chǎn)業(yè)。顯然，在巨大的利益誘惑面前，無論是各級政府、煙草專賣局，還是煙草公司，都缺乏控?zé)煹膭恿?。在眾多阻力面前，衛(wèi)健委控?zé)煹碾y度就可想而知了。

2.煙草管理體制制約。不少地方的煙草公司與煙草專賣管理機(jī)構(gòu)尚還是“兩塊牌子一套班子”的模式，也就是說，相關(guān)從事煙草公司經(jīng)營的領(lǐng)導(dǎo)同時還是煙草專賣局的官員。這根本上是不符合市場經(jīng)濟(jì)原則的。專賣監(jiān)管實質(zhì)上是政府行為，而生產(chǎn)與經(jīng)營是企業(yè)行為，將兩者集于一個主體，帶來以下幾個方面的問題：政企合一，企業(yè)與政府權(quán)責(zé)交叉；政資合一，企業(yè)出資者缺位；專賣管理與生產(chǎn)經(jīng)營的矛盾不可避免，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，所關(guān)注的中心永遠(yuǎn)是煙草消費額和相關(guān)稅收的增加，忽視專賣管理工作。

（二）由管制而產(chǎn)生的行業(yè)壟斷導(dǎo)致社會不公

煙草產(chǎn)品的生產(chǎn)與流通完全由中國煙草總公司及其下屬的各地?zé)煵莨舅鶋艛啵渌钠髽I(yè)完全無法涉足，這是有悖社會主義市場經(jīng)濟(jì)的公平原則的。對煙草行業(yè)的強(qiáng)管制帶來的行政壟斷，扭曲了正常的行業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和交換關(guān)系，必然造成不公平競爭。此外，各地?zé)煵輰Ｙu局與煙草公司合署辦公，具有本區(qū)劃煙草的獨家地域銷售權(quán)和管理權(quán)，當(dāng)?shù)氐臒煵莨荆煵輰Ｙu局）是卷煙企業(yè)的唯一買方，卷煙企業(yè)缺少市場選擇權(quán)。這也誘導(dǎo)產(chǎn)生了地方保護(hù)主義，造成了區(qū)域間市場分割和壟斷經(jīng)營。并且由于對煙草業(yè)實施指令性的生產(chǎn)計劃，煙草生產(chǎn)企業(yè)之間的競爭機(jī)制基本處于失靈狀態(tài)，造成了煙草行業(yè)的內(nèi)部無效率。這種由管制而生的行業(yè)壟斷為煙草企業(yè)帶來了巨額的壟斷暴利，也造成煙草行業(yè)與其他行業(yè)以及各行業(yè)職工之間巨大的收入差距。這不僅侵害了全社會居民的整體福祉，更影響到社會的公平正義。

（三）強(qiáng)管制導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)部無效率

在當(dāng)前的條件下，完全禁止煙草的生產(chǎn)與銷售顯然是不現(xiàn)實的。這也就是說，合法的煙草生產(chǎn)與銷售肯定是常態(tài)。這些允許的煙草生產(chǎn)與銷售的效率問題也應(yīng)該值得我們關(guān)注。但是，在我國煙草行業(yè)長期實施的煙草專賣制度所形成的強(qiáng)管制，導(dǎo)致從事煙草產(chǎn)品生產(chǎn)的煙草企業(yè)（主要是國企）在行政壟斷的保護(hù)之下，效率較低。陳清棠,楊雪,李綱（2013）等人的研究表明，我國煙草行業(yè)勞動生產(chǎn)率的最高水平與國際平均水平相差1倍以上，此外，煙草產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，國際主流卷煙產(chǎn)品正趨向低熱油、淡香型、混合型的新型產(chǎn)品轉(zhuǎn)變，而我國卷煙市場仍然以烤煙型和高焦型等傳統(tǒng)產(chǎn)品為主，缺乏國際競爭力，難以進(jìn)入國際市場[8]。顯然，從市場競爭的角度看，當(dāng)下的強(qiáng)管制也造成了煙草行業(yè)的內(nèi)部無效率。

四、煙草行業(yè)管制改革的總體取向與路徑選擇

（一）煙草行業(yè)管制改革的總體取向

筆者認(rèn)為煙草行業(yè)管制改革的總體取向應(yīng)是變經(jīng)濟(jì)性管制為社會性管制，使對煙草行業(yè)的管制徹底回歸到社會性管制的范疇。前文指出，煙草行業(yè)本質(zhì)上屬于“基于社會目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性管制行業(yè)”，應(yīng)該回歸其本來的行業(yè)屬性特征，凸顯社會目標(biāo)。不能本末倒置，只看到煙草壟斷帶來的巨大經(jīng)濟(jì)效益，卻選擇性無視煙草流行產(chǎn)生的巨大負(fù)外部性。在一個以內(nèi)需消費為主的市場上，越是強(qiáng)大的煙草工業(yè)越可能會對本國的公共衛(wèi)生和健康造成損害。通過煙草工業(yè)而獲得的巨額稅收，最后卻以個人和政府巨額的醫(yī)療支出顯示出來。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，筆者以為，不應(yīng)該再將“保證國家財政收入”作為煙草行業(yè)管制的目標(biāo)之一，管制目標(biāo)應(yīng)該單一化，就是全面控?zé)煛煵輼I(yè)對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)源自于一種每年直接造成100多萬中國人死亡的產(chǎn)品，這不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，更是一個深刻的倫理問題，也是與“健康中國”的社會發(fā)展目標(biāo)背道而馳的。

（二）煙草行業(yè)管制改革路徑選擇

1．強(qiáng)化社會性管制。筆者認(rèn)為，今后我國煙草行業(yè)管制應(yīng)將控?zé)熞员Ｗo(hù)人民群眾的健康作為唯一目標(biāo)。因此，煙草行業(yè)管制改革的首要工作就是要強(qiáng)化社會性管制。具體措施包括：

一是確立衛(wèi)健委作為煙草行業(yè)管制的唯一主體，全面負(fù)責(zé)煙草行業(yè)管制事務(wù)，撤銷煙草專賣局，至少應(yīng)該剝奪其對煙草行業(yè)的管制職能。為了突出對控?zé)煿ぷ鞯闹匾?，可以考慮在衛(wèi)生與健康委員會之下設(shè)立一個專門機(jī)構(gòu)，對世衛(wèi)組織《煙草控制框架公約》的履約工作和煙草控制政策總負(fù)責(zé)。

二是廢除《煙草專賣法》，為控?zé)熯M(jìn)行單獨立法。在筆者看來，廢除煙草專賣制度勢在必行，《煙草專賣法》也就沒有存在的必要了。除了《煙草專賣法》外，我國現(xiàn)存的與控?zé)熛嚓P(guān)的法律法規(guī)有多種，這些法律法規(guī)關(guān)于控?zé)煼矫娴某叨炔灰?，?zhí)法主體也不一樣，因此其效果可想而知。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)以衛(wèi)生與健康委員會為立法主體，以世衛(wèi)組織頒布的《煙草控制框架公約》為參照，盡快出臺一部適合中國國情的統(tǒng)一的控制煙草制品蔓延方面的法律，為煙草行業(yè)的社會性管制提供強(qiáng)有力的法律支持。

三是執(zhí)法方面，相關(guān)行政管理部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，確保執(zhí)法必嚴(yán)。接受社會和媒體監(jiān)督，對監(jiān)測到和社會舉報的違法違規(guī)行為及時處理，確保相關(guān)的法律法規(guī)能落到實處。

四是在現(xiàn)有的控?zé)煷胧┑幕A(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化煙草制品的管控。具體措施有：全面禁止煙草廣告、促銷和贊助；借鑒國外經(jīng)驗，香煙外包裝上至少覆蓋50%面積以上顯示煙草危害的警示圖片，如老煙槍的爛牙、黑肺等恐怖圖片；

五是加強(qiáng)煙草制品對健康危害的宣傳力度，通過各種渠道來廣泛宣傳煙草對健康危害方面的科學(xué)知識，提高公眾對吸煙及二手煙危害的認(rèn)識，提供簡明的戒煙建議等，營造控?zé)熤С中原h(huán)境，改變有關(guān)吸煙的社會規(guī)范和公眾態(tài)度。

2．放松甚至解除經(jīng)濟(jì)性管制。如前所述，我國長期以來對煙草行業(yè)實施的全方位的縱向經(jīng)濟(jì)性管制根本無法解決煙草的危害，無法達(dá)到控?zé)煹哪繕?biāo)，相反，衍生出了不公平競爭等社會問題。因此，我們認(rèn)為應(yīng)該放松甚至解除煙草行業(yè)的經(jīng)濟(jì)性管制，使煙草行業(yè)的政府管制徹底回歸到社會性管制的范圍。為了實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，我們認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾個方面著手：

一是取消進(jìn)入管制。胡安源（2016）在比較了世界上主要國家的煙草管制政策后指出，從歷史的角度看，煙草專賣制度是一項富有成效的政府管制制度，但煙草專賣制度的最終歸宿是去專賣化[9]。因此，應(yīng)逐步解除政府對煙草制品的產(chǎn)銷控制，允許民營企業(yè)進(jìn)入?？煞e極探索對中國煙草總公司的混合所有制改革，引入非國有資本，完善現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)。我國要形成消費主導(dǎo)的發(fā)展方式，就必須打破壟斷，其中最重要的就是解決國有資源的配置問題，盤活國有資產(chǎn)。如果國有資源還主要配置在競爭領(lǐng)域，甚至呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢，那么就很難啟動民間投資。

二是放開價格管制，逐漸形成市場化競爭定價機(jī)制。但放開價格管制不等于政府不影響價格，可由衛(wèi)計委會同財稅部門，以控?zé)煘槌霭l(fā)點，協(xié)商制訂煙草制品稅收政策，如對煙草制品征收更重的稅收。據(jù)有力的國際證據(jù)顯示，通過提高煙草稅來間接提高煙草價格是對減少煙草消費最具影響力的政策措施。因此，我國應(yīng)該進(jìn)一步提高煙草專項稅，并確保未來不斷提稅，以逐步降低煙草可負(fù)擔(dān)性。而提高煙草稅和煙草價格對政府則是一項雙贏策略：政府不僅能從減少煙草消費中獲得公共衛(wèi)生利益，還能增加收入并將其投入到其他衛(wèi)生工作或政府重點工作中。