關(guān)于對(duì)縣屬國(guó)企在轉(zhuǎn)型中內(nèi)部控制建設(shè)的問(wèn)題與對(duì)策思考

范志輝

【摘 要】經(jīng)過(guò)多年的制度建設(shè)，我國(guó)對(duì)企業(yè)內(nèi)控制度的頂層設(shè)計(jì)，基本上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全行業(yè)覆蓋。《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》已經(jīng)發(fā)布并從2018年1月1日起開(kāi)始施行，對(duì)于縣屬國(guó)企業(yè)的影響將十分明顯。本文介紹了縣屬國(guó)企加強(qiáng)內(nèi)控制度的現(xiàn)實(shí)意義，分析了現(xiàn)在存在的主要問(wèn)題，并結(jié)合工作實(shí)踐提出縣屬國(guó)企內(nèi)控體系構(gòu)建基本思路和對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】縣屬國(guó)企；內(nèi)部控制；內(nèi)部治理

自2008年起，財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布了一系列企業(yè)內(nèi)部控制的規(guī)范性文件。《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財(cái)會(huì)〔2008〕7號(hào)）自2009年7月1日起在上市公司范圍內(nèi)施行，鼓勵(lì)非上市的大中型企業(yè)執(zhí)行；2010年4月，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等五部委聯(lián)合并發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》；《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）自2014年1月1日起施行；而《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2017〕21號(hào)）自2018年1月1日起開(kāi)始施行。隨著企業(yè)內(nèi)部控制頂層設(shè)計(jì)的基本完成，對(duì)于縣市級(jí)以下這些中小企業(yè)，尤其是縣屬國(guó)有企業(yè)這個(gè)特殊的群體，必須積極應(yīng)對(duì)相關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)的新標(biāo)準(zhǔn)和新要求。

一、縣屬國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型與加強(qiáng)內(nèi)部控制的現(xiàn)實(shí)緊迫性

自20世紀(jì)90年代掀起了國(guó)企改革的浪潮，在市縣一級(jí)，無(wú)論是商業(yè)、供銷，還是公共服務(wù)及工業(yè)企業(yè)等縣屬國(guó)企幾乎都進(jìn)行了私有化或股份改制。當(dāng)然，也因?yàn)楸娝苤脑?，近十幾年?lái)，地方各級(jí)政府又成立了諸如交投、城投、發(fā)展等政府背景的國(guó)有公司。不可否認(rèn)，這些公司作為政府融資平臺(tái)，通過(guò)融通資金大搞建設(shè)，的確對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)，但是也給地方政府背上了沉重的債務(wù)?？h屬國(guó)企尤其那些打上融資平臺(tái)公司烙印的特殊企業(yè)，目前正走上漫長(zhǎng)的合并、重組和轉(zhuǎn)型之路。上述公司的治理結(jié)構(gòu)是否完善，組織架構(gòu)是否科學(xué)，內(nèi)控制度是否建立健全并有效運(yùn)行已經(jīng)成為下一步轉(zhuǎn)型過(guò)程中的重要影響因素之一。

縣屬國(guó)企轉(zhuǎn)型就是走向市場(chǎng)，實(shí)際上就是“二次陣痛”式的改制。但這次改制與以前有明顯的區(qū)別，不再是一刀切的私有化和股份制改造，更加突出體現(xiàn)國(guó)有控股、混改、職工激勵(lì)等特點(diǎn)，上述內(nèi)容均決定了縣屬國(guó)企在轉(zhuǎn)型中必須盡快建立健全企業(yè)內(nèi)部控制。

二、縣屬國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問(wèn)題

1.內(nèi)部控制目標(biāo)不明確

遵循國(guó)家法律法規(guī)、維護(hù)資產(chǎn)安全完整、提高信息報(bào)告質(zhì)量、提高經(jīng)營(yíng)效率效果和實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略是內(nèi)部控制五個(gè)基本目標(biāo)。對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)不明確，不但在建立企業(yè)內(nèi)控制度時(shí)會(huì)迷失方向，而且在執(zhí)行制度時(shí)也會(huì)有失偏頗。現(xiàn)在的主要問(wèn)題在于：

（1）未能有效促進(jìn)守法與誠(chéng)信。守法與誠(chéng)信是企業(yè)健康發(fā)展的基石，更是企業(yè)內(nèi)部控制的首要目標(biāo)。一個(gè)有多次偷漏稅收記錄、在招投標(biāo)活動(dòng)中經(jīng)常被舉報(bào)查處和當(dāng)合同為兒戲的企業(yè)，就像駛離了軌道的交通工具，隨時(shí)都的傾覆的危險(xiǎn)。而目前大多數(shù)縣屬國(guó)企納稅信用等級(jí)評(píng)定普遍都處于B級(jí)甚至C級(jí)。

（2）提高經(jīng)營(yíng)效率和效果不明顯。目前，一些縣屬國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和政府官員在抱怨，招投標(biāo)法和政府采購(gòu)法規(guī)定太僵化，在一些領(lǐng)導(dǎo)眼中，這些法律、法規(guī)和企業(yè)內(nèi)控制度，不是促進(jìn)經(jīng)營(yíng)效率的提高，而是制約企業(yè)的發(fā)展。所以，他們會(huì)找借口、想盡各種辦法規(guī)避招投標(biāo)，實(shí)在不行也要將公開(kāi)招標(biāo)變?yōu)檠?qǐng)招標(biāo)或非竟?fàn)幮哉勁?，在一系列變通之后，企業(yè)內(nèi)控制度就形同虛設(shè)了。

（3）未能有效促進(jìn)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。在企業(yè)層面控制下就包括了發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)部控制。不但發(fā)展戰(zhàn)略控制本身就是企業(yè)內(nèi)控制度的重要組成部分，并且企業(yè)層面控制和業(yè)務(wù)層面控制的共同作用正是為了實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。許多企業(yè)管理者都認(rèn)為，企業(yè)內(nèi)控制度無(wú)非就是一系列的業(yè)務(wù)工作制度與程序安排的組合，認(rèn)為就是為了保護(hù)企業(yè)資產(chǎn)安全而編織的防護(hù)網(wǎng)。這是由于沒(méi)有從企業(yè)內(nèi)部控制要素、以及區(qū)分企業(yè)層面和業(yè)務(wù)層面了解內(nèi)控制度的建立與運(yùn)行機(jī)制的結(jié)果。

2.內(nèi)部控制要素缺失

內(nèi)部控制要素是企業(yè)內(nèi)部控制建立和運(yùn)行的基礎(chǔ)，包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通及內(nèi)部監(jiān)督等方面，缺一不可。而內(nèi)部環(huán)境主要由治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、人力資源政策、內(nèi)部審計(jì)機(jī)制和企業(yè)文化等組成。內(nèi)部環(huán)境也是縣屬國(guó)企內(nèi)控建設(shè)中容易削弱和忽視的部分。目前，上述內(nèi)部控制要素的缺失和內(nèi)部環(huán)境的不健全對(duì)于企業(yè)內(nèi)部控制的建立和有效運(yùn)行起到了一定的負(fù)面作用。

3.內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)不健全

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，企業(yè)董事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層、內(nèi)控管理部門、內(nèi)部審計(jì)部門、財(cái)會(huì)部門以及其他職能部門在企業(yè)內(nèi)部控制中共同參與并承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。當(dāng)然，在中小型企業(yè)要健全這些內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)是不太現(xiàn)實(shí)的，縣屬國(guó)企中普遍存在的問(wèn)題是這些機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的內(nèi)部控制職能職責(zé)沒(méi)有安排專門的崗位和人員負(fù)責(zé)，內(nèi)控的建立和運(yùn)行受到一定的制約，缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性。

4.企業(yè)層面控制結(jié)構(gòu)不完整

企業(yè)層面控制，是對(duì)企業(yè)控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)具有重大影響的且與內(nèi)部環(huán)境直接相關(guān)的控制，包括組織架構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會(huì)責(zé)任和企業(yè)文化控制。以上企業(yè)層面這些控制的建立都是必不可少的，但是大多數(shù)縣屬國(guó)有企業(yè)還缺乏統(tǒng)籌考慮以建立一系列制度、實(shí)施辦法和細(xì)則的策略，所以很難保障各類控制的有效實(shí)施。

5.業(yè)務(wù)層面控制未實(shí)行全覆蓋

業(yè)務(wù)層面控制，是綜合運(yùn)用各種控制措施和方法，針對(duì)具體業(yè)務(wù)和事項(xiàng)實(shí)施的控制。而全覆蓋的、規(guī)范的、有預(yù)見(jiàn)性和前瞻性業(yè)務(wù)控制，必然會(huì)降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、給股東創(chuàng)造更多的財(cái)富，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化。盡管理企業(yè)的性質(zhì)、規(guī)模、經(jīng)營(yíng)范圍和業(yè)務(wù)特點(diǎn)千差萬(wàn)別，企業(yè)內(nèi)部控制指引規(guī)范了多數(shù)企業(yè)普遍存在的資金活動(dòng)等13個(gè)方面的控制?？h屬國(guó)企在業(yè)務(wù)層面控制未實(shí)行全覆蓋，究其原因主要包括：

（1）普遍認(rèn)為只要做好資金、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理方面控制就足夠了，其他不重要的就算了。endprint

（2）認(rèn)為不需要面面俱到，控制多了未必能有效執(zhí)行。

（3）認(rèn)為業(yè)務(wù)操作應(yīng)留有余地，保持一定的靈活性。這些認(rèn)識(shí)顯然是錯(cuò)誤的，留有余地就是留下權(quán)力尋租和循私舞弊的空間。

6.內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作不扎實(shí)

內(nèi)部控制有效性是企業(yè)建立與實(shí)施內(nèi)部控制對(duì)實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)提供合理的保證程度，包括內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的有效性和內(nèi)部控制運(yùn)行的有效性。在縣屬國(guó)企中，董事會(huì)成員多數(shù)為財(cái)政和國(guó)資局委派的獨(dú)立董事，審計(jì)委員會(huì)也沒(méi)怎樣開(kāi)展工作，即便設(shè)有內(nèi)審部也并非一定對(duì)董事會(huì)或?qū)徲?jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，其獨(dú)立性較差。因此，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)督工作亟待加強(qiáng)。

三、優(yōu)化縣屬國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策建議

企業(yè)內(nèi)控制度的建立是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅耗時(shí)費(fèi)力還涉及企業(yè)上下的協(xié)調(diào)配合，并且內(nèi)控制度也是一個(gè)建立、運(yùn)行、評(píng)價(jià)、修訂和不斷完善的過(guò)程。針對(duì)縣屬國(guó)企內(nèi)部控制建設(shè)中存在的主要問(wèn)題，建議采取以下對(duì)策：

1.應(yīng)提高對(duì)建立健全企業(yè)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)

企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的總體目標(biāo)是一致的，具體表現(xiàn)在合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)合法合規(guī)、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗以及實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等。提高認(rèn)識(shí)，首先要解決的是提高企業(yè)高層管理人員對(duì)建立企業(yè)內(nèi)部控制重要性和必要性認(rèn)識(shí)，可以通過(guò)舉辦培訓(xùn)班、專題講座等多種形式對(duì)企業(yè)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人進(jìn)行輪訓(xùn)，對(duì)內(nèi)控負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)人員還要進(jìn)行專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)；其次是企業(yè)全體員工要對(duì)內(nèi)部控制目標(biāo)和原則有深刻的認(rèn)識(shí)，只有這樣在企業(yè)內(nèi)控的建立、實(shí)施和評(píng)價(jià)工作中，才能變被動(dòng)為主動(dòng)；最后是成立內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)小組，并開(kāi)展本企業(yè)內(nèi)控培訓(xùn)、建立、實(shí)施與評(píng)價(jià)工作。

2.應(yīng)重視企業(yè)內(nèi)部控制要素建設(shè)

內(nèi)部環(huán)境，規(guī)定了企業(yè)的紀(jì)律與架構(gòu)；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是識(shí)別、分析企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中與實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)；控制活動(dòng)是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略而采取的控制措施；信息與溝通是企業(yè)收集、傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)信息的途徑、方法和質(zhì)量要求；內(nèi)部監(jiān)督則是評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性、發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷的重要保證。良好的內(nèi)部環(huán)境、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、適當(dāng)?shù)目刂拼胧w系、便捷的信息與溝通系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部監(jiān)督程序和辦法是企業(yè)成功的內(nèi)部控制要素建設(shè)標(biāo)志。

3.應(yīng)健全內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)

在縣屬國(guó)企中應(yīng)按指引要求建立健全內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)，其中內(nèi)部控制部門的組建必不可少，可以設(shè)立內(nèi)控專職機(jī)構(gòu)或在財(cái)會(huì)部門設(shè)專職崗位，也可以根據(jù)需要組建專門的內(nèi)部控制團(tuán)隊(duì)，以項(xiàng)目組的形式運(yùn)作。無(wú)論以何種形式組建，都必須明確其機(jī)構(gòu)或崗位職責(zé)。

4.應(yīng)建立完整的企業(yè)層面和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

企業(yè)層面的內(nèi)部控制，從組織架構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源控制到社會(huì)責(zé)任、企業(yè)文化控制一個(gè)都不能少，并且在相關(guān)控制結(jié)構(gòu)下還必須建立一系列的制度、規(guī)則、細(xì)則、規(guī)定等，以使內(nèi)部控制得以有效實(shí)施。業(yè)層面的內(nèi)部控制要求就是全覆蓋，并且對(duì)每一類控制都應(yīng)揭示其主要風(fēng)險(xiǎn)，明確關(guān)鍵控制點(diǎn)及控制措施，對(duì)復(fù)雜業(yè)務(wù)還應(yīng)構(gòu)建控制流程圖、設(shè)計(jì)控制表單，對(duì)一般業(yè)務(wù)也應(yīng)制定工作程序圖表。

5.應(yīng)加強(qiáng)對(duì)縣屬國(guó)企內(nèi)部控制建設(shè)的監(jiān)督檢查

縣級(jí)財(cái)政部門應(yīng)適時(shí)出臺(tái)全面推進(jìn)縣屬國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)，要求企業(yè)必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)全面建立并有效實(shí)施內(nèi)部控制，并確保內(nèi)部控制覆蓋企業(yè)所有的經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍。鼓勵(lì)縣屬國(guó)企一步到位執(zhí)行企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范及配套指引。當(dāng)然，財(cái)政和國(guó)有資產(chǎn)管理部門對(duì)縣屬國(guó)企內(nèi)部控制建設(shè)監(jiān)督檢查最直接有效的措施：

（1）要求按規(guī)范和指引限期建立企業(yè)內(nèi)控制度并上報(bào)備案。

（2）要求企業(yè)報(bào)送年度報(bào)告時(shí)附送內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告和會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的內(nèi)部控制審計(jì)報(bào)告。

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