我國供給側(cè)改革中政府角色轉(zhuǎn)變研究

吳慧慧　周文文

[提要] 新常態(tài)下我國經(jīng)濟發(fā)展面臨結(jié)構(gòu)性問題，目前需求側(cè)無法解決我國經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性問題，需要從供給側(cè)入手，這是供給側(cè)改革戰(zhàn)略提出的必要條件。這一戰(zhàn)略的提出對政府角色作出新的要求并作出新的轉(zhuǎn)變。本文分析社會主義市場經(jīng)濟中政府扮演的角色，推進供給側(cè)改革對我國政府角色提出哪些新要求和政府角色轉(zhuǎn)變的重要性以及存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出促進我國政府角色轉(zhuǎn)變的對策建議。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；供給側(cè)改革；政府角色；轉(zhuǎn)變

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年12月15日

我國社會主義市場經(jīng)濟中政府扮演重要角色，新常態(tài)下推進供給側(cè)改革政府具有關(guān)鍵性作用，并且有助于促進政府自身的改革。2010年以后我國經(jīng)濟增速明顯放緩，表現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢，習(xí)近平用“新常態(tài)”向世界描述了我國經(jīng)濟的一系列新表現(xiàn)。新常態(tài)是經(jīng)濟發(fā)展從一種狀態(tài)轉(zhuǎn)向了另一種狀態(tài)，形成新的市場結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟規(guī)則、運行機制以及新的經(jīng)濟模式，是“舊常態(tài)—非常態(tài)—新常態(tài)”的轉(zhuǎn)換。為應(yīng)對新常態(tài)，在2015年11月初召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上，習(xí)近平第一次指出，要在適度擴大總需求的同時，著力加強“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力，推動我國社會生產(chǎn)力水平實現(xiàn)整體躍升。我國當前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的產(chǎn)生，既有經(jīng)濟周期性波動的因素，也有政府對經(jīng)濟的過度和不當干預(yù)，政府在供給側(cè)改革中要有所為有所不為，更好地發(fā)揮政府的作用，政府需要轉(zhuǎn)變角色繼續(xù)深化改革，實現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾才能被化解。

一、我國推進供給側(cè)改革對政府角色提出新的要求

供給側(cè)改革要求政府角色做出新的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于要與經(jīng)濟發(fā)展時期的需求側(cè)相適應(yīng)。供給側(cè)改革中政府重心在于做好服務(wù)，同時要注重績效，這樣更加契合當前經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實際。因此，供給側(cè)改革中我國政府角色轉(zhuǎn)變的落腳點就是要構(gòu)建一個適合國情的“有效政府”，這是經(jīng)濟和社會發(fā)展的關(guān)鍵。

（一）供給側(cè)改革中政府角色轉(zhuǎn)變方向

1、轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，充當公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效提供者，發(fā)揮保障社會快速、均衡、持續(xù)發(fā)展的職能作用。供給側(cè)改革中政府定位于服務(wù)者的角色上，把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨，以服務(wù)而不是管制為基本形態(tài)，政府的職能主要不在于積極地站在市場前面充當主角，制造市場，而在于主動地向社會提供優(yōu)質(zhì)快捷的服務(wù)，這是市場經(jīng)濟條件下政府的基本理念和價值追求。

2、轉(zhuǎn)向有限型政府，充當市場運行機制的有效補充者，發(fā)揮市場秩序監(jiān)管與制度提供的職能作用。我國政府在建立了社會主義市場經(jīng)濟體制后，在經(jīng)濟領(lǐng)域應(yīng)該只承擔彌補“市場缺陷”的有限責(zé)任，如培育和發(fā)展市場體系、建立公平競爭的市場規(guī)則等等。我國政府只有盡快變“全能政府”為“有限政府”，有所為有所不為，才能集中精力按法定職責(zé)干好宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)等工作，才能有效控制行政干預(yù)擴大化和社會管理官僚化等現(xiàn)象。

3、轉(zhuǎn)向調(diào)控型政府，充當國民經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)者，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。政府最重要的角色之一就是確定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略和目標，搞好經(jīng)濟發(fā)展預(yù)測、總量調(diào)控、重大結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)力布局規(guī)劃，集中主要的人力、財力、物力進行重點建設(shè)。

4、轉(zhuǎn)向責(zé)任型政府，充當社會全體成員根本利益的代表者，發(fā)揮公平、公正分配社會資源的作用。政府的合法性從根本上講來源于它是公共利益的代表，這就要求它在本質(zhì)上應(yīng)該是能夠保護公民利益的責(zé)任型政府，國家政策以至于國家本身是社會各階層利益妥協(xié)的一種表達，因而，供給側(cè)改革中政府基本職責(zé)就是盡可能公平、公正地分配社會資源，以使社會各階層都平等進入利益分配過程。供給側(cè)改革中強化政府的公共責(zé)任，全力打造“責(zé)任政府”是黨和政府贏得民意的重要基礎(chǔ)。如果說市場機制更大的追求“效率”的話，那么責(zé)任型政府就應(yīng)最大限度地保障社會“公平”。

（二）供給側(cè)改革中政府角色轉(zhuǎn)變的目標

1、為需求側(cè)提供激勵機制。供給側(cè)改革需要調(diào)動需求側(cè)發(fā)展的積極性，維持需求方前進的持久動力，促使需求側(cè)有意愿進行創(chuàng)新，這就要求政府優(yōu)化需求側(cè)的激勵制度和保障體系。政府通過簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，鼓勵企業(yè)進行投資和自由競爭，調(diào)整稅收制度，培育和扶植合法組織承接政府讓渡的權(quán)力，加強社會領(lǐng)域供給側(cè)，建立完善保障體系。政府通過簡化行政程序，向市場社會放權(quán)，減少繁政亂政對市場社會的束縛，使市場社會以及公民感受到輕松自由的氛圍，加強公民參與力度，使制度設(shè)計和政策制定能夠體現(xiàn)公眾意志，讓企業(yè)、社會組織、公眾體驗到寬容民主精神，以此激發(fā)需求方行動意愿，使得政府供給側(cè)改革諸項舉措發(fā)揮真實效力。

2、實現(xiàn)供需雙方聯(lián)動并進。推進供給側(cè)改革要求政府與市場、社會、公民實現(xiàn)聯(lián)動，詹姆斯·威爾遜就認為，因為效率和公平、遵守規(guī)則與自由裁量、市場化與管制之間存在張力，因此公眾應(yīng)當廣泛參與政府行政。供給側(cè)改革中政府應(yīng)堅持公民導(dǎo)向，關(guān)注需求側(cè)訴求，結(jié)合中國實際選取供給側(cè)和需求側(cè)聯(lián)動并進的具體方式。政府應(yīng)圍繞供給側(cè)改革的制度、政策、資源等領(lǐng)域主要議題，積極引導(dǎo)企業(yè)、社會組織、公民個人參與政府過程，使需求側(cè)與供給側(cè)協(xié)同并進。

供給側(cè)改革中政府角色轉(zhuǎn)變的根本目的在于解放發(fā)展生產(chǎn)力，供給側(cè)改革中要使政府角色轉(zhuǎn)變沿著這一科學(xué)正確目標推進。

二、我國推進供給側(cè)改革過程中政府角色轉(zhuǎn)變重要性分析

供給側(cè)改革原意是我國政府針對經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的經(jīng)濟問題制定出的戰(zhàn)略方針。政府在供給側(cè)改革中體現(xiàn)的是政府的經(jīng)濟職能，對引導(dǎo)供給側(cè)改革起到關(guān)鍵性作用，政府在供給側(cè)改革中應(yīng)該有所作為。

（一）制度供給側(cè)。制度是指影響個體行為的結(jié)構(gòu)性制約因素。在制度約束下形成的個體行為具有穩(wěn)定性和規(guī)則性，即只要存在制度，個體行為和個體之間的互動就不會是隨機的，而會體現(xiàn)特定的模式和預(yù)測可能性。我國政府作為一種行政組織在社會中居于主導(dǎo)地位，政府可以通過人為建構(gòu)的方式修訂既有制度或者制定新制度，作為一種公共產(chǎn)品向社會供給，約束規(guī)范整個社會。政府是各種制度供給的主體，由政府供給的制度和制度變化會對社會其他組織產(chǎn)生影響，制度供給在政府供給側(cè)改革中處于基礎(chǔ)性地位，制度供給側(cè)改革能夠為經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻長期驅(qū)動力。endprint

（二）政策供給側(cè)。政府的政策供給，是落實執(zhí)政黨理念與戰(zhàn)略、達成制度目標最有效的工具，也是政府供給側(cè)改革中最容易調(diào)整、變化最多、最能夠引起市場、社會、公民關(guān)注的方面。政府政策與具體領(lǐng)域密切相關(guān)，并對該領(lǐng)域會產(chǎn)生直接作用，要求政策具有相當靈活度，以便及時調(diào)整，滿足社會發(fā)展需求。

（三）資源供給側(cè)。制度供給與政策供給在很大程度上是政府對各種資源的重新分配。就政府供給側(cè)改革而言，資源包括內(nèi)部財政、稅收資源以及政府系統(tǒng)外部資本、土地、人力等等。政府掌握大量資源，財政收入成為最重要的投資實體，稅收收入及財政支出一直是影響中央和地方政府的關(guān)鍵要素。隨著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”趨勢的興起，政府壟斷各種資源的狀況正在發(fā)生變化，除土地資源外，市場逐漸成為資源分配的主要平臺，大量社會資本逐漸投入創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新過程，企業(yè)和個人逐步成為技術(shù)創(chuàng)新主體，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展對政府信息公開提出新要求，市場、社會、個人需要政府加強資源供給。

三、我國供給側(cè)改革中政府角色轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀分析

新常態(tài)下推進供給側(cè)改革要求政府持續(xù)放松管制，打破壟斷，優(yōu)化公共服務(wù)，提供有效供給，切實發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，為經(jīng)濟運行提供有效保障，供給側(cè)改革中政府角色轉(zhuǎn)變?nèi)匀淮嬖谠S多問題。

（一）政府過度干預(yù)企業(yè)。推進供給側(cè)改革需要發(fā)揮政府的牽引作用，但同時需要防止政府的直接干預(yù)所帶來的局限性和弊端。政府包辦企業(yè)投資，干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營和投資決策。長期以來，政府直接扮演市場主體的角色，在現(xiàn)有的以GDP增長速度為主要考核機制導(dǎo)向下，習(xí)慣于使用行政手段下放指標，造成產(chǎn)能過剩。供給側(cè)要求政府盡量減少和取消政府管制，現(xiàn)行的行政審批制度束縛了企業(yè)的發(fā)展，抑制了創(chuàng)新活力。

（二）市場服務(wù)不到位。政府職能缺位、錯位和越位的情況仍然存在，政府未能有效發(fā)揮完善市場體系、保護市場主體利益、改善市場運行環(huán)境等服務(wù)型職能。各級政府為地方局部利益強力配置資源的方式，扭曲了正常的市場信號的傳遞，造成產(chǎn)能過剩，經(jīng)濟失衡等問題越來越嚴重。企業(yè)投資需要政府層層審批的現(xiàn)象還很普遍，市場壁壘仍然很嚴重，生產(chǎn)要素自由流動仍受到諸多限制，限制外地企業(yè)的進入，阻礙了統(tǒng)一的全國市場的形成，不合時宜的體制機制束縛著市場和社會活力。

（三）培育社會組織力度不夠。政府在社會管理和公共服務(wù)方面的職能不到位，一些政府部門有意或無意地淡化了對中介組織的培育，導(dǎo)致社會組織不能承擔部分職能。目前，社會組織官辦色彩濃厚，政府職能與所屬組織職責(zé)不清，下屬的社會組織成為政府部門附屬物，業(yè)務(wù)和利益有著千絲萬縷的關(guān)系。政府對社會組織的審核注冊、社會組織的運作、社會組織的考核等過度的影響，導(dǎo)致社會組織發(fā)展不足。

四、推進我國供給側(cè)改革實現(xiàn)政府角色轉(zhuǎn)變的建議

（一）改革政府管理體制。改革政府管理體制注重發(fā)揮政府在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用，政府進一步簡政放權(quán)，降低稅收，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強金融對實體經(jīng)濟的支撐能力。簡政放權(quán)與機構(gòu)“瘦身”相結(jié)合，創(chuàng)新政府監(jiān)管方式，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”實施企業(yè)自主登記制度，構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管事項平臺，形成跨部門、跨行業(yè)的綜合監(jiān)管體系。推廣政府行政審批“一站式”服務(wù)，優(yōu)化審批流程，只有實現(xiàn)從管制型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，真正轉(zhuǎn)變政府職能，才能打破體制性障礙，為企業(yè)提供強大的動力。

（二）健全法律法規(guī)制度。供給側(cè)改革要求政府角色做出新的轉(zhuǎn)變，健全的法律法規(guī)制度是確保政府角色順利轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。進入新常態(tài)，我國社會經(jīng)濟發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，健全法律法規(guī)制度，營造良好的法制環(huán)境對政府角色順利轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。通過立法明確我國中央政府與地方政府行政職權(quán)，實現(xiàn)政府機構(gòu)、政府職能、政府編制和行政程序的法定化，用法律法規(guī)嚴格界定政府的作為和不作為，以提高行政效率，實現(xiàn)依法行政，推進政府角色轉(zhuǎn)變。要求各級政府部門嚴格在法律規(guī)定權(quán)限范圍內(nèi)履行職責(zé)，依法行使職權(quán)，明確自己的角色，真正做到從缺位、越位、錯位到適位、歸位、到位。

（三）加強對政府的監(jiān)督。加強對政府的監(jiān)督是供給側(cè)改革中政府角色順利轉(zhuǎn)變的重要保障。一方面要完善政府內(nèi)部監(jiān)管機制。政府內(nèi)部監(jiān)督包括對抽象和具體行政行為以及有關(guān)制度的全方位監(jiān)督，是貫穿于政府行為和行政行為的事前、事中、事后的全過程監(jiān)督，對于促進政府角色的轉(zhuǎn)變非常重要；另一方面要健全政府外部監(jiān)督機制。接受廣大公眾、媒體和非政府組織的監(jiān)督。輿論和新聞媒體具有監(jiān)督和批評政府的權(quán)利，有效制約了政府濫用職權(quán)行為，同時非政府組織或半官方組織負責(zé)監(jiān)督檢查相關(guān)政策是否合法。政府接受輿論、媒體、社會公眾的廣泛監(jiān)督，健全政府信息公開制度，進一步推進政府政務(wù)信息公開，有效促進政府角色的轉(zhuǎn)變。

（四）培育完善社會組織。在社會事務(wù)管理問題上，政府不是唯一治理主體，社會組織也是重要的組成部分。政府應(yīng)利用市場力量改善政府服務(wù)功能，政府加大對社會組織的投入和政府向社會組織購買服務(wù)的力度；廣泛吸引社會資本參與，擴大政府和社會資本合作領(lǐng)域，以社會組織自治來維護、發(fā)展和補充政府社會管理職能。在目前社會自治能力較弱、社會組織發(fā)育不健全的情況下，應(yīng)該大力培育社會民間組織、社會非營利組織、社會草根組織等來補充政府社會管理職能。

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