新公共管理與土地行政管理

吳夢婷

[提要] 在傳統(tǒng)的公共行政管理中，主要模式是與商業(yè)社會有序分別運(yùn)行，但在新的公共管理中，全新的運(yùn)行模式主要致力于將市場競爭機(jī)制的狀態(tài)和原理與商業(yè)企業(yè)管理的技術(shù)形式有機(jī)結(jié)合在一起，使其對公共管理產(chǎn)生新的助益。本文就是從新公共管理視角對土地行政管理的影響和作用進(jìn)行評述，并得出相關(guān)論述。

關(guān)鍵詞：新公共管理理論；土地行政管理；服務(wù)質(zhì)量；市場調(diào)節(jié)

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年1月12日

一、新公共管理論述

（一）價(jià)值取向。所謂新公共管理工作，是從交易過程中產(chǎn)生的成本和消耗的程度來進(jìn)行定義的，認(rèn)為政府在進(jìn)行整合和調(diào)節(jié)的過程中，并非將程序化環(huán)節(jié)和過程作為重點(diǎn)內(nèi)容，也沒有關(guān)注其規(guī)章制度的成本投入，主要是在活動(dòng)管理過程中，將產(chǎn)生的成本與績效作為單位，關(guān)注公共部門提供的服務(wù)類型和效率，主動(dòng)對外界不良阻礙因素進(jìn)行管理，靈活運(yùn)用，對外界情況變化做出相應(yīng)反應(yīng)。在實(shí)行新公共管理理論工作的過程中，應(yīng)該致力于將政府機(jī)關(guān)的配置資源問題與管理人員工作效率問題相結(jié)合，這樣還可以間接性形成一種激勵(lì)體制和監(jiān)督機(jī)制，在工作人員的收入問題上，應(yīng)該重在按勞分配，這樣不僅可以提升工作人員的熱情和效率，還能夠很大程度上促進(jìn)科學(xué)化的合理分配，應(yīng)重在強(qiáng)調(diào)將投入與支出相吻合，從而注重管理效益的提升。

（二）加深控制。在對公共管理工作進(jìn)行控制的過程中，其全新的公共管理模式主要體現(xiàn)在用績效和計(jì)劃的形式來代替過去原來的預(yù)算體制。所謂計(jì)劃預(yù)算，旨在從特定機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的視角出發(fā)，來合理進(jìn)行資金分配，并且在這個(gè)過程中員工也從被動(dòng)角色轉(zhuǎn)換成計(jì)劃預(yù)算的參與者。加之，在管理工作進(jìn)行的過程中，戰(zhàn)略性的管理受到政府的重視，這就說明要想實(shí)現(xiàn)良好預(yù)算，就應(yīng)該確定清晰的組織目標(biāo)，并且能夠?qū)崟r(shí)與組織和環(huán)境相適應(yīng)，處理其產(chǎn)生的不足之處，接受一系列的挑戰(zhàn)。

（三）重視顧客。在政府機(jī)關(guān)對工作實(shí)施正常管理和運(yùn)行的過程中，顧客有著重要的地位和作用，這主要是指在調(diào)整公共政策、實(shí)施工作行為過程中受影響的人群，這些人群對于工作進(jìn)行的滿意程度，很大程度上決定了政府的工作能否繼續(xù)順利進(jìn)行。這也就強(qiáng)調(diào)了新公共管理工作的特殊之處，其在運(yùn)行過程中將群眾反映的問題作為解決矛盾的出發(fā)點(diǎn)，注重群眾的反響，關(guān)注他們的應(yīng)答內(nèi)容。由此可見，一個(gè)政府工作人員也應(yīng)該學(xué)會轉(zhuǎn)換角色，將社會公眾人物作為需要服務(wù)的對象，要注重他們的體驗(yàn)感受，將顧客作為上帝。在政府執(zhí)行服務(wù)工作的過程中，應(yīng)該將顧客的內(nèi)在需求和心理感受放在重要地位，用此作為市場導(dǎo)向。相關(guān)行政工作人員應(yīng)該從內(nèi)心就認(rèn)識到市場需求的導(dǎo)向作用，讓公民來真實(shí)發(fā)出聲音，給公民更多的選擇權(quán)，讓他們來聽取內(nèi)心聲音，評價(jià)服務(wù)質(zhì)量，便于行政人員進(jìn)一步整合工作內(nèi)容，有助于工作的順利開展和科學(xué)進(jìn)行。

（四）專業(yè)化管理。公共管理人員應(yīng)該成為真正意義上的管理者。在擔(dān)任相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)工作上，應(yīng)該重在培養(yǎng)管理型人才，這是因?yàn)樵诠芾碚邎?zhí)行新公共管理工作的過程中，要能夠真正意識到管理是一份技能，并非是一份簡單的差事，這考驗(yàn)的不僅是他們的應(yīng)變能力和處理交流能力，更是執(zhí)行能力和變通能力的結(jié)合水平。更需要引起人們關(guān)注的是，這份工作的完整性和重要性體現(xiàn)在它的多元化上，這并非是由一項(xiàng)工作決定的，而是由多個(gè)工作項(xiàng)目共同決定的，其中包括對于工作的創(chuàng)新、管理、評價(jià)和整合等多方面。比如，美國的高級行政管理工作的性質(zhì)就對此有所闡述，其目的在于將交流型的人才進(jìn)行職務(wù)填充，從而推動(dòng)工作的科學(xué)進(jìn)展。

二、新公共管理理論在我國土地行政管理工作中的應(yīng)用

（一）土地價(jià)值取向和效益化基本原則。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制不斷深化改革，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀呈現(xiàn)出上升發(fā)展趨勢，在現(xiàn)行的土地制度規(guī)劃過程中，其導(dǎo)向性作用不只是拘泥于傳統(tǒng)的效益問題，而更注重從不同利益點(diǎn)出發(fā)，從而形成一個(gè)有序的體制環(huán)境。并且還應(yīng)該考慮到其產(chǎn)生矛盾的根源和各種復(fù)雜的可能性，這種問題的沖突點(diǎn)很大程度上會導(dǎo)致土地問題滯留嚴(yán)重，其中包括土地浪費(fèi)嚴(yán)重、利用效率低下等情況，要想追究其產(chǎn)生原因，主要可以站在不同的利益點(diǎn)來進(jìn)行分析和探討。我國法律在這方面有具體明確的條文規(guī)定，城市土地?zé)o論從哪種權(quán)益出發(fā)看，其都是歸國家所有，然而在實(shí)際分配管理過程中，地方政府能夠分配的土地資源少之又少，這種情況導(dǎo)致土地所有權(quán)混亂，界限模糊不清，使控制權(quán)和實(shí)際分配權(quán)相脫離，以致產(chǎn)生不必要的糾紛。在這種情況下，相關(guān)代理人和委托方應(yīng)該達(dá)成協(xié)議一致，比如，在分割土地權(quán)的過程中，應(yīng)該使土地資源有效利用，在可能的情況下實(shí)施最優(yōu)化處理形式，作為相關(guān)的負(fù)責(zé)人，其應(yīng)該使土地資源在一定程度上征得最高利益化，促使財(cái)政收入與城市規(guī)模發(fā)展情況成正比。在這個(gè)過程中，還應(yīng)該秉承公平公正、利益至上的根本原則，在相關(guān)行政工作的指導(dǎo)下，建立良好的框架，對土地資源的歸屬形成優(yōu)化的解決方案，實(shí)施科學(xué)有效的評價(jià)，讓政府能夠有條不紊地開展工作，這種建立在生態(tài)觀念之上的問題是值得考究和探討的。

（二）市場元素在管理中的應(yīng)用情況。根據(jù)相關(guān)研究的探討和發(fā)現(xiàn)，我國相當(dāng)一部分土地問題的矛盾產(chǎn)生都?xì)w結(jié)于對傳統(tǒng)土地行政理念的延伸，這種對錯(cuò)誤理論的執(zhí)行無疑是在雪上加霜。政府在行政管理工作進(jìn)行的過程中，應(yīng)該實(shí)施對于土地資源的一切權(quán)利，并且應(yīng)該加深監(jiān)督和制約程度。在配置土地資源的過程中，還要順應(yīng)市場發(fā)展需求，違背自然發(fā)展規(guī)律的體制必然是不科學(xué)的。在新的公共管理工作進(jìn)行過程當(dāng)中，還應(yīng)該重在引入市場競爭因素，但是需要注意的是要征得土地行政管理部門的同意，達(dá)成利益共同點(diǎn)，這樣做的原因在于首先可以明確土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民對土地有更多的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，保證農(nóng)民受到公平的待遇，避免土地使用權(quán)處于被侵害的不良地位。在這種土地市場化不成熟的現(xiàn)實(shí)情況下，要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的非農(nóng)業(yè)化，就需要實(shí)現(xiàn)完全程度的征地，征地的過程也是實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)性特征，這就意味著這種經(jīng)濟(jì)行為是具有強(qiáng)制性的，屬于一種指示，并非具備商量余地的，這是“國家權(quán)力”形式的具體表現(xiàn)。由此可見，市場規(guī)則的執(zhí)行還需要絕對權(quán)力的參與，相關(guān)土地的開發(fā)商能夠用相對低的價(jià)格買進(jìn)，再通過相對比較高的價(jià)格賣出去，這就是權(quán)力和金錢結(jié)合在一起的產(chǎn)物，這種腐敗的產(chǎn)物直接性導(dǎo)致分配不公平等利益方面的經(jīng)濟(jì)糾紛問題。這些通過政府而形成的管理形式，能夠促使政府在最短的時(shí)間內(nèi)征得土地權(quán)利，其爭取到的好處大于承擔(dān)的相對風(fēng)險(xiǎn)。

在土地改革過程中，缺乏市場介入的土地市場不能快速完成轉(zhuǎn)型，失去這一關(guān)鍵因素，就會形成惡性循環(huán)。由此可見，應(yīng)該明確城市土地的管理體系，正視自己的角色，做好整個(gè)市場的監(jiān)管者和監(jiān)督者，而并非直接介入其中，這個(gè)特性就要求政府能夠放棄直接經(jīng)營權(quán)，從而順利交給企業(yè)相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

（三）土地行政管理評價(jià)體系。在我國對地方政府官員開展的工作進(jìn)行評價(jià)的過程中，主要包括幾個(gè)重要的指標(biāo)和因素，其中包括土地總產(chǎn)值和全民收入水平等，這些指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要企業(yè)稅收才能順利完成。由此可見，為了實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)水平一直呈現(xiàn)上升發(fā)展趨勢，將損害土地所有權(quán)的受益作為代價(jià)，是地方政府在執(zhí)行權(quán)力時(shí)的必行之處。在全新的公共管理體制影響下，政府應(yīng)該善于實(shí)行公平公正的考評體制，以顧客的權(quán)益為最高的權(quán)益點(diǎn)，不能單純將硬性指標(biāo)參與其中，適當(dāng)穿插一些軟標(biāo)準(zhǔn)。其中能夠貫穿的因素有很多，主要包括：在對土地進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃工作的過程中，是否應(yīng)該實(shí)行可持續(xù)發(fā)展原則；在地方官員對土地管理工作進(jìn)行介入的過程中，是否應(yīng)該給管理不佳的工作人員相應(yīng)的處分；是否應(yīng)該時(shí)刻關(guān)注土地的征購滿意程度等問題。另外，在對財(cái)稅制度進(jìn)行改革的過程中，應(yīng)該避免相應(yīng)的誘導(dǎo)因素等。

三、總結(jié)

綜上所述，在對土地行政工作進(jìn)行管理的過程中，作為相關(guān)行政管理工作人員，應(yīng)該順應(yīng)當(dāng)下的時(shí)代要求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，將新公共管理理論的法則運(yùn)用其中，將公民的利益作為最高利益點(diǎn)，不斷地改革創(chuàng)新，建立全新的工作體系。只有這樣，才能從根本上提高其自身的專業(yè)水平和基本素質(zhì)，使其行政行為能夠與組織目標(biāo)協(xié)同一致，從根本上調(diào)節(jié)新公共管理工作與土地行政管理工作的關(guān)系，讓社會發(fā)展能夠在平穩(wěn)的道路上越走越遠(yuǎn)。

主要參考文獻(xiàn)：

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