西藏朗縣產(chǎn)業(yè)扶貧模式調(diào)查

滑凌嘯+許月明

[提要] 本文基于三螺旋創(chuàng)新理論和參與式治理理論構(gòu)建貧困戶-政府-合作社三重螺旋產(chǎn)業(yè)扶貧模式，將三螺旋創(chuàng)新理論引入扶貧對策研究。以西藏朗縣為例，通過構(gòu)建貧困戶-政府-合作社三重螺旋產(chǎn)業(yè)扶貧模式，明確各主體產(chǎn)業(yè)扶貧職責(zé)，針對當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧政府主導(dǎo)、其他主體參與度不足問題，推進各扶貧主體合力推進產(chǎn)業(yè)扶貧局面形成。

關(guān)鍵詞：參與式治理;產(chǎn)業(yè)扶貧;三螺旋理論;朗縣

中圖分類號：C91 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年1月2日

一、引言

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧攻堅的關(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)扶貧自提出以來，就憑借其獨有的優(yōu)勢，受到政策界和學(xué)術(shù)界的關(guān)注。通過實施產(chǎn)業(yè)扶貧極大地推進了我國脫貧攻堅任務(wù)的落實。然而，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)扶貧工作中政府主導(dǎo)明顯，其他主體參與度不足問題凸顯，嚴(yán)重影響了產(chǎn)業(yè)扶貧工作深入推進。因此，構(gòu)建貧困戶-政府-合作社三重螺旋產(chǎn)業(yè)扶貧新模式，推進產(chǎn)業(yè)扶貧工作開展。

二、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)扶貧模式

（一）現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)扶貧主要模式。產(chǎn)業(yè)扶貧是指根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，以優(yōu)勢資源為依托，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，企業(yè)為龍頭，合作組織為支撐，政府政策為保障的“造血型”扶貧方式?，F(xiàn)有產(chǎn)業(yè)扶貧模式主要為龍頭企業(yè)帶動型、合作組織帶動型、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動型及專業(yè)市場帶動型等。

（二）現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)扶貧模式缺陷。通過開展產(chǎn)業(yè)扶貧，變當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢，帶動貧困群眾增收致富，取得了顯著的成績。然而，政府主導(dǎo)型明顯，貧困群眾被動參與、合作社及合作組織與貧困群眾利益聯(lián)結(jié)不夠緊密、扶貧產(chǎn)業(yè)雷同現(xiàn)象普遍等問題同樣突出。扶貧群眾參與度不高、扶貧產(chǎn)業(yè)效益難以達(dá)到預(yù)期等制約了產(chǎn)業(yè)扶貧帶動貧困群眾增收致富作用的發(fā)揮。

三、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧新模式

現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)扶貧模式最突出問題是政府主導(dǎo)明顯，公民參與度不高。問題深層次原因是現(xiàn)有模式各產(chǎn)業(yè)主體利益聯(lián)結(jié)機制不夠緊密。針對該原因構(gòu)建政府-合作社-貧困戶參與式扶貧三螺旋模式，如圖1所示。其中，貧困戶是產(chǎn)業(yè)扶貧的中心，也是扶貧產(chǎn)業(yè)的需求者，將扶貧產(chǎn)業(yè)需求提供給政府和合作社;政府是扶貧產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃設(shè)計者，根據(jù)貧苦戶對產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求及合作社帶動下的當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，制定產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃;合作社是扶貧產(chǎn)業(yè)的實施者，將貧苦戶關(guān)于產(chǎn)業(yè)需求和政府關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃付諸實踐。政府、合作社和貧困戶既是相互獨立的個體，各自發(fā)揮不同作用，又是相互合作的伙伴，共同推進扶貧產(chǎn)業(yè)螺旋式發(fā)展。（圖1）

四、構(gòu)建朗縣產(chǎn)業(yè)扶貧新模式

（一）朗縣產(chǎn)業(yè)扶貧概況。朗縣位于西藏自治區(qū)西南部，下轄3鄉(xiāng)3鎮(zhèn)52個行政村（居）。作為國家級貧困縣，朗縣經(jīng)濟社會發(fā)展水平在整個西藏自治區(qū)都是偏差的，全縣貧困面較廣、貧困人口較多、貧困程度較深?！笆濉逼陂g，朗縣建檔立卡產(chǎn)業(yè)脫貧人口358戶，1，114人，占朗縣建檔立卡貧困人口的39.05%，脫貧任務(wù)重，時間緊，產(chǎn)業(yè)脫貧任務(wù)繁重。2016年，實施產(chǎn)業(yè)扶貧項目8個，完工項目2個，完成投資2，973.29萬元，實現(xiàn)全縣101戶322人產(chǎn)業(yè)貧困人口脫貧;2017年，全縣仍有257戶792人需要通過產(chǎn)業(yè)扶貧脫貧。

（二）朗縣產(chǎn)業(yè)扶貧存在的主要問題

1、貧困戶被動參與，積極性不高。朗縣產(chǎn)業(yè)扶貧取得了極大的成效，然而，扶貧產(chǎn)業(yè)的選擇多是由政府主導(dǎo)確定，貧困戶被動參與明顯。以核桃產(chǎn)業(yè)為例，因得天獨厚的地理及人文優(yōu)勢，朗縣核桃個大質(zhì)優(yōu)，知名區(qū)內(nèi)外，是朗縣政府主打的產(chǎn)業(yè)名片。因此，扶貧產(chǎn)業(yè)安排中，政府也側(cè)重于安排核桃產(chǎn)業(yè)項目。然而，由于核桃生長期長、掛果慢，脫貧增收見效慢，難以滿足貧困群眾盡快脫貧致富的需求。在政府主導(dǎo)扶貧下，群眾只能選擇種植核桃，嚴(yán)重影響了群眾參與積極性。

2、市場把握不夠，扶貧產(chǎn)業(yè)雷同。這一現(xiàn)象已成為制約朗縣扶貧產(chǎn)業(yè)項目效益的瓶頸因素。以藏藥材項目為例，產(chǎn)業(yè)扶貧項目實施以來，因見效快、申報容易，朗縣及兄弟縣區(qū)紛紛申報。然而，縣區(qū)自身消費能力有限，需求量不大;拉薩知名藥廠都有藥材種植基地，幾乎不需要采購。區(qū)外市場，因朗縣地處偏遠(yuǎn)交通不便、運輸費用昂貴，無法與拉薩等地藏藥材供應(yīng)商競爭。產(chǎn)業(yè)雷同、銷售受限，最終導(dǎo)致朗縣及周邊地區(qū)藏藥材行業(yè)低價惡性競爭，無法發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)有的效應(yīng)。

3、合作社背離初衷，帶動作用不明顯。目前，朗縣農(nóng)牧批復(fù)下成立合作組織43家，然而發(fā)揮作用明顯、帶動能力強、形成一定規(guī)模的合作組織寥寥無幾，合作組織的規(guī)?；?、規(guī)范化和市場化發(fā)展滯后。以朗縣市級合作社M合作社為例，M合作社成立于2010年6月，主營辣椒、花椒、核桃油等產(chǎn)品，2016年實現(xiàn)總收入217.91萬元，總利潤95.62萬元。作為朗縣合作社的名片，合作社通過發(fā)展辣椒等產(chǎn)業(yè)推動了朗縣產(chǎn)業(yè)扶貧工作開展。然而，M合作社與貧困群眾僅限于辣椒等產(chǎn)品的收購、技術(shù)指導(dǎo)等，未能形成真正的“合作組織+基地+農(nóng)戶”模式，與合作社設(shè)立初衷背道而馳。

（三）朗縣產(chǎn)業(yè)扶貧問題原因分析

1、貧困戶呼聲被忽視。從參與式治理理論視角分析，公民參與社會事務(wù)的動力源于對自身權(quán)利的關(guān)注。如果一項社會事務(wù)實施過程中忽視了公民的自身權(quán)利，必然導(dǎo)致公民參與度下降。朗縣之所以會出現(xiàn)貧困戶被動參與問題，是因為扶貧產(chǎn)業(yè)安排中忽視了貧困群眾對于扶貧產(chǎn)業(yè)的需求。產(chǎn)業(yè)扶貧的出發(fā)點和落腳點本應(yīng)該是貧困戶，而朗縣在產(chǎn)業(yè)扶貧實施過程中忽視貧苦戶呼聲，必然導(dǎo)致貧困戶參與度不高。

2、政府過多干預(yù)產(chǎn)業(yè)扶貧。政府和市場作為市場經(jīng)濟中的兩只手，各自發(fā)揮著不同的作用。隨著市場經(jīng)濟深入發(fā)展，本該由市場機制發(fā)揮決定性作用。然而，在朗縣產(chǎn)業(yè)扶貧實施過程中，扶貧產(chǎn)業(yè)的確定、組織實施以及相應(yīng)調(diào)整不是由對市場把握敏感的合作社和貧困戶決定的，而是由政府決定的，政府這只有形的手在朗縣產(chǎn)業(yè)扶貧中發(fā)揮了決定性的作用。由于政府在扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中局限于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑依賴明顯，造成扶貧產(chǎn)業(yè)確定忽略市場，進而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)雷同。endprint

3、朗縣合作社“效率”與“公平”的兩難。關(guān)于“效率”與“公平”的爭論從來沒有停止過，合作社同樣面臨這一兩難問題。合作社在自身發(fā)展過程中既要考慮規(guī)模化、規(guī)范化發(fā)展，不斷壯大合作組織，又要注重輻射帶動作用的發(fā)揮，尤其是帶動貧困群眾增收致富。發(fā)展過程中兼顧“效率”與“公平”本無可厚非，然而朗縣合作社作為溝通政府和貧困戶的主要橋梁，過于追求“效率”，一心爭取政府資金、政策扶持及自身規(guī)?；l(fā)展，忽略了“公平”，缺乏對貧困戶利益的關(guān)切，導(dǎo)致輻射帶動的基地作用無法有效發(fā)揮。

（四）構(gòu)建朗縣參與式扶貧三螺旋模式

1、構(gòu)建貧困戶為中心的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。貧困戶的利益和需求是產(chǎn)業(yè)扶貧工作開展的出發(fā)點和落腳點。朗縣產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，扶貧產(chǎn)業(yè)的確定必須以貧困戶需求為中心，同時扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須長短結(jié)合、大小結(jié)合，既有長期性、基礎(chǔ)性項目，又離不開見效快、收益快的短平快項目;扶貧政策的制定上，必須圍繞扶貧產(chǎn)業(yè)和貧困戶需求，制定切實可行、貧困戶樂于接受且執(zhí)行性強的政策;產(chǎn)業(yè)扶貧后期驗收評審必須將貧困戶代表納入評審委員會，實行一票否決制。

2、打造產(chǎn)業(yè)扶貧服務(wù)型政府。朗縣作為國家西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的貧困縣，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，市場主體羸弱，市場發(fā)揮作用有限，政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)扶貧短期內(nèi)難以改變。因此，必須著力打造服務(wù)型政府，提升政府服務(wù)產(chǎn)業(yè)扶貧能力。一是做好產(chǎn)業(yè)扶貧管理服務(wù)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧“六個精準(zhǔn)”。制定實施針對每一個產(chǎn)業(yè)貧困戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展對策，以村域或村民小組為單位，實施產(chǎn)業(yè)扶貧聯(lián)戶幫扶，確保每一個產(chǎn)業(yè)貧困人口都實現(xiàn)脫貧;二是引導(dǎo)扶持合作社發(fā)揮輻射帶動作用。出臺規(guī)范性文件和政策，制定產(chǎn)業(yè)扶貧評估指標(biāo)，明確合作社在產(chǎn)業(yè)扶貧中承擔(dān)的責(zé)任，對于產(chǎn)業(yè)扶貧不利合作社實行評優(yōu)推薦一票否決制;三是針對本縣市場羸弱現(xiàn)象，強化招商引資，制定出臺獎勵激勵政策，引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)加入朗縣產(chǎn)業(yè)扶貧之中。

3、產(chǎn)業(yè)扶貧“公平”比“效率”更重要。合作社的本質(zhì)在于輻射帶動作用的發(fā)揮，設(shè)立首要目標(biāo)就是聯(lián)合弱小農(nóng)牧民共同應(yīng)對風(fēng)險。在產(chǎn)業(yè)扶貧中，規(guī)范化發(fā)展要比規(guī)?；l(fā)展重要得多。作為溝通政府和貧困戶的橋梁，合作社追求的不應(yīng)該僅僅是“效率”，更應(yīng)該是“公平”，或者說“公平”比“效率”更重要。通過發(fā)揮基地作用，強化與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)，實現(xiàn)帶動貧困戶產(chǎn)業(yè)增收，進而帶動合作社發(fā)展壯大。

五、結(jié)論

基于三螺旋創(chuàng)新理論和參與式治理理論構(gòu)建貧困戶-政府-合作社三重螺旋產(chǎn)業(yè)扶貧模式，首次將三螺旋創(chuàng)新理論引入扶貧對策研究。通過對朗縣進行個案研究，明確朗縣產(chǎn)業(yè)扶貧過程中各主體產(chǎn)業(yè)扶貧職責(zé)，著力解決當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧政府主導(dǎo)明顯、其他主體參與度不足問題，推進朗縣各扶貧主體合力產(chǎn)業(yè)扶貧新局面形成，進而豐富我國產(chǎn)業(yè)扶貧理論和實踐。

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