社會性許可權(quán)的行政法建構(gòu)

戚建剛

進入21世紀(jì)以來，在政府行政管理中，我們可以發(fā)現(xiàn)一種反常現(xiàn)象：經(jīng)政府合法許可或者雖然尚未完成許可程序，但已經(jīng)被政府選中的企業(yè)項目卻遭到項目所在地的公眾阻止，而結(jié)局通常是在政府考慮到“市民不同意，項目堅決不上”后[1]，項目被中止、流產(chǎn)或者搬遷。事實上，此類現(xiàn)象在國外也時常發(fā)生。比如，美國可口可樂公司在印度喀拉拉邦建有工廠，但2009年該地區(qū)遭遇干旱，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的活躍分子發(fā)動一場抵制該公司過多使用瓶裝水的運動，可口可樂公司被迫中止生產(chǎn)[2]。顯然，美國可口可樂公司是在取得印度當(dāng)?shù)卣S可情況下才經(jīng)營該項目。對于此類現(xiàn)象，國際上一些從事礦產(chǎn)資源開發(fā)的學(xué)者提出“社會性許可”概念來解釋，大意指，企業(yè)項目要想生存，除了取得國家許可之外，還要取得來自受項目影響的社會公眾的許可[3]（P83-90）。這一概念雖然已經(jīng)成為國際上諸多企業(yè)年報和官方文件中的高頻詞，并且我國學(xué)者也開始引入使用，但面臨著“過于神秘、難以捉摸、邊界不清”等問題[4]（P355-359）。由此，國際上有學(xué)者，比如賈森和斯考特認為，可以從權(quán)利角度來認識社會性許可[5]（P348）。

筆者贊同賈森等學(xué)者的觀點，即把社會性許可視為一套權(quán)利體系，或者更簡潔地表達為社會性許可權(quán)。理由在于：一方面，經(jīng)驗表明社會性許可本身隱含著否決權(quán)的意思或者事實上的否決權(quán)；另一方面，社會性許可權(quán)這一表達，既能保留社會性許可固有的解釋力，也具有相應(yīng)的可操作性。因為從法理上而言，權(quán)利是一種行為規(guī)范[6]（P140-143），只有具備了作為行為規(guī)范的社會性許可才能全面發(fā)揮其解釋、規(guī)范和預(yù)測功能。可是，對于社會性許可權(quán)的基礎(chǔ)性問題，比如，到底由哪個部門法來規(guī)范？社會性許可權(quán)的主要類型是什么？國際上鮮有學(xué)者探討，對其的認識依然停留在極為粗糙的感性階段。本文的基本命題就是如何從行政法角度來建構(gòu)社會性許可權(quán)。圍繞著該命題，文章的分析框架為：探討社會性許可權(quán)的屬性，分析社會性許可權(quán)形成的理據(jù)并闡釋它的主要內(nèi)容，以期為解決我國行政管理中的困局提供新的制度遵循。

一、社會性許可權(quán)屬于以公共利益為主的新興權(quán)利

所謂社會性許可權(quán)，是指受到項目影響的社會性許可被申請人對作為社會性許可申請人的項目企業(yè)以及對項目承擔(dān)行政許可職責(zé)的國家行政機關(guān)所享有的某種主張或者資格。社會性許可的被申請人是受到項目影響的各類利害關(guān)系人，既可以是直接利害關(guān)系人，即自身的合法權(quán)益受到項目徑直影響的主體，比如，行政機關(guān)許可某企業(yè)在某居民區(qū)建造一個垃圾焚燒廠需要征用該居民區(qū)的房產(chǎn)和土地，房產(chǎn)和土地被征用的居民就是直接利害關(guān)系人；也可以是間接利害關(guān)系人，即除直接利害關(guān)系人之外的對項目感興趣的主體，比如，行政機關(guān)許可某企業(yè)在一個棲息著大量猴子的國有森林公園內(nèi)建設(shè)一個大型游樂場，猴類保護協(xié)會對此高度關(guān)注，該協(xié)會就屬于間接利害關(guān)系人。社會性許可的申請人是項目企業(yè)和對項目實施許可權(quán)的國家行政機關(guān)。所謂項目，是指具有特定目標(biāo)，有特定開始和終止日期，具有一定約束條件（比如資金有限、消耗資源）的活動和任務(wù)。項目企業(yè)通常承擔(dān)項目的啟動、計劃、執(zhí)行、控制和結(jié)束等工作。享有許可權(quán)的行政機關(guān)通常對項目承擔(dān)考察、審查、審批、監(jiān)督等職責(zé)，有的是國家環(huán)境保護方面的行政機關(guān)，有的是安全生產(chǎn)方面的行政機關(guān)，有的是土地管理方面的行政機關(guān)。他們共同構(gòu)成社會性許可申請人。從屬性上分析，社會性許可權(quán)屬于以公共利益為主的新興權(quán)利。

（一）社會性許可權(quán)屬于以公共利益為主的權(quán)利

從學(xué)理上探討社會性許可權(quán)屬于公共利益還是私權(quán)利，不僅是明確其部門法歸屬，而且還是確定其保障和救濟途徑的前提性問題。這就需要運用公法，特別是行政法上的私人公共利益理論。從歷史角度來分析，現(xiàn)代行政法上的私人公共利益概念，最早由德國學(xué)者C.F.V.哥伯在1852年所著的《公權(quán)論》中提出，意指當(dāng)個人與全體相結(jié)合時對國家具有的權(quán)利就是公權(quán)利，最主要的公權(quán)利是參政權(quán)，尤其是選舉權(quán)[7]（P26）。德國學(xué)者奧托·邁耶認為，真正的公法上的權(quán)利是從授予個人參與權(quán)開始的[8]（P116）。日本學(xué)者美濃布達吉指出，公權(quán)是國家或共同團體本身居于當(dāng)事者或義務(wù)者地位[9]（P124）。我國學(xué)者的典型觀點則是，私人公權(quán)，不僅是為保護權(quán)利主體自身的個人利益而賦予的，而且是為了實現(xiàn)公共利益，或者說主要是為了實現(xiàn)公共利益而確認的[10]（P190）。

國內(nèi)外學(xué)者對私人公共利益判斷標(biāo)準(zhǔn)的研究，無疑為我們分析社會性許可到底屬于公共利益還是私權(quán)利提供了重要啟發(fā)價值。筆者認為，根據(jù)私人權(quán)利所對應(yīng)的義務(wù)主體是否行使公共行政權(quán)力，特別是國家行政權(quán)力，私人權(quán)利的目的是為了追求公共利益還是私人利益，私人權(quán)利主體的意志和行為所指向、影響和作用的客觀對象是否是國家和社會公共事務(wù)，在學(xué)理上可以將私人權(quán)利分為公共利益與私權(quán)利。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，社會性許可權(quán)屬于以公共利益為主的權(quán)利。對此可以從四個層面來理解。

第一，社會性許可權(quán)所對應(yīng)的義務(wù)主體是享有對項目行使國家行政許可權(quán)的國家行政機關(guān)以及從事項目開發(fā)和建設(shè)的企業(yè)。在我國行政法語境中，行使國家行政許可權(quán)的行政機關(guān)無疑是享有公共行政權(quán)力的主體，而項目企業(yè)雖然不享有行政權(quán)力，但在公有制占主導(dǎo)地位的當(dāng)下中國，許多項目企業(yè)是國有企業(yè)，擁有大量人、財、物、資本、信息和技術(shù)資源，屬于郭道暉教授所說的社會權(quán)力主體[11]（P4）。比如，于2013年5月發(fā)生在云南省昆明市的“對二甲苯事件”中，項目企業(yè)就屬于中國石油天然氣集團有限公司（以下簡稱中石油）。由此，社會性許可權(quán)所對應(yīng)的義務(wù)主體主要是享有公共行政權(quán)力和社會權(quán)力的主體，而不是純粹的私人主體。

第二，社會性許可被申請人行使社會性許可權(quán)利的目的不僅是為了維護個體利益，更是為了維護社區(qū)集體利益，還為了保障公共利益。從社會性許可權(quán)實踐來觀察，受到國家行政機關(guān)許可項目影響的直接利害關(guān)系人通常是某一社區(qū)或集體的復(fù)數(shù)意義上的公民。他們既為了維護個體利益，比如，因私人財產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)而主張權(quán)利，也為了保護社區(qū)或集體的權(quán)利，比如，社區(qū)或集體的清潔水源、干凈空氣、有益的投資環(huán)境等，還為了促進更大范圍內(nèi)的社會公共利益，比如，確保項目與當(dāng)?shù)厣鐣f(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，維護下一代人的生存環(huán)境等。而對國家行政機關(guān)許可項目感興趣的間接利害關(guān)系人，諸如各類環(huán)保公益組織，通常為了維護社會公共利益，為了保障生態(tài)環(huán)境資源來主張權(quán)利。比如，前述發(fā)生在云南省昆明市的“對二甲苯事件”中，作為直接利害關(guān)系人的昆明市民的訴求就是潔凈的水、新鮮的空氣，而作為間接利害關(guān)系人的綠色河流與綠色家園的訴求則是保障昆明的美麗[12]（P87-109）。由此，社會性許可被申請人行使社會性許可權(quán)利的目的主要是為了維護和促進社區(qū)的、公共的利益。

第三，社會性許可被申請人意志和行為所指向的對象是國家行政機關(guān)許可的項目，包括已經(jīng)履行完畢許可程序或者尚未履行完畢許可程序的項目。從功能來分析，這些項目通常是為了實現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策，促進社會和經(jīng)濟發(fā)展而由國家安排或扶持的社會公共事業(yè)，比如，2014年5月10日浙江省杭州市余杭區(qū)市民反對處于前期規(guī)劃公示階段的中泰垃圾焚燒廠項目就屬于杭州市2014年規(guī)劃重點工程項目[13]。

第四，社會性許可權(quán)也具有私權(quán)利的特征。雖然社會性許可權(quán)主要屬于公共利益，但并不排斥或者否定其具有私權(quán)利特征。理由在于，作為社會性許可權(quán)主體的利害關(guān)系人，特別是直接利害關(guān)系人行使該權(quán)利也包含著對個體利益的追求。這符合經(jīng)典馬克主義作家的觀點。馬克思曾經(jīng)說過：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵14]（P82）利害關(guān)系人之所以要行使社會性許可權(quán)也是為了實現(xiàn)自身利益，滿足自身的需要。

以上四個方面合而言之，社會性許可權(quán)屬于以公共利益為主的權(quán)利。揭示社會性許可權(quán)的公共利益屬性的法律意義在于：一是為行政法規(guī)范社會性許可權(quán)提供客觀基礎(chǔ)，即社會性許可權(quán)應(yīng)當(dāng)由作為公法的行政法來規(guī)范，而不應(yīng)當(dāng)由作為私法的民商事法律來調(diào)整。這意味著社會性許可權(quán)中的各方主體應(yīng)當(dāng)遵循行政法基本原則和制度。二是將社會性許可權(quán)與私人的私權(quán)利區(qū)分開來，即社會性許可權(quán)的主體在行使此類權(quán)利時候，需要以促進社會公共利益為主要出發(fā)點，以保障某一地區(qū)的社會、經(jīng)濟、政治和文化等全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為旨歸，不能為了一己私利而濫用權(quán)利。

（二）社會性許可權(quán)是新興權(quán)利

明確社會性許可權(quán)是以公共利益為主的權(quán)利是從實質(zhì)角度來分析其屬性，而闡釋其是一種新興權(quán)利則是從形式層面來明確其屬性。根據(jù)法學(xué)理論界關(guān)于新興權(quán)利的判斷標(biāo)準(zhǔn)，社會性許可權(quán)無疑屬于新興權(quán)利。對此，可以從如下三方面來論證。

第一，從時間標(biāo)準(zhǔn)來分析，我國過去的法律文本以及當(dāng)前的法律文本尚未對社會性許可權(quán)有任何明確的規(guī)定。在我國目前的法律文本中，特別是在行政法中，立法者尚未規(guī)定社會性許可權(quán)。與之在名稱上相近的一個概念是行政許可權(quán)，即作為行政相對人的公民、法人和其他組織依法向履行國家行政許可職責(zé)的行政機關(guān)申請從事某種活動的資格。但社會性許可權(quán)與行政許可權(quán)在內(nèi)容上根本不同，它們之間存在本質(zhì)差異。社會性許可權(quán)是不具有國家行政權(quán)力的、但受國家行政許可項目影響的社會公眾––利害關(guān)系人––允許國家行政許可機關(guān)和企業(yè)實施某一項目的權(quán)利。換言之，在社會性許可權(quán)利關(guān)系中，社會公眾占主導(dǎo)地位。他們有權(quán)授予國家行政許可機關(guān)和企業(yè)開展項目。而在行政許可權(quán)關(guān)系中，具有國家行政權(quán)力的行政機關(guān)占主導(dǎo)地位。他們依法授予公民、法人和其他組織從事某種活動的資格?？梢姡鐣栽S可權(quán)不同于行政許可權(quán)，而我國目前行政法中沒有對之加以規(guī)定。

第二，從空間標(biāo)準(zhǔn)來看，我國境內(nèi)的法律沒有明確規(guī)定社會性許可權(quán)，但國際上的法律文件對此隱含地作了規(guī)定。比如，2007年9月13日聯(lián)合國人權(quán)理事會第107次會議通過了《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》。該宣言第10條規(guī)定，如果未事先獲得有關(guān)土著人民的自由知情同意和商定公正和公平的賠償，并在可能時提供返回的選擇，則不得進行遷離；第11條第2款規(guī)定，對未事先獲得他們自由知情同意，或在違反其法律、傳統(tǒng)和習(xí)俗的情況下拿走的土著文化、知識、宗教和精神財產(chǎn)，予以補償，包括歸還原物。這就是著名的“事先的、自由的、知情的同意原則”。依據(jù)該原則，政府或企業(yè)的項目影響了土著人的財產(chǎn)，需要事先獲得土著人自由的和知情的同意。雖然該原則主要針對土著人，但國際上一些學(xué)者認為這一原則其實隱含著社會性許可權(quán)[15]（P1-5）。盡管我國是聯(lián)合國常任理事國，并且我國政府公開承諾支持該宣言[16]，然而，我國畢竟不是該宣言的締約國，因此該宣言對我國政府沒有約束力。

第三，從權(quán)利內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)來看，現(xiàn)行法律尚未對社會性許可權(quán)的主體和客體加以規(guī)定，屬于純粹的新興權(quán)利[17]（P8-9）。凡權(quán)利都是一定社會關(guān)系的體現(xiàn)[18]（P92）。社會性許可權(quán)的主體是社會性許可被申請人和社會性許可申請人。其中，申請人是積極提出要求，能促進被申請人實現(xiàn)或順應(yīng)自己要求的主體，即項目企業(yè)和對項目實施許可職責(zé)的國家行政機關(guān)。而被申請人是消極順應(yīng)申請人的要求的主體，即受項目影響的直接或者間接利害關(guān)系人。社會性許可權(quán)的客體則是社會性許可當(dāng)事人的行為和意志作用的對象––通常屬于國家和社會公共事業(yè)的項目。對于具有這樣一種內(nèi)容的權(quán)利，我國現(xiàn)行法律，特別是行政法律尚未明確加以規(guī)定。

以上三個層面合而言之，可以判斷社會性許可權(quán)屬于新興權(quán)利。當(dāng)然，有學(xué)者可能會提出質(zhì)疑，認為現(xiàn)行環(huán)境行政法所規(guī)定的利害關(guān)系人基于環(huán)境權(quán)或環(huán)境利益主張的參與權(quán)（下文簡稱“環(huán)境利害關(guān)系人參與權(quán)”）與社會性許可權(quán)存在相似之處，因而可能否定社會性許可權(quán)作為新興權(quán)利的屬性。筆者認為，這兩種權(quán)利至少存在兩大區(qū)別。一是義務(wù)主體不同。環(huán)境利害關(guān)系人參與權(quán)所針對的義務(wù)主體是國家環(huán)保行政機關(guān)，而社會性許可被申請人所針對的義務(wù)主體是項目企業(yè)以及對項目承擔(dān)行政許可職責(zé)的國家行政機關(guān)––環(huán)保行政機關(guān)僅僅是其中一個行政機關(guān)。二是權(quán)利類型不同。環(huán)境利害關(guān)系人參與權(quán)的類型到底包括哪些，學(xué)理上存在諸多爭議，但可以明確的是，現(xiàn)行環(huán)境行政法（主要是《中華人民共和國環(huán)境保護法》第53條第1款的規(guī)定，下文簡稱《環(huán)境保護法》）中的利害關(guān)系人參與權(quán)的類型要遠遠少于筆者在下文所建構(gòu)的社會性許可權(quán)類型，特別是環(huán)境利害關(guān)系人并沒有表決權(quán)––有權(quán)否決一項已經(jīng)經(jīng)過行政機關(guān)許可的項目。也有學(xué)者可能會提出質(zhì)疑，社會性許可權(quán)與行政法上的利害關(guān)系人參與權(quán)是什么關(guān)系？為何不使用行政法上利害關(guān)系人參與權(quán)①為簡潔起見，筆者沿用行政法上作為通說的“參與權(quán)”來與社會性許可權(quán)加以比較。，而使用社會性許可權(quán)？筆者認為，這兩種權(quán)利也存在三大區(qū)別。首先，兩種權(quán)利所針對的義務(wù)主體不同。前者的義務(wù)主體是項目企業(yè)以及對項目承擔(dān)行政許可職責(zé)的國家行政機關(guān)；后者的義務(wù)主體是國家行政機關(guān)––對項目承擔(dān)行政許可職責(zé)的國家行政機關(guān)僅僅是其中的一種類型。其次，兩者所指向的客體不同。前者所指向的客體是屬于國家和社會公共事業(yè)的項目，而后者所指向的客體要廣泛得多，除了項目之外還包括人事、財政等方面事項。最后，兩者權(quán)利類型不同。行政法上參與權(quán)[19]（P84-87）主要包括批評和建議權(quán)、控告與檢舉權(quán)、協(xié)助公務(wù)權(quán)、知政權(quán)和行政契約權(quán)。但筆者下文所建構(gòu)的社會性許可權(quán)包括兩項核心權(quán)利––表決權(quán)和動議權(quán)，這是行政法上的參與權(quán)所無法涵蓋的。可見，不論是環(huán)境利害關(guān)系人參與權(quán)或行政法上參與權(quán)與社會性許可權(quán)均存在重大差異，特別是它們都沒有包括社會性許可權(quán)的核心權(quán)利類型––對項目的表決權(quán)。而正是在核心權(quán)利類型上的差異，使得它們難以充分解釋當(dāng)前我國行政管理的難題––諸多項目雖然已為國家行政機關(guān)所選中或者已為國家行政機關(guān)依法許可，但最終被社會性壓力否決，也正是這種差異使得社會性許可權(quán)可以表征為一種新興權(quán)利。

揭示社會性許可權(quán)的形式屬性是新興權(quán)利的主要法律意義在于：從形態(tài)分析，社會性許可權(quán)是一種法外權(quán)利，即它雖非由國家法律規(guī)定，但它是特定領(lǐng)域的社會公眾實際上在行使的權(quán)利；它也是特定國家行政機關(guān)在面對公眾壓力的情況下有時不得不承認的權(quán)利。

二、將社會性許可權(quán)納入行政法具有充分的理據(jù)

筆者已從實質(zhì)和形式兩個層面揭示了社會性許可權(quán)的屬性，并將它與環(huán)境利害關(guān)系人參與權(quán)和行政法上參與權(quán)做了區(qū)分，不難發(fā)現(xiàn)它是一種具有獨立內(nèi)涵的權(quán)利，但它目前仍然是一種法外權(quán)利。由于在極端情況下，它將產(chǎn)生巨大的爆發(fā)力和破壞作用，因而，它是行政法的立法者和實施者以及項目企業(yè)都應(yīng)當(dāng)予以重視的權(quán)利。行政法的立法者通常有兩種選擇：一是順勢而為，通過行政法機制來及時確定此類法外權(quán)利，規(guī)定當(dāng)事人，特別是規(guī)定社會性許可被申請人行使權(quán)利的合理程序，將此類權(quán)利所具有的潛在破壞性控制在法律軌道之內(nèi)，揚其善，遏其惡。二是徹底禁止或者否定這種法外權(quán)利?？墒?，從社會性許可實踐來分析，國家行政機關(guān)若選擇徹底禁止或否定，則不僅將拋棄社會性許可權(quán)的積極功能，還將付出巨大的合法性代價?？梢?，行政法的立法者做出第一種選擇是明智之舉。這恰如美國法哲學(xué)家博登海默所說的，法律對于權(quán)利來講是一種穩(wěn)定器，對于失控的權(quán)力來講則是一種抑制器[20]（P290）。但將一種法外權(quán)利轉(zhuǎn)化為行政法上的權(quán)利，則是需要加以充分論證的。這是因為，如果沒有基于客觀的共同條件生活需要，“我要”永遠只是“我要”，永遠變不成“權(quán)利”[21]（P336）。由此，需要從深層次的學(xué)理和法理層面來闡釋社會性許可權(quán)納入行政法的依據(jù)。

（一）社會性許可權(quán)是合作治理社會問題的新形式

與第三次科技革命浪潮相伴隨的是現(xiàn)代社會經(jīng)濟環(huán)境的日益復(fù)雜化，公民權(quán)利意識不斷增強，社會和經(jīng)濟矛盾涌現(xiàn)。而傳統(tǒng)的行政管理模式受到極大挑戰(zhàn)，主要依賴國家行政機關(guān)來提供公共物品，實施社會管理的做法也不斷遭遇合法性危機，這就是所謂的政府治理危機。在這種背景下，多層次治理、多中心治理、網(wǎng)絡(luò)治理、社會治理、善治等新的社會管理模式不斷涌現(xiàn)[22]（P42-46）。雖然這些治理模式名稱各異，但它們一個基本的共同點是要求政府職能轉(zhuǎn)變：在縱向?qū)用?，國家行政?quán)力向國際組織、基層政府和社區(qū)轉(zhuǎn)移；在橫向?qū)哟?，國家行政?quán)力從國家行政機關(guān)向非政府組織，甚至公民個體轉(zhuǎn)移。國家行政機關(guān)被嵌入一個由各種不同層次的組織、機構(gòu)、協(xié)議和制度相互交織的網(wǎng)絡(luò)中，成為提供公共物品的諸多權(quán)威形式的一種。由于這種轉(zhuǎn)向，使得公共權(quán)力與私人權(quán)利的界限變得日益模糊，非政府組織和公民個體的角色也發(fā)生改變，公民社會與國家的區(qū)別也變得不是很明顯。

社會性許可權(quán)就是在這種轉(zhuǎn)變中逐漸興起的。在很大程度上，社會性許可權(quán)是公與私合作治理或者互動治理的一種最新的制度化形式。它超越了早期的參與式治理。它既要解決政府失靈和市場失靈，也要克服早期參與式治理本身失靈問題。賦予受行政機關(guān)許可項目影響的各類利害關(guān)系人一系列權(quán)利，意味著無序和低效參與將轉(zhuǎn)變成一種有序和高效的參與，也意味著各類利害關(guān)系人將以責(zé)任者和主人翁的姿態(tài)參與到復(fù)雜項目的規(guī)劃、選址、執(zhí)行和操作過程中。作為項目最敏感的治理行動者，通過賦權(quán)，他們既能促進行政機關(guān)科學(xué)決策和靈活監(jiān)管，也能幫助項目企業(yè)提升業(yè)績；既能阻止那些嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的項目，也能防止掠奪式的開發(fā)活動，實現(xiàn)政府、市場和公民社會三贏。對于社會性許可權(quán)的這種功能，國外學(xué)者也有論述，比如，澳大利亞學(xué)者甘寧漢等認為，社會性許可（權(quán)）能夠敦促行政機關(guān)及時執(zhí)法，提高執(zhí)法頻率，增強執(zhí)法效果。雖然行政法律規(guī)定了企業(yè)排放惡臭硫磺的限度，但行政機關(guān)從來不會將控制氣味作為其執(zhí)法優(yōu)先事項，因為氣味對環(huán)境影響很微小[23]（P322）。然而，在紙漿廠項目中，社區(qū)居民卻將惡臭氣味作為最優(yōu)先事項來考慮，這就迫使行政機關(guān)動用執(zhí)法權(quán)力對氣味加以嚴(yán)格控制。馳萊克則認為，社會性許可（權(quán)）能夠幫助企業(yè)節(jié)省成本，降低社會風(fēng)險并有助于項目在沒有遇到社區(qū)沖突情況下持續(xù)運作。為此，他引用世界資源研究所的一項研究來佐證，世界著名石油企業(yè)荷蘭殼牌在菲律賓開采天然氣，因該項目獲得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)同意，為殼牌節(jié)省了7200萬美元費用[1]。

（二）社會性許可權(quán)是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑

從20世紀(jì)60年代以來，隨著世界人口不斷增長，人與自然矛盾日益加劇，國際組織提出了可持續(xù)發(fā)展理論[24]（P415-428）。該理論主張需要一種新的、危害性較小的長遠發(fā)展策略，將社會的、經(jīng)濟的和環(huán)境的問題以一種整體性方式加以解決的發(fā)展策略。在當(dāng)代中國語境中，科學(xué)發(fā)展觀、五位一體總體布局[25]、新發(fā)展理念，既是對可持續(xù)發(fā)展理論的繼承，更是對其的超越。具體到政府對重大投資項目的行政許可、企業(yè)開展項目建設(shè)等領(lǐng)域，如何確?？沙掷m(xù)發(fā)展、體現(xiàn)新發(fā)展理念則需要具體途徑。對于途徑探索，我國政府其實是在不斷試錯中改進。早期，以政府為主導(dǎo)，突出國家行政許可活動的經(jīng)濟和技術(shù)理性，后來強調(diào)企業(yè)的社會責(zé)任，要求企業(yè)做文明社會中的公民。到了21世紀(jì)，隨著我國社會進入環(huán)境風(fēng)險敏感期，時而發(fā)生針對合法項目的反對活動，人們逐漸意識到如果缺乏作為利害關(guān)系人的社會公眾的參與，如果沒有給社會公眾有效賦權(quán)，則不可能做到協(xié)調(diào)和共享式發(fā)展。這是因為，在項目投資領(lǐng)域，政府、公眾和企業(yè)在價值取向、利益偏好、長期利益與短期利益等方面存在差異。政府主要追求便宜的政治和技術(shù)理性，企業(yè)主要追求經(jīng)濟理性，而社會公眾偏愛社會理性。在公眾缺場或者形式上存在但實質(zhì)上缺場的情況下，政府和企業(yè)不可避免地結(jié)成“伙伴關(guān)系”以追求經(jīng)濟和政治便宜理性最大化。

為了回應(yīng)此類棘手的問題，社會性許可權(quán)孕育而成。社會性許可權(quán)不僅能夠增強政府或企業(yè)決策內(nèi)容的科學(xué)性，比如，當(dāng)社區(qū)成員能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與影響他們切身利益的企業(yè)項目，那么政府和企業(yè)就能夠設(shè)計出實質(zhì)上更好和更平等的方案，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展中的公平和質(zhì)量[26]（P412），而且公眾參與本身就是一種目的。因為這讓整個決策過程變得更為民主，比如，公眾參與為社區(qū)成員提供機會來了解一個項目的影響和收益，討論項目面臨的潛在挑戰(zhàn)，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展中的動力[26]（P411）。如果沒有賦予公眾社會性許可權(quán)，如果沒有給公眾提供實質(zhì)性學(xué)習(xí)和了解項目的機會，那么他們就不可能同意那些影響其切身利益的企業(yè)項目––即使項目經(jīng)過了國家許可。由此，公眾就不會支持這些項目的運行，這就會損害可持續(xù)發(fā)展。畢竟，項目的有效運行是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要載體。同時，公眾也不能從項目的運行中獲得自身的利益，從而也不能體現(xiàn)共享式發(fā)展。

（三）實定法層面隱含著社會性許可權(quán)

如果說社會性許可權(quán)是合作治理社會問題的新形式以及實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，主要是從功能角度來為其從法外權(quán)利轉(zhuǎn)變成法上權(quán)利提供正當(dāng)性，那么從實定法層面來考察，則是從已經(jīng)存在的被立法者隱含認可的利益事實角度來為這種轉(zhuǎn)變提供正當(dāng)性。

第一，《中華人民共和國憲法》（下文簡稱《憲法》）為社會性許可權(quán)提供了根本性的規(guī)范依據(jù)。根據(jù)《憲法》第 2條第 3款的規(guī)定，我國人民依法通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)以及社會事務(wù)。從法解釋學(xué)的角度而言，《憲法》這一條款為社會性許可權(quán)提供了根本性的規(guī)范依據(jù)。這是因為，“國家事務(wù)、經(jīng)濟事業(yè)和社會事務(wù)”當(dāng)然包括國家行政機關(guān)許可的企業(yè)項目，而特定社會公眾通過行使社會性許可權(quán)就是他們參與國家事務(wù)和經(jīng)濟事業(yè)以及管理社會事務(wù)的一種途徑。又如，《憲法》第27條第2款規(guī)定，一切國家機關(guān)和國家工作人員必須傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督。在這里，“傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督”也為社會性許可權(quán)提供了依據(jù)。因為，特定社會公眾行使社會性許可權(quán)的過程，就是對行政許可機關(guān)的監(jiān)督過程，是他們傾聽人民的意見和建議的過程。再如，《憲法》第13條規(guī)定國家依法保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)，國家為了公共利益需要，在依法給予補償?shù)那闆r下可以征用公民私有財產(chǎn)。據(jù)此，如果企業(yè)項目––雖然經(jīng)過行政機關(guān)許可，將嚴(yán)重侵害某一社區(qū)居民房屋所有權(quán)，那么國家行政機關(guān)或者企業(yè)在沒有依法給予補償或者補償不足的情況下，該企業(yè)項目能否在該社區(qū)“落戶”，自然應(yīng)當(dāng)征求該社區(qū)居民的同意。因為社區(qū)居民的房屋所有權(quán)是受憲法保護的權(quán)利，如果未經(jīng)居民同意就“落戶”建設(shè)，就是侵犯居民私有財產(chǎn)權(quán)的行為。而征得社區(qū)居民同意則是社區(qū)居民行使社會性許可權(quán)的重要內(nèi)容?？梢?，《憲法》第13條規(guī)定的公民私有財產(chǎn)權(quán)也為社會性許可權(quán)提供了依據(jù)。

第二，《環(huán)境保護法》等法律規(guī)范也為社會性許可權(quán)提供了規(guī)范依據(jù)?！董h(huán)境保護法》第 1條規(guī)定該法的宗旨之一是促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)權(quán)威機構(gòu)的觀點，該法所規(guī)定的可持續(xù)發(fā)展主要是確保代內(nèi)公平和代際公平。而代內(nèi)公平的要義是，代內(nèi)所有人都有平等利用自然資源與享受清潔、良好的環(huán)境的權(quán)利，當(dāng)代一部分人的發(fā)展不能以損害另一部分人的發(fā)展為代價[27]（P6）。這一規(guī)定直接為社會性許可權(quán)提供了依據(jù)。社會性許可權(quán)是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最重要途徑之一，賦予受項目影響的特定社會公眾社會性許可權(quán)可以有效阻止那些獲得非法許可或者雖然合法但卻是污染環(huán)境的項目，防止污染企業(yè)通過掠奪特定社會公眾的環(huán)境權(quán)利來獲得畸形發(fā)展，從而實現(xiàn)代內(nèi)平等，進而有助于促進代際平等?！董h(huán)境保護法》第53條第1款規(guī)定，公民、法人和其組織依法享有獲取環(huán)境信息，參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。這一條款所規(guī)定的獲取環(huán)境信息權(quán)、參與和監(jiān)督環(huán)境權(quán)不僅為社會性許可權(quán)提供了直接的法律依據(jù)，而且它們本身就是社會性許可權(quán)的重要組成部分。除了《環(huán)境保護法》的規(guī)定之外，《中華人民共和國大氣污染防治法》（下文簡稱《大氣污染防治法》）第5條、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》（下文簡稱《環(huán)境噪聲污染防治法》）第7條等法律規(guī)范都為社會性許可權(quán)提供了規(guī)范依據(jù)。

三、行政法建構(gòu)社會性許可權(quán)的主要類型

以上分析表明，將社會性許可權(quán)納入行政法軌道并不是虛妄的權(quán)利囈語，而是符合我國經(jīng)濟社會客觀發(fā)展要求以及憲法和法律規(guī)定的選擇。那么接下來需要論述的則是社會性許可權(quán)在行政法上的主要類型問題。對此，首先需要明確一個前提，即社會性許可權(quán)不是一項單個權(quán)利，而是一種權(quán)利束。這個權(quán)利束包含著諸多子權(quán)利。在這個權(quán)利束中，行政法可以根據(jù)我國社會經(jīng)濟發(fā)展條件，不斷增加或者減少相應(yīng)的子權(quán)利。作為認識事物的一種通常方法，人們一般通過分類來分析事物。由此，可以依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)來對社會性許可權(quán)加以分類。筆者依據(jù)社會性許可權(quán)行使者––社會性許可被申請人，依法實現(xiàn)其意志和利益的方式為標(biāo)準(zhǔn)，將其分為行動型社會性許可權(quán)和接受型社會性許可權(quán)[28]（P64-74）。

（一）行動型社會性許可權(quán)

所謂行動型社會性許可權(quán)是指，作為權(quán)利享有者的社會性許可被申請人有資格做某事或以某種方式采取行動，是對社會性許可申請人主動作為的權(quán)利。從規(guī)范層面而言，被申請人所享有的行動型社會性許可權(quán)主要包括如下類型。

第一，知情權(quán)。知情權(quán)是指，除依法保密之外，出于正當(dāng)目的，社會性許可被申請人有權(quán)知曉、查閱和復(fù)制社會性許可申請人所收集、制作、保留的與項目的行政許可以及項目的建設(shè)和開發(fā)等有關(guān)的信息和資料的資格。何為正當(dāng)目的，則需要做廣義理解，比如，被申請人擔(dān)心項目對自身健康帶來影響；又如，被申請人基于環(huán)境科學(xué)研究需要等，都屬于正當(dāng)目的。對于知情權(quán)需要從四個方面來理解：一是就面向的主體而言，社會性許可被申請人既可以向作為社會性許可申請人之一的國家行政許可機關(guān)行使知情權(quán)，比如，要求行政許可機關(guān)公開項目的環(huán)境影響評價報告，也可以向項目企業(yè)行使知情權(quán)，比如，要求企業(yè)公開每日排污數(shù)量。二是就覆蓋面而言，知情權(quán)不僅將覆蓋國家行政機關(guān)考察、審查、許可和監(jiān)督項目的整個管理過程，也將覆蓋企業(yè)開發(fā)、建設(shè)、運行和結(jié)束項目的整個過程。換言之，國家行政許可機關(guān)對項目的整個管理過程以及企業(yè)對項目的整個生命運作過程所制作和保存的信息，都屬于社會性許可被申請人知曉的對象。三是就行使知情權(quán)方式而言，行政法需要規(guī)定社會性許可被申請人可以通過復(fù)制、摘抄、查閱、拷貝等方式來進行。四是就保密與公開關(guān)系而言，行政法需要規(guī)定公開主導(dǎo)下的保密，而不是保密主導(dǎo)下的公開，特別是對于直接利害關(guān)系人而言，對于不能知曉的事項需要加以列舉。知情權(quán)是社會性許可權(quán)中的一項基礎(chǔ)性權(quán)利，是社會性許可被申請人行使其他權(quán)利的手段。這恰如有學(xué)者所指出的那樣，公民要想成為自己的主人，要想具有行動的能力，就必須用可得的知識中隱含的權(quán)力武裝自己，如果公民沒有知情權(quán)，那么所謂面向公民的社會性許可權(quán)，也就淪為一場滑稽劇或悲劇的序幕[29]（P265）。

第二，評論權(quán)。評論權(quán)是指，出于正當(dāng)目的，社會性許可被申請人享有對國家行政許可機關(guān)以及企業(yè)做出的涉及項目許可和管理的政策和措施提出建議和發(fā)表意見的權(quán)利。社會性許可被申請人既可以針對與自身有直接利害關(guān)系的涉及項目安全的政策和措施加以評論，比如，對于垃圾焚燒廠項目，周邊居民有權(quán)向企業(yè)提出要求其使用國際先進的消除二惡英的過濾器，也可以出于研究興趣等理由而對相關(guān)政策和措施加以評論，比如，要求項目企業(yè)內(nèi)部建立完善的環(huán)境質(zhì)量防控責(zé)任機制。與知情權(quán)相類似，評論權(quán)也將貫穿國家行政機關(guān)對項目的整個許可和管理過程以及企業(yè)對項目的整個開發(fā)和建設(shè)過程。對于評論的方式，社會性許可被申請人既可以運用書面形式，也可以使用口頭形式；既可以采用電子數(shù)據(jù)形式，也可以采用傳統(tǒng)的書信形式；既可以向行政機關(guān)或企業(yè)直接提出建議和評價，在不違法的情況下，還可以借助互聯(lián)網(wǎng)等形式來加以評價。行政法需要特別規(guī)定，社會性許可被申請人行使評論權(quán)的法律效果，比如，國家行政機關(guān)和項目企業(yè)負有定期反饋和答復(fù)的義務(wù)等。

第三，申請權(quán)。申請權(quán)是指，基于正當(dāng)目的，社會性許可被申請人就與項目有關(guān)的事情向社會性許可申請人提出請求的主張。社會性許可被申請人行使申請權(quán)的目的是希望參與國家行政許可機關(guān)和項目企業(yè)的管理活動，了解項目安全情況。申請權(quán)，同樣覆蓋企業(yè)項目的許可和運作整個過程。被申請人既可以面向國家行政許可機關(guān)行使該權(quán)利，比如，被申請人向行政機關(guān)申請公開某季度對項目的執(zhí)法信息，也可以面向項目企業(yè)行使該權(quán)利，比如，被申請人向項目企業(yè)申請參與該企業(yè)內(nèi)部環(huán)境質(zhì)量安全管理活動。申請權(quán)是社會性許可被申請人實現(xiàn)深度參與項目治理的重要手段。目前我國環(huán)境法等法律雖然規(guī)定了公民的申請權(quán)，比如，公民向行政機關(guān)申請獲得環(huán)境信息的權(quán)利，但這與筆者所指的申請權(quán)具有很大差異。筆者所指的申請權(quán)不僅包括獲得信息的申請權(quán)，而且還包括其他參與項目管理活動的申請權(quán)，不僅包括向國家行政機關(guān)申請從事特定活動或要求滿足某種需要的權(quán)利，而且還包括向項目企業(yè)行使該權(quán)利。對于申請權(quán)，針對不同環(huán)節(jié)的項目管理以及不同的社會性許可申請人，行政法需要規(guī)定社會性許可被申請人提出申請權(quán)的條件、方式等內(nèi)容。

第四，動議權(quán)。動議權(quán)是指，社會性許可被申請人向國家行政許可機關(guān)和項目企業(yè)等主體提出建議，要求其依法履行項目安全管理職責(zé)，開展項目治理工作，國家行政許可機關(guān)和項目企業(yè)對被申請人提出的建議予以審查，并做出相應(yīng)決定。如果社會性許可被申請人對他們的處理決定不服，可以依法請求法律救濟的主張。社會性許可被申請人行使動議權(quán)，不以自身在法律上所享有的權(quán)利受到侵害為必要條件，出于關(guān)心項目安全即可提起。動議權(quán)指向?qū)ο笫切姓S可機關(guān)的法定職責(zé)或者項目企業(yè)的法定義務(wù)。比如，根據(jù)《環(huán)境保護法》第54條的規(guī)定，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件以及行政許可等信息。據(jù)此，社會性許可被申請人有權(quán)對縣級環(huán)保行政主管部門負有的與項目有關(guān)的職責(zé)提出動議，要求他們履行相應(yīng)職責(zé)。又如，根據(jù)《環(huán)境保護法》第55條規(guī)定，重點排污單位應(yīng)當(dāng)如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運行情況，接受社會監(jiān)督。據(jù)此，社會性許可被申請人有權(quán)對項目企業(yè)此類義務(wù)提出動議。對于社會性許可被申請人的動議申請，行政許可機關(guān)或項目企業(yè)應(yīng)當(dāng)予以審查，如果發(fā)現(xiàn)屬于自身的法定職責(zé)或義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)積極履行。如果認為被申請人的動議缺乏依據(jù)，動議的事項不屬于自身的法定職責(zé)或法定義務(wù)，則可以駁回被申請人的動議。對行政許可機關(guān)的駁回決定不服的，社會性許可被申請人可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。對項目企業(yè)駁回決定不服的，被申請人根據(jù)要求項目企業(yè)依法履行義務(wù)的類型為標(biāo)準(zhǔn)，可以向相應(yīng)的主管行政機關(guān)申請裁決。動議權(quán)屬于社會性許可權(quán)中的一項極為重要的權(quán)利。行政法需要規(guī)定被申請人行使動議權(quán)的條件、程序、法律救濟等內(nèi)容。

第五，表決權(quán)。表決權(quán)是社會性許可權(quán)中最重要、也是最有特色的一項權(quán)利，當(dāng)然也是在極端情況下才能運用的權(quán)利。其含義是，當(dāng)被申請人之間對是否授予申請人社會性許可存在爭議時，直接利害關(guān)系人通過行使表決權(quán)來最終決定。對于表決權(quán)需要從如下幾個層面來理解：一是表決權(quán)的行使主體僅限于社會性許可被申請人中的直接利害關(guān)系人，即自身的合法權(quán)益直接受到行政許可項目影響的主體。此類合法權(quán)益主要包括財產(chǎn)權(quán)、生命和健康權(quán)、環(huán)境法上的權(quán)利，對于間接利害關(guān)系人則不享有此類權(quán)利；二是表決權(quán)行使的條件則是特定地區(qū)的直接利害關(guān)系人之間就是否同意某一行政許可項目“落戶”存在分歧，難以通過前期的協(xié)調(diào)和溝通等方式解決時才能啟動。換言之，表決權(quán)是解決項目能否在“我們家后院落戶”的最后手段。如果社會性許可申請人通過協(xié)調(diào)、開聽證會和交流會等形式取得了項目所在地直接利害關(guān)系人同意或默許，直接利害關(guān)系人沒有通過對抗性手段來表示反對，那么就無需啟動表決權(quán)。只有當(dāng)協(xié)調(diào)和溝通手段難以解決直接利害關(guān)系人之間對項目的分歧，部分直接利害關(guān)系人出現(xiàn)對抗性話語和手段，行政機關(guān)才能依法組織社會性許可被申請人行使表決權(quán)。三是表決權(quán)的組織者應(yīng)當(dāng)由與項目許可行政機關(guān)、項目企業(yè)等沒有利害關(guān)系的組織來擔(dān)任。雖然表決權(quán)的行使主體是直接利害關(guān)系人，但由于項目往往影響某一地區(qū)諸多社會公眾的合法權(quán)益，因而直接利害關(guān)系人的數(shù)量通常比較龐大，由此，讓所有直接利害關(guān)系人自身來組織行使表決權(quán)既無必要，也缺乏可操作性。而比較可行的方法是由一個相對獨立的主體來組織直接利害關(guān)系人行使表決權(quán)。此類主體可以由上級政府法制部門來擔(dān)任，成員可以由法學(xué)專家、管理專家、人大代表和政協(xié)委員以及普通居民所組成。行政法需要規(guī)定該組織的產(chǎn)生程序、組成人員、法律職責(zé)等問題。比如，該組織在與直接利害關(guān)系人協(xié)商的前提下制定表決權(quán)行使規(guī)則和紀(jì)律；該組織依據(jù)客觀公正的方法產(chǎn)生直接利害關(guān)系人代表等。四是表決權(quán)的主要目的是為了在社會理性、經(jīng)濟理性和技術(shù)理性之間獲得一種平衡，促進代際和代內(nèi)公平，并不是為直接利害關(guān)系人要挾社會性許可申請人提供一件法寶。直接利害關(guān)系人行使表決權(quán)將遵循相應(yīng)的法律規(guī)則或者組織者制定的議事規(guī)則，他們不能借此謀私益。社會性許可申請人，特別是項目企業(yè)禁止與個別直接利害關(guān)系人私下交換來獲取他們的表決權(quán)。否則，他們都將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在這個意義上，表決權(quán)并不是直接利害關(guān)系人的一種個人利益。這印證了法理學(xué)家郭道輝教授的觀點：“有時行使個人權(quán)利是出于公心而非私利，有時甚至要犧牲個人利益?！盵18]（P128）對于表決權(quán)，一些學(xué)者會提出質(zhì)疑，如果直接利害關(guān)系人行使表決權(quán)沒有通過法定多數(shù)，意味著項目將難以獲得社會性許可，則會削弱行政許可機關(guān)代表國家推進產(chǎn)業(yè)政策和實現(xiàn)公共利益的能力。筆者認為，這種質(zhì)疑背后依然是行政法管理論所指導(dǎo)下的行政機關(guān)壟斷性地代表和詮釋公共利益的思維。它與社會性許可權(quán)的功能相背離，也不符合當(dāng)今我國社會經(jīng)濟發(fā)展對行政機關(guān)提出的新要求。從我國社會性許可實踐來分析，行政機關(guān)強行推進項目時遭到當(dāng)?shù)厣鐣娮柚沟那闆r并非罕見。這就表明，即使行政法沒有賦予被申請人表決權(quán)，被申請人事實上也已經(jīng)在行使這項權(quán)利。如果行政法能夠順勢而為，賦予被申請人此項權(quán)利，并建立相應(yīng)的行使規(guī)則，那么既可以防止被申請人濫用此類權(quán)利，也能夠為申請人順利取得社會性許可提供規(guī)則指引。

除了上述五項行動型權(quán)利之外，社會性許可被申請人所享有的行動型權(quán)利還包括發(fā)布項目信息權(quán)，提出申訴、控告權(quán)，申請回避權(quán)以及舉證權(quán)等。

（二）接受型社會性許可權(quán)

所謂接受型社會性許可權(quán)是指，作為權(quán)利主體的社會性許可被申請人有資格接受某事物或被以某種方式對待的資格，而社會性許可申請人則處于給付某物或者做出某種對待的積極行動狀態(tài)。從規(guī)范層面而言，被申請人的接受型社會性許可權(quán)主要包括以下類型。

第一，獲得通知和參加會議權(quán)。它是指，社會性許可被申請人在國家行政許可機關(guān)、項目企業(yè)等主體制定或做出涉及項目的政策、措施、決定之前，有得到告知有關(guān)內(nèi)容、理由、依據(jù)以及何時和以何種方式參與項目治理并參加會議的資格。由于行政許可機關(guān)和企業(yè)對項目的許可和管理涉及諸多環(huán)節(jié)和事項，有的涉及環(huán)境評價，有的涉及安全生產(chǎn)，有的涉及財產(chǎn)權(quán)的征收或者征用，這諸多環(huán)節(jié)和事項大都需要被申請人參與和開會討論，因而行政法賦予被申請人獲得通知并參加會議的權(quán)利就十分必要。被申請人行使此項權(quán)利所面向的主體既包括各類承擔(dān)項目許可職責(zé)的行政機關(guān)，比如，環(huán)保行政機關(guān)、安全生產(chǎn)行政機關(guān)，也包括項目企業(yè)。比如，履行安全生產(chǎn)許可職責(zé)的行政機關(guān)在審查項目企業(yè)安全生產(chǎn)方面的條件、技術(shù)和制度時，被申請人如果愿意參與此類活動，就享有獲得行政機關(guān)通知并參加會議的權(quán)利。又如，項目企業(yè)在起草或制定企業(yè)安全生產(chǎn)方面規(guī)章制度時，應(yīng)當(dāng)告知被申請人并邀請被申請人參與討論。對于被申請人獲得通知和參加會議的權(quán)利，行政法需要規(guī)定他們獲得通知并參加會議的事項。從理論而言，所有重要的、涉及被申請人利益的事項，他們都有權(quán)獲得社會性許可申請人的通知并參加相關(guān)會議。行政法還需要規(guī)定被申請人獲得通知和參加會議權(quán)的期限，確保他們有一個合理期限來做準(zhǔn)備，進行高質(zhì)量的參與。此外，行政法還需要規(guī)定公民獲得通知和參加會議的方式，一般應(yīng)當(dāng)以書面形式，因為書面形式具有客觀性。當(dāng)然，在緊急情況下，可以采用口頭形式?？傊?，獲得通知和參加會議權(quán)是被申請人一項基礎(chǔ)性的接受權(quán)利，行政法需要做出詳細規(guī)范。

第二，獲得不利決定的理由權(quán)。它是指，在項目的許可和啟動、生產(chǎn)和管理等環(huán)節(jié)中，當(dāng)國家行政許可機關(guān)、項目企業(yè)做出不利于被申請人合法權(quán)益的決定時，被申請人有從其獲得相應(yīng)決定的合法或合理依據(jù)的資格。由于不論是在行政機關(guān)許可項目過程中，還是在企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營項目過程中，作為分散個體的被申請人通常處于相對弱勢地位，授予其獲得理由權(quán)，既能夠制約行政機關(guān)和項目企業(yè)濫用權(quán)力（權(quán)利），也能夠促進被申請人與他們合作，進而實現(xiàn)超出法律規(guī)定的收益。被申請人獲得理由權(quán)的前提是其合法權(quán)益受到行政許可機關(guān)和項目企業(yè)的侵害，比如，行政機關(guān)未經(jīng)被申請人同意就做出對其房產(chǎn)的征收補償決定。又如，項目企業(yè)無故否定被申請人的知情權(quán)和動議權(quán)等。被申請人獲得理由權(quán)的內(nèi)容是行政機關(guān)和項目企業(yè)對其做出不利決定的合法或者合理的依據(jù)。比如，環(huán)境、生產(chǎn)安全方面的客觀事實和規(guī)范依據(jù)；國家行政機關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，項目企業(yè)的特殊情況、本地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局現(xiàn)狀等。對于獲得理由權(quán)，行政法需要規(guī)定行政機關(guān)和項目企業(yè)違法不說明理由的法律后果，比如，對于項目企業(yè)而言，行政法可以規(guī)定相應(yīng)的行政處罰責(zé)任。對于行政許可機關(guān)而言，在未說明理由情況下對被申請人做出的不利決定屬于可撤銷的行政行為，同時，其工作人員將受到相應(yīng)的行政處分。

第三，不受妨礙權(quán)。它是指，被申請人在行使行動型社會權(quán)利過程時，有向國家行政許可機關(guān)、項目企業(yè)等主體主張不得被無故干擾、冷漠對待、剝奪或者變相剝奪的資格。在項目的許可和管理等各個環(huán)節(jié)中，無論是被申請人行使行動型社會許可權(quán)，還是享有接受型社會許可權(quán)，都會對國家行政機關(guān)和項目企業(yè)構(gòu)成一種監(jiān)督。由此，行政機關(guān)或者項目企業(yè)可能會妨礙被申請人行使權(quán)利。比如，直接利害關(guān)系人在行使表決權(quán)過程中，行政機關(guān)通過施加不當(dāng)壓力的方式暗示直接利害關(guān)系人服從行政機關(guān)的意志；又如，在項目企業(yè)環(huán)境安全風(fēng)險交流過程中，國家行政機關(guān)或者項目企業(yè)以專業(yè)術(shù)語來進行解釋，致使被申請人無法理解項目的環(huán)境安全問題。被申請人享有不受妨礙權(quán)，其實是要求項目企業(yè)和行政許可機關(guān)尊重被申請人在項目治理中的角色，將他們作為一個具有獨立意識和利益的主體來參與項目治理，真正實現(xiàn)澳大利亞學(xué)者甘寧漢等學(xué)者所期待的“超越合規(guī)”[23]（P307-341）的效果。對于不受妨礙權(quán)，行政法需要規(guī)定行政機關(guān)或項目企業(yè)實施妨礙行為的具體體現(xiàn)以及相應(yīng)的法律后果，比如，對于項目企業(yè)實施妨礙行為的，主管行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正，并處以警告等行政處罰；對于行政許可機關(guān)實施妨礙行為的，監(jiān)察機關(guān)或者上級行政許可機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正，并對相關(guān)工作人員給予相應(yīng)處分。

第四，受到平等對待的權(quán)利。它是指，具有相同法律地位的社會性許可被申請人有向行政許可機關(guān)或項目企業(yè)主張平等機會參與項目治理的資格。所謂法律地位，意指作為直接利害關(guān)系人的被申請人所具有的行政法上的地位和作為間接利害關(guān)系人的被申請人在行政法上的地位。這兩類被申請人的法律地位除了在表決權(quán)上存在差異之外，其他方面是一致的。所謂機會，意指被申請人參與項目治理，行使各類社會性許可權(quán)的空間和余地，是一種資源。機會平等涉及被申請人獲得平等資源、平等選擇空間和余地的問題。但機會平等并不是絕對的平均主義，而是一種符合社會性許可權(quán)的內(nèi)在要求，有助于實現(xiàn)社會性許可權(quán)作為公私合作治理、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展重要途徑的目的。由此，這里的機會平等僅指向才能開放的平等，而不是羅爾斯所說的民主的平等[30]（P3-45）。所謂向才能開放的機會平等意指[31]（P107-108），強調(diào)直接利害關(guān)系人或者間接利害關(guān)系人參與項目治理的能力，而不關(guān)注他們在起點上是否平等具備參與項目治理的能力。換言之，雖然同是直接利害關(guān)系人或者間接利害關(guān)系人，如果某些個體不具備參與項目治理能力，因而沒有機會參與行政許可機關(guān)或項目企業(yè)的各類管理活動，則不被認定為違反平等權(quán)利。由于受行政機關(guān)許可項目影響的利害關(guān)系人人數(shù)眾多，人人行使社會性許可權(quán)勢必帶來巨大的成本，由此，主張向才能開放的平等，既不違反平等的基本要義，也具有可操作性。比如，對于極端情況下行使表決權(quán)的直接利害關(guān)系人，雖然從規(guī)范意義而言，每一位直接利害關(guān)系人都享有表決權(quán)，但實際情況則是大部分直接利害關(guān)系人因缺乏相應(yīng)議事和判斷能力而難以行使表決權(quán)。在這種情況下，組織投票的行政機關(guān)確定具有特定議事能力的直接利害關(guān)系人進行表決就不違反平等原則。當(dāng)然，為避免偏私以及確保具有相應(yīng)的代表性，行政機關(guān)或項目企業(yè)在確定“才能”的問題上，需要根據(jù)不同事項來判斷，并以讓全體被申請人知曉的方式來事先制定相應(yīng)的規(guī)則。由此，行政法在規(guī)范受平等對待權(quán)利時，需要引導(dǎo)行政機關(guān)和項目企業(yè)從依據(jù)才能的機會平等入手，確保被申請人從實現(xiàn)公共利益和合作共治的角度來行使社會性許可權(quán)。

除了上述四項接受型社會性許可權(quán)之外，被申請人所享有的接受型社會性許可權(quán)還包括獲得行政機關(guān)獎勵權(quán)、告知救濟途徑權(quán)等。

如何破解“諸多項目雖然已為國家行政機關(guān)所選中或者已為國家行政機關(guān)依法許可，但卻被社會性壓力否決”的難題，已經(jīng)成為世界許多國家政府面臨的挑戰(zhàn)。而對于肩負多重職責(zé)的我國政府而言，這一挑戰(zhàn)更顯突出。從實踐來看，社會性壓力的負面影響已經(jīng)暴露無遺，而行政機關(guān)的管理方式也存在合法性困境，過往在該難題的處理上，政府、市場和公眾之間似乎陷入了全輸?shù)木置妗ｑZ服這種社會性壓力，需要通過賦權(quán)來實現(xiàn)。筆者從行政法角度建構(gòu)社會性許可權(quán)就是為了讓這種法外的力量進入行政法治軌道，實現(xiàn)政府、市場和公眾之間的多贏，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

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