農(nóng)村土地污染防治的法律對(duì)策分析

摘 要：近年來，工業(yè)污染的轉(zhuǎn)移和農(nóng)藥化肥的使用使得農(nóng)村的土地污染成為一個(gè)突出問題，影響了農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，威脅到人們的生活和健康，因此通過法律制度防治農(nóng)村土地污染迫在眉睫。我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)村土地污染防治的法律制度存在缺乏整體性的防治對(duì)策，監(jiān)督管理機(jī)制不夠健全，預(yù)防性措施規(guī)定不具體等問題，導(dǎo)致農(nóng)村土地污染問題得不到有效的解決。要完善農(nóng)村土地污染防治相關(guān)的法律制度，就要對(duì)土地污染預(yù)防措施作出具體規(guī)定，并且加強(qiáng)對(duì)發(fā)生污染后的懲罰和治理力度。同時(shí)積極調(diào)動(dòng)人民群眾對(duì)土地污染防治的主動(dòng)性，擴(kuò)大他們的參與和監(jiān)督權(quán)，創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境，以促進(jìn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地污染；法律對(duì)策；預(yù)警機(jī)制

中圖分類號(hào)：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2017）32-0112-02

作者簡(jiǎn)介：侯書平（1984-），女，漢族，河南平頂山人，碩士，平頂山學(xué)院，講師，主要從事環(huán)境法學(xué)研究。

隨著我國(guó)城市和鄉(xiāng)村一體化步伐的加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績(jī)顯著，但是隨之而來的是環(huán)境污染由城市逐漸轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，土地污染最為嚴(yán)重。其污染來源主要包括兩個(gè)方面，一是工業(yè)污染的轉(zhuǎn)移，地方政府一味追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷引進(jìn)投資，使得重污染企業(yè)遷徙到農(nóng)村，其排放的廢氣廢水廢渣最終進(jìn)入土壤，造成土地污染，進(jìn)而使得農(nóng)作物重金屬含量超標(biāo)，危害人體健康。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的污染，為了增產(chǎn)過量使用化肥，為了治理病蟲害過度使用農(nóng)藥，反季節(jié)經(jīng)濟(jì)作物的種植使用大量的地膜等，使得化肥、農(nóng)藥、塑料的殘留進(jìn)入土壤，破壞土壤的自凈能力，造成土地污染的加劇。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對(duì)環(huán)境保護(hù)特別是土地資源保護(hù)不夠重視是我國(guó)農(nóng)村地區(qū)土地污染嚴(yán)重的一大原因，再加上相配套的法律制度因其自身的原因不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，使得土地污染日益嚴(yán)重而不能得到有效的治理。目前為止我國(guó)沒有針對(duì)農(nóng)村土地污染防治的專門法律法規(guī)?！董h(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《水土保持法》等，對(duì)土地污染防治作了相關(guān)的規(guī)定，但是這些規(guī)定大部分比較分散和單一，特別在對(duì)土地污染的處罰方面責(zé)任主體不清楚、權(quán)責(zé)不明確。法律法規(guī)的缺失導(dǎo)致了農(nóng)村土地監(jiān)管的真空狀態(tài)。另外，從我國(guó)的法律制度體系上來看，沒有具體的立法措施來保證農(nóng)村土地污染免受污染，沒有統(tǒng)一完善的法律制度來土地污染進(jìn)行防治，并且污染后的土地也沒有法律規(guī)定進(jìn)行如何懲處。

一、我國(guó)現(xiàn)行土地污染防治的法律制度

（一）環(huán)境保護(hù)法

環(huán)境保護(hù)法是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法，2014年修訂的環(huán)境法在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)特別是農(nóng)村土地污染防治方面作了一系列的規(guī)定：第三十二條特別強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對(duì)大氣、水、土壤等的保護(hù)”。同時(shí)為了保護(hù)農(nóng)村土地資源，第五十條提出安排財(cái)政預(yù)算資金以支持“農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護(hù)工作”。此外，《環(huán)境保護(hù)法》第四十九條中規(guī)范了種植和養(yǎng)殖活動(dòng)，以防止農(nóng)業(yè)污染。《環(huán)境保護(hù)法》第三十三條又通過預(yù)防“土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、石漠化、地面沉降以及植被破壞、水土流失、水體富營(yíng)養(yǎng)化、水源枯竭、種源滅絕等生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象”來對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行保護(hù)。

（二）水土保持法

水土保持法是進(jìn)行土地資源保護(hù)，防止水土流失的重要法律制度，其對(duì)土地污染防治也作了相關(guān)的規(guī)定：第九條規(guī)定：我國(guó)集體、單位和個(gè)人都要保護(hù)水土資源，防治造成水土流失，并且有權(quán)利對(duì)造成水土污染的現(xiàn)象進(jìn)行舉報(bào)。第十六條規(guī)定：對(duì)于本地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、橋梁改造、煤礦資源的開發(fā)以及其他方面的建設(shè)和規(guī)劃，對(duì)在實(shí)施中可能造成水土污染的，要提前做好防治工作。第三十四條規(guī)定：我國(guó)鼓勵(lì)集體、單位和個(gè)人參與水土流失和水土污染的防治工作，并且可以在資金、技術(shù)等方面進(jìn)行支持。[1]

（三）土地管理法

土地管理法是國(guó)家利用法律和行政方式對(duì)土地資源的合理利用，以及對(duì)土地財(cái)產(chǎn)制度進(jìn)行管理的各種法律規(guī)范的總稱。土地管理法尤其重視對(duì)農(nóng)用地特別是耕地的保護(hù)，第三十二條規(guī)定：我國(guó)保護(hù)農(nóng)民耕地，把耕地轉(zhuǎn)化為非耕地的行為要嚴(yán)格控制；第三十六條規(guī)定：各級(jí)人民政府和主管部門要采取想用措施保護(hù)農(nóng)耕地，改善土壤質(zhì)量，并且對(duì)已污染的土地要進(jìn)行及時(shí)治理，防治耕地退化和不能再利用[2]。

二、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地污染防治法律制度的不足

（一）缺乏整體性與綜合性法律保護(hù)對(duì)策

目前我國(guó)已經(jīng)實(shí)行的農(nóng)村土地污染防治相關(guān)的法律法規(guī)都過于著重污染后的監(jiān)督治理，輕視事前預(yù)防，重單一保護(hù)，缺少綜合治理?，F(xiàn)有的《環(huán)境保護(hù)法》雖然對(duì)農(nóng)村土地污染防治作出了一系列的規(guī)定，但缺乏相應(yīng)的配套制度以保證實(shí)施，如雖然規(guī)定嚴(yán)禁工廠非法排污，但是并沒有規(guī)定造成土地污染應(yīng)作出如何處罰和處理。且土地作為一種不可再生的自然資源，一旦被污染需要很長(zhǎng)時(shí)間才能夠顯現(xiàn)出來，土壤污染的這些特征也從一定程度上影響了對(duì)土壤的有效治理。

（二）《土地管理法》不足以對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行全面保護(hù)

土地管理法沒有對(duì)我國(guó)生態(tài)破壞的預(yù)防措施作出明確規(guī)定。雖然我國(guó)《土地管理法》第二十一條規(guī)定了各級(jí)政府要保護(hù)農(nóng)村耕地和對(duì)農(nóng)村土地環(huán)境的保護(hù)，并且也對(duì)農(nóng)村土地環(huán)境的保護(hù)做出了要求，但是并沒有規(guī)定對(duì)農(nóng)村土地該進(jìn)行何種保護(hù)，保護(hù)的措施有哪些也沒有明確規(guī)定，如果不進(jìn)行保護(hù)會(huì)作出何種懲罰，一旦破壞后要出何種處罰和補(bǔ)償治理等都缺乏實(shí)際有效的規(guī)定。

（三）對(duì)已破壞的土地生態(tài)環(huán)境缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

雖然相較于舊法，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第三十三條特別強(qiáng)調(diào)了“縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治”。首次將環(huán)境治理的職責(zé)規(guī)定到鄉(xiāng)級(jí)人民政府，并將其職責(zé)細(xì)化為“提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平”、“促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)新技術(shù)的使用”，但由于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中存在基礎(chǔ)設(shè)施不足，農(nóng)業(yè)科技相對(duì)落后，環(huán)境保護(hù)的公共服務(wù)不足仍然是農(nóng)村土地污染防治工作中存在的現(xiàn)實(shí)問題。因此導(dǎo)致關(guān)于土地治理和監(jiān)督的法律規(guī)定形同虛設(shè)，對(duì)土地污染的防治不能起到明顯的作用和效果。endprint

（四）對(duì)預(yù)防性措施的規(guī)定不具體

我國(guó)關(guān)于對(duì)土地污染預(yù)防的法律法規(guī)大多分散在不同部門之中，并沒有對(duì)于土地污染預(yù)防的專門立法，各個(gè)部門法比較單一并且關(guān)于土地污染預(yù)防的措施規(guī)定比較籠統(tǒng)，在具體運(yùn)用中難以操作。在保護(hù)農(nóng)村土地的時(shí)候，必須將可能造成土地污染的所有可能性都包括在內(nèi)，做出明確規(guī)定來從源頭預(yù)防土地污染。

三、土地污染防治的有效途徑和立法建議

（一）樹立整體立法思想

我國(guó)對(duì)于某一種破壞行為有具體規(guī)定和措施，但是沒有將所有的可能性都保護(hù)在內(nèi)，不夠具體和全面，應(yīng)樹立整體立法思想，對(duì)整個(gè)土地生態(tài)環(huán)境從各個(gè)方面進(jìn)行整體和多方面保護(hù)。

1.確立生態(tài)優(yōu)先與生態(tài)整體的觀念

生態(tài)優(yōu)先原則是人與自然和諧相處的前提，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要選擇，因此在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突的時(shí)候，要以生態(tài)優(yōu)先保護(hù)生存環(huán)境為首位。盡管我國(guó)已經(jīng)制定了大量的保護(hù)環(huán)境和資源的法律，但是現(xiàn)行的環(huán)境法中并沒有確定生態(tài)優(yōu)先原則，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)開發(fā)和農(nóng)村土地保護(hù)相對(duì)脫節(jié)。[3]生態(tài)整體強(qiáng)調(diào)人們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要和環(huán)境發(fā)展共同進(jìn)行，相輔相成互相促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，人們并不可能從環(huán)境中完全跳脫出來而獨(dú)立存在，所以要和環(huán)境和諧共處，實(shí)現(xiàn)共贏。

2.從源頭防治土地污染

土地污染相對(duì)于大氣污染和水污染潛伏期更長(zhǎng)，一旦被發(fā)現(xiàn)土地遭受污染，不僅治理的過程會(huì)耗費(fèi)大量的人力物力財(cái)力，而且受到污染的土地上產(chǎn)出的莊稼會(huì)嚴(yán)重危害人類的健康。加強(qiáng)農(nóng)村土地污染問題需要從根本上解決。我國(guó)現(xiàn)階段的土地污染防治工作在法律上有很多的漏洞和不足，完善環(huán)境保護(hù)法，在立法時(shí)要從源頭防治土地污染，威脅土地資源的不安全因素較多，要考慮到從多方面、多角度出發(fā)保護(hù)農(nóng)村土地資源。

（二）完善相關(guān)法律制度對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行全面保護(hù)

我國(guó)如今關(guān)于農(nóng)村土地污染防治立法不夠完善，導(dǎo)致農(nóng)村土地污染防治沒有法律制度去依據(jù)。提高我國(guó)農(nóng)村土地環(huán)境的必要措施就是完善我國(guó)農(nóng)村土地污染防治的法律制度，使我國(guó)農(nóng)村土地污染防治工作有法可依、有章可循。

1.完善農(nóng)村土壤標(biāo)準(zhǔn)制度

1995年公布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定由當(dāng)?shù)卣h(huán)境行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和實(shí)行。但是該標(biāo)準(zhǔn)只是單一對(duì)土壤的等級(jí)進(jìn)行了分類，并沒有對(duì)土壤污染的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確的規(guī)定，這種現(xiàn)象對(duì)土壤污染的防治非常不利。[4]對(duì)此我提出以下幾點(diǎn)建議：第一，對(duì)農(nóng)村土地概況做出規(guī)范的統(tǒng)計(jì)，明確受到污染的土地?cái)?shù)量和污染物種類；第二，對(duì)受到污染的土壤進(jìn)行不同等級(jí)的劃分，不同的等級(jí)治理的措施不同；第三，宣傳保護(hù)土地資源的重要性，確保農(nóng)村土地資源的可持續(xù)利用。

2.完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

我國(guó)目前環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度重視先控制，而輕視污染后的防治，應(yīng)完善環(huán)境影響后的防治立法，重視污染型企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移過程中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，同時(shí)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中應(yīng)重視農(nóng)民的參與作用，積極鼓勵(lì)有利害關(guān)系的農(nóng)民參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)當(dāng)中。

（三）具體落實(shí)防治污染的預(yù)警機(jī)制

農(nóng)村土地污染不僅涉及到農(nóng)民的生存問題，更會(huì)危害人們的身體健康，土地環(huán)境一旦破壞，人們的生存得不到保障，由此付出的人力物力財(cái)力難以計(jì)算。具體落實(shí)防治土地污染的預(yù)警機(jī)制，是土地污染防治的前提。

1.建立農(nóng)村土地污染摸底排查制度

我國(guó)應(yīng)建立農(nóng)村土地污染摸底排查制度，建立專門的部門負(fù)責(zé)定期檢查農(nóng)村土地狀況，鼓勵(lì)農(nóng)村群眾行動(dòng)起來保護(hù)土地，檢舉揭發(fā)各種污染土地的行為。建立該制度還可以有針對(duì)性的對(duì)土壤的標(biāo)準(zhǔn)制定政策，為政府科學(xué)治理污染提供實(shí)踐依據(jù)，以保證土地長(zhǎng)期健康可持續(xù)利用。

2.以薪養(yǎng)廉營(yíng)造地方開明政局

土地污染問題得不到解決，國(guó)家土地防治政策得不到落實(shí)和實(shí)施，在一定程度上是由于地方財(cái)政不足而導(dǎo)致的地方政府監(jiān)督管理力度不夠，使土地污染問題很長(zhǎng)時(shí)間都得不到解決。對(duì)此地方政府應(yīng)當(dāng)正確規(guī)劃土地用途，根據(jù)本地具體的土地問題制定綜合的發(fā)展戰(zhàn)略，防止土地非法轉(zhuǎn)讓和買賣，加緊對(duì)相關(guān)政府工作人員的考察和管理，杜絕損害公眾利益出讓土地收受賄賂的情況發(fā)生；另外可以建立對(duì)土地污染防治相關(guān)的基金，利用基金發(fā)展和建立本地基礎(chǔ)工程建設(shè)，加強(qiáng)排污渠道建設(shè)和污染處理工程建設(shè)，同時(shí)利用部分基金對(duì)保護(hù)土地和對(duì)土地防治有突出貢獻(xiàn)者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]張寶文.積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)努力防治面源污染[J].環(huán)境保護(hù)，2007（5）：233-245.

[2]戈華清，溫尚杰.土壤生態(tài)安全若干法律問題分析[J].中國(guó)環(huán)境法治，2013：78-83.

[3]龍培耕.農(nóng)村土地污染防治的法律制度研究[J].法制與社會(huì)，2013（11）：38-59.

[4]趙慧斌，劉碩.農(nóng)村固體廢物污染防治立法完善建議[J].法制與社會(huì)，2010（5）：23-31.endprint