中國(guó)藏區(qū)公共物品供給主體多元化研究*

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(1.重慶科技學(xué)院 工商管理學(xué)院,重慶 401331；2.中共重慶市黔江區(qū)區(qū)委黨校,重慶 409000)

中國(guó)藏區(qū)涵蓋了西藏自治區(qū)以及云南、四川、青海、甘肅的藏族自治州，是全國(guó)最主要的集中連片貧困地區(qū)，是全國(guó)城鎮(zhèn)化率最低地區(qū)，且自然災(zāi)害頻發(fā)[1]。同時(shí)，該區(qū)域公共物品匱乏，且需求種類多、數(shù)量大。更重要的是，公共物品對(duì)藏區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起著基礎(chǔ)性作用，與藏區(qū)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)牧民群眾的幸福安康息息相關(guān)，也是影響藏區(qū)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。楊欣從整體上梳理了藏區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、就業(yè)、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等公共物品的供給現(xiàn)狀[2]，申苗峰描述了近十年西藏農(nóng)牧區(qū)在穩(wěn)定與安全、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、基本社會(huì)保障和服務(wù)體系等方面的公共物品供給及其特殊性，并分析其供給機(jī)制、供給效率、供給模式[3]。很長(zhǎng)時(shí)間，公共物品供給是藏區(qū)的“短板”，且外部依賴性強(qiáng)[4]。當(dāng)前，藏區(qū)的快速發(fā)展與更多主體涌入，使公共物品供給從傳統(tǒng)的政府單一供給向政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及有識(shí)之士等多元主體的合作供給轉(zhuǎn)變，構(gòu)建起公共物品供給網(wǎng)絡(luò)，改變了公共物品供給結(jié)構(gòu)，滿足了民眾的多樣化、個(gè)性化需求。

一、公共物品供給多主體的理論根源

公共物品供給的多主體理論源自于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的多中心理論。邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》中首先提出了“多中心”話語(yǔ)[5]。制度分析學(xué)派的奧斯特羅姆夫婦發(fā)現(xiàn)公共物品供給主體是多元的，在政府之外還有其他主體，如私人部門、第三部門、社區(qū)組織等?！懊恳还穸疾皇怯梢粋€(gè)政府服務(wù)，而是由大量的各不相同的公共物品產(chǎn)業(yè)所服務(wù)……大多數(shù)公共物品產(chǎn)業(yè)都有重要的私人成分?！盵6]傳統(tǒng)單中心的公共物品供給易出現(xiàn)兩個(gè)極端，即“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”。當(dāng)政府和市場(chǎng)都可能陷入困境之時(shí)，必須讓另一只“看不見的手”——第三部門來參與公共物品的供給[7]。這樣，公共物品供給就出現(xiàn)了多中心。本質(zhì)上，公共物品供給的多中心，是利用各主體彼此之間的合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系構(gòu)建多個(gè)組織模式和供給秩序[6]，只是達(dá)到這一目標(biāo)的前提是各主體在市場(chǎng)中必須要遵循一定的社會(huì)規(guī)則，即各供給中心要用相互協(xié)調(diào)、相互合作來進(jìn)行公共物品供給，且這種供給是有效的、切實(shí)可行的。

公共選擇學(xué)派的詹姆斯·布坎南認(rèn)為，政府政策與政府工作機(jī)構(gòu)的低效率，使其活動(dòng)并不總是像應(yīng)該的或像理論上所說的那樣“有效”。當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，政府干預(yù)不僅不會(huì)“雪中送炭”，反而會(huì)“雪上加霜”，使問題惡化。因此，應(yīng)該創(chuàng)造條件使包括政府在內(nèi)的不同社會(huì)力量參與到公共物品的提供與生產(chǎn)過程中來，在各類組織和制度相互比較的基礎(chǔ)上，建立針對(duì)不同性質(zhì)公共物品的多元化供給機(jī)制[8]。而珍妮特·登哈特和羅伯特·登哈特的新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的職能既不是“劃槳”也不是“掌舵”，而是“服務(wù)”，應(yīng)以公民為中心、以民主價(jià)值和公共利益的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，建立集體的、共享的公共利益觀念，創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任，超越企業(yè)家身份，重視公民身份，樂于為社會(huì)做出貢獻(xiàn)，更好地促進(jìn)公共利益和公共服務(wù)，重視人，以對(duì)所有人的尊重為基礎(chǔ)，通過合作和分享，才能獲得成功[9]。這強(qiáng)調(diào)了政府的服務(wù)屬性，并要與其他主體構(gòu)建起“網(wǎng)絡(luò)”[10]，共同參與公共服務(wù)、共同磋商，構(gòu)建戰(zhàn)略聯(lián)盟，協(xié)同解決公共物品供給中的問題。

理論而言，公共物品供給應(yīng)是政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織以及民眾等多元主體的互動(dòng)協(xié)作。在既定的目標(biāo)下，只有多元主體打破各自壁壘，在新的有序結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的基礎(chǔ)上，互惠合作、共同協(xié)商、步調(diào)一致，最大程度地優(yōu)化資源配置，才能使公共物品供給“滿意”。

二、政府：藏區(qū)公共物品供給的天然主導(dǎo)

公共物品供給從來都是政府不可推卸的責(zé)任。理論上，從斯密到薩繆爾森，普遍認(rèn)為政府是公共物品的天然的、唯一的供給者。斯密在《國(guó)富論》中提到：“按照自然自由的制度，君主……應(yīng)盡的義務(wù)……建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施?！盵11]表述出公共物品供給是政府的天然職責(zé)。而薩繆爾森的《公共支出的純理論》揭示了公共物品的公共性[12]。實(shí)際中，使用權(quán)力的政府，由法律賦權(quán)，在公共物品供給中，往往處于主導(dǎo)地位。

《西藏發(fā)展道路的歷史選擇》白皮書指出，1952—2013年中央政府對(duì)西藏的各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助達(dá)5 446億元，占其地方公共財(cái)政支出的95%[13]。這表明，藏區(qū)經(jīng)濟(jì)多為外生型“輸血式”，而缺乏內(nèi)生型“造血式”成長(zhǎng)。據(jù)各藏區(qū)2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，藏區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)滯后，其城鎮(zhèn)居民與農(nóng)牧民人均可支配收入水平均低于全國(guó)，且城鄉(xiāng)差距較大，青海果洛州已達(dá)4.71∶1。另外，藏區(qū)牧業(yè)過度、任意捕獵珍稀動(dòng)物、水資源開發(fā)補(bǔ)償不足等導(dǎo)致生態(tài)問題凸顯，草原植被退化、沙化嚴(yán)重，泥石流、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。森林資源最為豐富的甘南州迭部縣，經(jīng)過30多年持續(xù)的大規(guī)模采伐，已到枯竭的地步[15]?？梢姡貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)之繁重，民生改善任務(wù)之艱巨迫切。同時(shí)，受戰(zhàn)略位置、境外勢(shì)力滲透等“特殊”影響，當(dāng)公共物品供給起著藏區(qū)“和諧”[15]的重要使命時(shí)，其供給的“標(biāo)簽”必然被貼于各級(jí)政府之上。

在供給責(zé)任權(quán)源上，“公共物品的供給本質(zhì)上是各公眾參與的‘決策’問題，現(xiàn)實(shí)中何種物品成為公共物品，并實(shí)行強(qiáng)制性的公共供給，是政治決定的，這一決策通常反映出社會(huì)、文化和意識(shí)形態(tài)的影子，并具有路徑依賴的演化特征”[16]。藏區(qū)的復(fù)雜性、特殊性使政府在公共物品供給上擁有絕對(duì)的主導(dǎo)地位。從表1看，甘孜州與甘南州的國(guó)有投資達(dá)到了84.72%與87.94%，阿壩州為66.43%，西藏為76.18%，呈現(xiàn)了政府在公共物品供給量上的絕對(duì)性。

表1 藏區(qū)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資情況概覽

資料來源：根據(jù)相關(guān)資料整理。

三、市場(chǎng)、社會(huì)組織：藏區(qū)公共物品供給的重要輔助

“政府并不是某種具有良好意愿的計(jì)算機(jī)，總能夠做出對(duì)社會(huì)有益的無私?jīng)Q策?！盵17]對(duì)公共物品供給，政府的作用是有局限的，應(yīng)減少政府部門壟斷權(quán)，將政府的活動(dòng)“外包”或在真正意義上全部轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)[18]14。這些或許過于強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)功能，然市場(chǎng)作用是基礎(chǔ)性的。

相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，藏區(qū)政府在供給公共物品時(shí)關(guān)注社會(huì)福利的改善以及社會(huì)穩(wěn)定，往往不計(jì)成本支出。隨著發(fā)展進(jìn)程加深與外來力量涌入，藏區(qū)政府廣為吸引民間資本，參與地方建設(shè)。表2顯示，西藏的民間投資正處于一種持續(xù)增長(zhǎng)的狀態(tài)，且已成為改善政府公共物品供給效率的重要輔助。表3顯示，甘孜州民間投資分布比較廣泛，涉及了關(guān)乎地方發(fā)展的所有行業(yè)，也涵蓋了公共物品供給，其中房地產(chǎn)、住宿業(yè)、公共設(shè)施的投資達(dá)22.7億，占總投資的近1/3。藏區(qū)正逐步形成國(guó)家與民間相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的投資格局。面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，西藏2017年《政府工作報(bào)告》提出：“千方百計(jì)激活社會(huì)投資和民間投資，強(qiáng)力推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)建設(shè)，破解發(fā)展瓶頸。”[19]正如上文奧斯特羅姆所述，每一公民由大量的各不相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)所服務(wù)，且它們具有私人成分?；诖?，藏區(qū)政府極力引進(jìn)民間資本，以推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提升公共物品的供給效率，彌補(bǔ)政府供給的不足。

表2 西藏自治區(qū)民間投資情況(單位：億元)

資料來源：根據(jù)相關(guān)資料整理。

開放的藏區(qū)還帶動(dòng)了各種社會(huì)組織參與建設(shè)。實(shí)踐表明，單純依靠政府或市場(chǎng)都不能使公共物品供給達(dá)到最優(yōu)[20]，而社會(huì)組織在公共物品供給上有益于公平與效率的最優(yōu)化，也有益于防范政府與私營(yíng)部門對(duì)公眾利益的侵害[18]16。社會(huì)組織，也稱為非政府組織、非營(yíng)利組織、第三部門，是民間力量的集聚，既不像市場(chǎng)以營(yíng)利為目的，也不像政府以強(qiáng)制手段來行使職能，而是以志愿精神為指導(dǎo)內(nèi)化自身來服務(wù)社會(huì)。它們“既能創(chuàng)造上下之間的縱向聯(lián)系，也能更有效地表達(dá)地方的心聲……還能給公務(wù)員施加壓力，使他們更好地工作并更富有責(zé)任心”[21]。可以說，在藏區(qū)公共物品供給中，社會(huì)組織是一種不可忽視的地方性資源[22]。如援助西藏發(fā)展基金會(huì)，作為西藏的第一個(gè)社會(huì)組織，截止到2009年底，基金會(huì)開展的四大工程，即“公益工程”“光明工程”“育人工程”“陽(yáng)光工程”，落實(shí)援藏資金2億多元，落實(shí)援藏項(xiàng)目789個(gè)，惠及西藏邊遠(yuǎn)貧困農(nóng)牧民家庭10萬(wàn)多戶，50多萬(wàn)人[23]。又如西藏青少年發(fā)展基金會(huì)，多年來一直關(guān)注并爭(zhēng)取各種力量來發(fā)展西藏青少年的教育、文化、社會(huì)福利等事業(yè)，自1992年以來，籌集社會(huì)愛心資金6 000余萬(wàn)元，在西藏72個(gè)縣建設(shè)希望小學(xué)160多所，解決了廣大農(nóng)牧區(qū)1萬(wàn)余名學(xué)生的就學(xué)困難；解決了4萬(wàn)余名家庭經(jīng)濟(jì)暫時(shí)貧困的在校學(xué)生的學(xué)習(xí)生活困難[24]。

表3 2015年甘孜州民間投資分布情況(單位：億元)

資料來源：根據(jù)相關(guān)資料整理。

這兩個(gè)社會(huì)組織在青藏高原影響頗大，與政府都有著良好的合作關(guān)系，參與到了藏區(qū)的公共物品供給，不僅有助于公共物品供給總量的增加，而且有益于人們多層次、多樣化的需求滿足。調(diào)查顯示，2015年西藏以及甘南州、甘孜州、阿壩州、迪慶州的社會(huì)組織已經(jīng)分別達(dá)到599個(gè)、275個(gè)、316個(gè)、590個(gè)、387個(gè)。他們是政府與群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶，是分擔(dān)政府管理職能的重要載體，是維護(hù)城鄉(xiāng)穩(wěn)定與發(fā)展的“安全閥”，不僅在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)換與協(xié)同社會(huì)治理創(chuàng)新以及和諧藏區(qū)構(gòu)建中發(fā)揮著重要的功效，而且在推動(dòng)藏區(qū)公共物品供給多元化、滿足藏區(qū)民眾的需要、彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈中起著重要的作用。

四、社區(qū)居民：藏區(qū)公共物品供給的參與者

根據(jù)利益相關(guān)者理論，公共物品供給本質(zhì)上是政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、社區(qū)居民等不同主體在供給中的利益博弈。其中，社區(qū)居民是特殊的，既是公共物品的消費(fèi)者、受益者，同時(shí)也以鄰里互助、社區(qū)安全等形式向社區(qū)提供公共物品，成為生產(chǎn)者，藏區(qū)居民亦然。藏區(qū)公共物品供給主體多元體系構(gòu)建，離不開藏區(qū)居民的參與。社區(qū)居民參與公共物品供給具有很強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樯鐓^(qū)公共物品多是以地緣為基礎(chǔ)的。社區(qū)是一個(gè)熟人社會(huì)，公共物品供給與社區(qū)居民的利益緊密相關(guān)。這樣，公共物品供給能否為自己和其他居民帶來益處，并依此他們就能展開精確計(jì)算衡量(社區(qū)居民首先對(duì)公共物品帶來的益處進(jìn)行衡量)，然后評(píng)判出公共物品的真實(shí)價(jià)值何在，以便社區(qū)在公共物品供給問題上更易采取一致行動(dòng)，并阻止搭便車行為發(fā)生?！暗胤叫缘墓财啡绾谓咏鐣?huì)最優(yōu)水平，將在很大程度上取決于社區(qū)內(nèi)的人形成的信任度有多強(qiáng)，進(jìn)而對(duì)社區(qū)協(xié)議違約者的制裁有多嚴(yán)厲。”[25]

受制于經(jīng)濟(jì)實(shí)力，藏區(qū)居民參與公共物品供給多為有識(shí)之士。如西藏昌都“創(chuàng)業(yè)先鋒”貢布多加，富而不忘回饋社會(huì)，創(chuàng)立了甘語(yǔ)倉(cāng)助學(xué)助困基金，資助貧困學(xué)生并傳授經(jīng)驗(yàn)引導(dǎo)鄉(xiāng)村農(nóng)牧民辦小型砂石廠，使其掌握一技之能，還經(jīng)常性看望、慰問孤寡老人，資助丁青縣大骨節(jié)病病人等[26]。再者，民眾參與公共物品供給更多依賴于社區(qū)自發(fā)組織。藏區(qū)仍保留著很多古老的社群組織，提供很多必需的公共物品供給并維持著社區(qū)穩(wěn)定。這些組織多為血緣性組織(如那曲嘉黎縣的如哇、阿壩的魯達(dá)等)、地緣性組織(如甘孜碌曲縣的蓋布甘蘇木、黃南同仁縣的日科爾等)以及血緣地緣融合組織(如甘南卓尼的沙尼等)，與自給自足的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，構(gòu)筑了藏區(qū)社會(huì)的生存空間?！安柯潴w制雖被取代，但部落時(shí)期公用資源的配置和共享權(quán)力，隨著傳統(tǒng)的復(fù)興，也重新顯現(xiàn)。為了共享這些資源，以傳統(tǒng)社區(qū)為單位，組成社會(huì)自發(fā)組織，來領(lǐng)導(dǎo)和管理?！盵27]這些組織的功能相當(dāng)明晰，如沙尼在傳統(tǒng)儀式如祭祀山神、人生禮儀、歲時(shí)節(jié)日等方面發(fā)揮作用[28]；阿壩州的念經(jīng)組織主要是喪夫的婦女們聚集起來誦念經(jīng)文[29]。它們折射的是社區(qū)的一種基于地緣的互動(dòng)互助，提供社區(qū)公共活動(dòng)或娛樂產(chǎn)品，協(xié)調(diào)或仲裁民間糾紛，并對(duì)打架、偷盜、賭博、通奸等行為制訂一些禁止或約束性規(guī)定。如1986年甘南州西倉(cāng)華格與尕秀部落因草山糾紛發(fā)生群體性械斗，雙方選派信服的蓋布高布協(xié)商才順利解決糾紛；2011年西倉(cāng)某部落一名婦女因家暴出走，并受另一部落男子誘拐同居，導(dǎo)致傷人事件，于是申請(qǐng)蓋布甘蘇木解決[30]。這些傳統(tǒng)組織實(shí)際上是群眾性自發(fā)組織，所關(guān)注的是社區(qū)利益相關(guān)的事務(wù)，直接或間接關(guān)系到村集體和個(gè)人的利益，提供無償?shù)淖灾突ブ詼?zhǔn)公共物品，如為居民提供帶有法律性的判決，為特困群體緩解生活困難提供服務(wù)，為生活迷茫的群體提供精神資助、鄰里互助等。它們展現(xiàn)了社區(qū)居民已成為藏區(qū)公共產(chǎn)品供給多元體系中的一環(huán)，但其供給是傳統(tǒng)的、道德的。然而，專業(yè)合作社卻促使民眾更主動(dòng)參與公共產(chǎn)品供給。

專業(yè)合作社是部分居民以合作組織為載體展開社區(qū)公共物品供給。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，西藏農(nóng)牧民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織達(dá)4 624個(gè)[31]，涵蓋了建筑業(yè)、種植業(yè)、食品加工業(yè)、運(yùn)輸服務(wù)業(yè)、民族手工業(yè)等各個(gè)行業(yè)，參與了如田間道路的修建、水利設(shè)施的修建和農(nóng)業(yè)信息發(fā)布等公共物品供給。甘南州截至2015年，農(nóng)牧民專業(yè)合作社共有1 442個(gè)，入社成員達(dá)到2.9萬(wàn)戶。作為一種互助組織，專業(yè)合作社不僅有效化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的各種自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而且提升了農(nóng)牧民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)與鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，更是帶動(dòng)了農(nóng)牧民的政治參與，滿足了農(nóng)牧民利益訴求，促進(jìn)了農(nóng)牧民的權(quán)益保障[32]。

五、藏區(qū)公共物品多元主體合作供給的優(yōu)化

當(dāng)前，藏區(qū)公共物品供給不僅初步呈現(xiàn)出多元體系，而且展現(xiàn)出一種合作供給網(wǎng)絡(luò)。伴隨藏區(qū)公眾對(duì)公共物品需求的多樣化和個(gè)性化以及不斷提高的行政成本，公共物品的合作供給已成為一種流行趨勢(shì)。通常，一個(gè)合作行為的發(fā)生和維系需同時(shí)具備邏輯前提、基礎(chǔ)條件和運(yùn)行條件。因而，藏區(qū)公共物品的合作供給要想取得好的合作效果就必須創(chuàng)造有利于合作的這三個(gè)條件。據(jù)研究，組織間網(wǎng)絡(luò)為公共物品合作供給提供了有效的路徑選擇。

組織間網(wǎng)絡(luò)是近幾年來在企業(yè)管理學(xué)和社會(huì)學(xué)中逐漸興起的一種全新的管理理念與方式，為組織間的資源配置提供了一種不同于傳統(tǒng)的科層治理機(jī)制和市場(chǎng)治理機(jī)制的新方式，即網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制。在這里，公共物品供給傾向于由多個(gè)組織，包括政府、私人部門和社會(huì)組織來提供，且多元主體間的多種聯(lián)系形成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，且以非正式的社會(huì)關(guān)系來協(xié)調(diào)不同主體間的利益。在此視角下，藏區(qū)公共物品合作供給的調(diào)整與優(yōu)化路徑涉及政府角色的轉(zhuǎn)變、互惠合作的建立、互動(dòng)協(xié)調(diào)的改善。

藏區(qū)政府的角色調(diào)整是多元主體合作供給優(yōu)化的邏輯前提?！爱?dāng)一個(gè)刻板而又封閉的政府官僚機(jī)構(gòu)與一個(gè)私人公司簽訂一份服務(wù)合同的時(shí)候，公民仍然是通過一條狹長(zhǎng)孤立的渠道接受服務(wù)?！盵33]官僚型政府給公民所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)是“孤立的”，服務(wù)型政府反之。參與，不僅意味著多元主體，更包含了多元主體合作，合作則強(qiáng)調(diào)一致行動(dòng)的形成。公共產(chǎn)品供給主體多元化的核心問題即在此。為獲“滿意”結(jié)果，多元主體需相互合作，然這并非易事。不同供給主體雖存在持久的依賴關(guān)系，然在利益分配與權(quán)勢(shì)地位中卻存在沖突。藏區(qū)公共產(chǎn)品供給的扁平化結(jié)構(gòu)，使地方政府不僅無法壟斷上級(jí)政府的政策信息，反而削減了自上而下積累的權(quán)勢(shì)。這樣，地方政府的角色必須改變。因?yàn)椴貐^(qū)公共物品供給要的不是指揮者或領(lǐng)導(dǎo)者，而是協(xié)調(diào)者和推動(dòng)者。政府、企業(yè)、社會(huì)組織都可充任這一角色，這取決于它們所擁有的資源。政府也可是協(xié)作者。

同時(shí)，企業(yè)和社會(huì)組織參與公共產(chǎn)品供給需要一個(gè)良好的運(yùn)行環(huán)境。更趨成熟的法律體系、不斷完善的監(jiān)督體系、持續(xù)改善的社會(huì)激勵(lì)機(jī)制，是公共物品供給網(wǎng)絡(luò)得以良好運(yùn)行的有力保障。這只有政府才能提供。各供給主體間合作的產(chǎn)生源于成熟的制度環(huán)境。各供給主體之間平等合作的保障在于法律的剛性。彼特斯指出：“如果很多組織、個(gè)人和公務(wù)員都被給予了許多實(shí)質(zhì)性的決策參與，那么也許需要來自上面的更大的控制，以確保公共法律和財(cái)政控制能被忠實(shí)地執(zhí)行?！盵34]

藏區(qū)的現(xiàn)實(shí)是政府權(quán)威高、行政控制能力強(qiáng)而公民社會(huì)相對(duì)不發(fā)達(dá)。政府通過直接投資、給予免稅權(quán)、賦予參與決策權(quán)、提供制度保障和權(quán)威性讓渡等措施，激發(fā)不同社會(huì)主體的積極性，鼓勵(lì)、吸引和支持不同供給主體者參與到供給網(wǎng)絡(luò)中來[35]。為推動(dòng)合作，政府應(yīng)在制度和戰(zhàn)略方面積極改變：“制度上，政府應(yīng)為不同主體間的合作和協(xié)調(diào)提供各種機(jī)制。戰(zhàn)略上，政府的主要作用在于為不同的供給主體制定共同的目標(biāo)?！盵36]政府的角色調(diào)整，否定了其“控制者”角色，而賦予各主體的平等“治理”地位，這讓公共物品供給從“科層治理”轉(zhuǎn)向了“共同治理”，創(chuàng)造了利于合作的良好環(huán)境，更使各主體間的合作“滿意”運(yùn)行。

信任互惠的產(chǎn)生是多元主體合作供給優(yōu)化的基礎(chǔ)條件。信任是合作的基礎(chǔ)，而相互承諾的信任是公共物品供給多元化的合作倫理。在公共物品供給中，藏區(qū)政府居于主導(dǎo)地位，而各主體間彼此相互承認(rèn)、相互尊重所體現(xiàn)出來的價(jià)值，衍化成政治上的認(rèn)同，這就是信任，將會(huì)為藏區(qū)公共物品供給帶來合法基礎(chǔ)，為彼此間合作提供機(jī)遇。各供給主體之間合作的持續(xù)與擴(kuò)大仰賴于互惠性。只有互惠，才能讓各主體彼此愿意投入，彼此值得信任，同時(shí)從其他供給主體的反饋行動(dòng)中取得必要的資訊。在藏區(qū)公共物品的多元供給中，信任與互惠是正相關(guān)關(guān)系，作為一種社會(huì)資本，信任促進(jìn)互惠的產(chǎn)生，互惠帶來相互承諾。藏區(qū)的特殊性使政府對(duì)其他供給主體的進(jìn)入設(shè)置了限制，但政府還是應(yīng)以開放態(tài)度對(duì)待地方組織，以便共同推動(dòng)藏區(qū)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展、社會(huì)的長(zhǎng)治久安、生活的持續(xù)改善。各供給主體的相互交往，應(yīng)以權(quán)力共享、責(zé)任共擔(dān)及權(quán)責(zé)匹配等增加彼此間信任。當(dāng)以信任為基礎(chǔ)的社會(huì)資本在各主體間產(chǎn)生，那合作供給就會(huì)達(dá)到“最優(yōu)”效果，互惠達(dá)到“滿意”。如此，合作互惠的產(chǎn)生，使各主體不再是支配者與被支配者的關(guān)系，不必再圍繞服務(wù)資源展開斗爭(zhēng)，而通過資源分配與交換實(shí)現(xiàn)其各自價(jià)值，共生共贏。

互動(dòng)協(xié)調(diào)的改善是多元主體合作供給優(yōu)化的運(yùn)行條件。在一個(gè)急劇變遷的時(shí)代，多元主體合作改善的最好解決之道就是熔化組織間的僵化界限[37]。 在分權(quán)化和民營(yíng)化趨勢(shì)下, 政府與私營(yíng)企業(yè)、非營(yíng)利組織的聯(lián)合將明顯提高公共物品供給效率, “管理的和制度的安排經(jīng)常是建立在公私之間以及州與地方政府之間的鏈環(huán)基礎(chǔ)之上的”[38]。當(dāng)然，這一行動(dòng)的前提是互動(dòng)協(xié)調(diào)的良性，如果缺乏這個(gè)，各供給主體的行動(dòng)往往障礙重重且無績(jī)效和效率。多主體供給不同于單一供給，要求各主體間保持信息通暢。只有保持信息通暢才能有效配合，才不會(huì)出現(xiàn)公共物品供給失衡，以及目標(biāo)和期望混淆。這就需要有效且暢通的信息流通機(jī)制來保障互動(dòng)協(xié)調(diào)。而當(dāng)信息流動(dòng)變得自由時(shí)，不同供給主體間就會(huì)發(fā)現(xiàn)新的合作領(lǐng)域和新的合作契機(jī)。

互動(dòng)協(xié)調(diào)的改善，改變了政府與社會(huì)組織、私營(yíng)部門之間的關(guān)系，尤其通常所說的“附庸”，更為重要的是多主體之間搭建起一種“合作—合伙”的平等關(guān)系，實(shí)質(zhì)參與決策，甚至能自行展開公共物品供給。這樣，他們就會(huì)合理分擔(dān)責(zé)任，共享利益，不再擔(dān)心政府將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到他們身上，從而全身心投入到合作過程，讓民眾真正受益，讓社會(huì)持續(xù)和諧。

六、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，藏區(qū)公共物品供給已從單一政府供給走向了多元供給。政府仍居主導(dǎo)地位，這源于藏區(qū)公民社會(huì)的不發(fā)達(dá)。政府應(yīng)激發(fā)多元供給主體，聯(lián)合行動(dòng)，讓資源配置最優(yōu)化，彌補(bǔ)其低效率，滿足民眾的多樣化需求，增強(qiáng)公共供給的能力。尤其是在市場(chǎng)化不成熟的情況下，如教育、扶貧、環(huán)保、就業(yè)培訓(xùn)以及防災(zāi)、防疫等領(lǐng)域，社會(huì)組織、私營(yíng)部門以及社會(huì)有識(shí)之士的參與，帶來的不是簡(jiǎn)單效能疊加，而是產(chǎn)生一種相乘效果。藏區(qū)公共物品供給多元化，打破了傳統(tǒng)單一供給，改變了政府價(jià)值取向。政府角色的調(diào)整，民眾需求表達(dá)路徑的獲得，社會(huì)組織、私營(yíng)部門積極參與資源配置，讓我們看到了藏區(qū)未來公共物品供給的美好前景。

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