公共財(cái)政的公開監(jiān)督

文 文 魁

回顧參與政協(xié)財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督工作的10年經(jīng)歷，不但使自己的理論水平和參政議政能力得到提升，收獲極大；而且在履職過程中，深感自己使得上勁兒，出得上力，有用武之地。在與其他委員的共事中，實(shí)現(xiàn)了自己的人生價(jià)值。感謝政協(xié)，這段經(jīng)歷將成為我最珍貴的記憶。

北京市政協(xié)開展財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督工作已逾20年。我作為北京市第十一屆政協(xié)委員、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任，第十二屆政協(xié)特邀委員參加財(cái)政預(yù)算監(jiān)督組的工作一轉(zhuǎn)眼也10年了?；仡?0年來的工作，感慨良多。在參加監(jiān)督的工作中，親身經(jīng)歷了財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督的過程；親眼見證了政府財(cái)政工作在民主監(jiān)督下不斷進(jìn)步的歷程；感受著財(cái)政民主監(jiān)督取得的工作成效；也為自己在監(jiān)督過程中能盡些微薄之力而感到欣慰。

民主監(jiān)督也是一種協(xié)商

作為政協(xié)委員，肩負(fù)著參政議政的使命和責(zé)任。參加財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督組的工作，是我履職的重要組成部分。10年監(jiān)督工作，我深深感到，作為政協(xié)委員參與到治國理政之中，肩上擔(dān)負(fù)著一種不可推卸的社會(huì)責(zé)任。政協(xié)和政府也為我們履職提供了必要的條件，使我們深受感動(dòng)。每年兩次的財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督會(huì)，都要系統(tǒng)地聽取市發(fā)改委、財(cái)政局、審計(jì)局、國稅局、地稅局、國資委、經(jīng)信委、金融局、人力社保局等政府部門的國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算、基金預(yù)算的執(zhí)行情況的報(bào)告，政府部門的領(lǐng)導(dǎo)要接受財(cái)政監(jiān)督組的質(zhì)詢，聽取委員們的意見和建議。正如市政協(xié)副主席閆仲秋指出的，監(jiān)督也是一種協(xié)商，財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督本身就是一種專題協(xié)商。這種特殊意義上協(xié)商，不但主題鮮明、議題集中、問題導(dǎo)向，而且各抒己見、集思廣益、分析深入，為政府的建言獻(xiàn)策有用、有效。民主監(jiān)督組發(fā)揮政協(xié)委員的特殊優(yōu)勢，其成員既有經(jīng)驗(yàn)豐富的經(jīng)濟(jì)部門的老領(lǐng)導(dǎo)，又有工作在第一線的企業(yè)家，還有對財(cái)政稅收有專門研究的專家學(xué)者。這些成員，有著強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感和議政能力，敢于直言，說真話、說實(shí)話；善于分析，抓關(guān)鍵、抓要害；利益超脫，看得寬、看得遠(yuǎn)。參政議政有熱情、有韌勁，就是有些意見未被采納，也本著“對歷史負(fù)責(zé)”的精神，堅(jiān)持反復(fù)不斷地一再重申。如地鐵票價(jià)問題、“明補(bǔ)暗補(bǔ)”問題、“營改增”問題、地方債問題、中小企業(yè)問題等，有些建議很快就被政府采納了；有些最終還是被采納了；有些已經(jīng)引起政府關(guān)注，成為政府決策的參考。

市政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)考察北京都市農(nóng)匯農(nóng)業(yè)科技示范園發(fā)展情況

公共屬性：財(cái)政監(jiān)督的理論依據(jù)

多年來的財(cái)政民主監(jiān)督工作，最大的感受就是公共財(cái)政屬性和相應(yīng)原則的逐步明確。

所謂公共財(cái)政(Public Finance)是指政府將集中的財(cái)力，用于為社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)行為。公共財(cái)政是與市場經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系在一起的概念，區(qū)別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的財(cái)政，主要著眼于社會(huì)公共需要，彌補(bǔ)“市場失靈” 。我們在財(cái)政監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)，雖然我國的公共財(cái)政管理已具雛形，但受計(jì)劃型財(cái)政管理模式的影響，仍存在許多問題，一方面，政府承擔(dān)了應(yīng)由市場承擔(dān)的部分財(cái)力，超出了政府的職能范圍和承受能力；另一方面，一些社會(huì)公共需要卻沒有得到財(cái)力保障。實(shí)際上，政府承擔(dān)了不少的經(jīng)營性虧損補(bǔ)貼。一些不屬于公共物品的項(xiàng)目，也得到了財(cái)政補(bǔ)貼。一些財(cái)政經(jīng)費(fèi)的支出，與投資、貸款、甚至是風(fēng)險(xiǎn)投資的性質(zhì)混同，卻沒有相應(yīng)的資金回報(bào)。公共財(cái)政的支出師出無名，干擾了市場主體的平等競爭。隨著財(cái)政民主監(jiān)督的持久深入，公共財(cái)政的性質(zhì)越來越明確，逐步矯正了公共財(cái)政的財(cái)力支出方向，財(cái)政的公共屬性越來越成為財(cái)政工作和財(cái)政監(jiān)督的理論依據(jù)。

市政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督組走訪市財(cái)政局

績效質(zhì)詢：財(cái)政監(jiān)督的重中之重

參與財(cái)政民主監(jiān)督工作第二個(gè)突出的感受是，對財(cái)政預(yù)算績效理念的建立、績效的質(zhì)詢以及圍繞績效的調(diào)查研究和建言獻(xiàn)策。剛剛參加財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督工作時(shí)，發(fā)現(xiàn)政府對公共資金支出，往往只注重如何滿足各方面對資金的要求，嚴(yán)格審計(jì)其使用的方向和過程；而對公共資金產(chǎn)生的社會(huì)效用關(guān)注不夠，甚至根本不問公共資金的使用績效。所謂審計(jì)，往往只是審錯(cuò)，只要錢花的符合法規(guī)，即使績效很差也能通過；大量存在的浪費(fèi)和低效、無效現(xiàn)象卻無人問津，而績效突出的公共資金的使用也得不到彰顯，如果其中再有些小的紕漏被抓住，更是勞而無功。隨著財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督的逐步深入，“納稅人的錢是怎么花的？”的不斷追問，公共資金支出也要講績效的理念形成了?？冃Ю砟钜坏┙ⅲ蜁?huì)發(fā)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算制度中存在的大量問題。有些是只管分配，不問績效；有些是分配方式本身就難以有績效；有些則在預(yù)算之初，就埋下了不可能有績效的種子?？冃з|(zhì)詢，因此成為財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督的重中之重。而績效質(zhì)詢又進(jìn)一步使民主監(jiān)督的形式不斷發(fā)展和延伸。

市政協(xié)財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督組考察本市科技資金管理使用情況

關(guān)口前移：財(cái)政監(jiān)督的改進(jìn)完善

隨著績效質(zhì)詢的深入，民主監(jiān)督也從對財(cái)政預(yù)算的事后監(jiān)督，進(jìn)一步關(guān)口前移，不但在預(yù)算之初就參與對預(yù)算制定的民主監(jiān)督，而且跟蹤預(yù)算執(zhí)行過程，開展過程監(jiān)督，使財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督的制度不斷改進(jìn)完善。如政協(xié)財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督組對“營改增”深入基層，多次調(diào)研，獲得大量第一手材料，正如組長劉桓委員講的“講真話要有勇氣更要有底氣”，提出的建議方案，取得明顯成效。在監(jiān)督組的建議下，北京市財(cái)政局建立了市級項(xiàng)目支出事前評估機(jī)制，一些政協(xié)委員和人大代表參與到評估工作中，實(shí)踐了全過程監(jiān)督，為監(jiān)督機(jī)制的完善積累了經(jīng)驗(yàn)。

民主監(jiān)督是公共財(cái)政的有機(jī)構(gòu)成

從財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督的實(shí)踐中，我深深體會(huì)到，公共財(cái)政是一個(gè)大系統(tǒng)，從財(cái)政預(yù)算的制定到預(yù)算資金的執(zhí)行，從財(cái)政資金的來源到財(cái)政資金的使用，從公共財(cái)政的理念到公共財(cái)政的績效，哪一個(gè)環(huán)節(jié)都可能發(fā)生有意或無意的偏離，而為了確保公共財(cái)政能最大化地實(shí)現(xiàn)公共利益，就必須有來自公共利益的監(jiān)督。因此，公共財(cái)政系統(tǒng)本身就應(yīng)該包括民主監(jiān)督；而民主監(jiān)督是公共財(cái)政必不可少的有機(jī)組成部分。

公共財(cái)政存在的很多問題都與監(jiān)督缺失和監(jiān)督無效有關(guān)。如由于缺少對社會(huì)公共權(quán)力有效的監(jiān)督，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款的現(xiàn)象就屢禁不止，財(cái)政的職能被肢解；又如部分財(cái)政資金簡單切塊分給主管部門，由主管部門自行安排，再加上大量預(yù)算外資金，在缺少有效監(jiān)督的情況下，就會(huì)影響正常的財(cái)政分配秩序；再如，由于缺少對預(yù)算分配過程的監(jiān)督，預(yù)算指標(biāo)下達(dá)存在隨意性，計(jì)劃內(nèi)的不能按時(shí)到位，計(jì)劃外的頻繁追加，實(shí)際支出常常超出預(yù)算；預(yù)算分配，轉(zhuǎn)移支出和專項(xiàng)支出更是受人為因素影響，缺乏來自有科學(xué)依據(jù)的監(jiān)督；由于缺少程序監(jiān)督，造成預(yù)算已經(jīng)開始執(zhí)行，事后再審批的無序現(xiàn)象；最后，預(yù)算編制方法缺少科學(xué)性、合理性的監(jiān)督和論證，一開始就存在脫離實(shí)際的情況，大量財(cái)政性資金在預(yù)算體外循環(huán)?？傊鄙賹藏?cái)政的系統(tǒng)性監(jiān)督，國家財(cái)政就無法確保政府公共物品的供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)及效益，就難以履行市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的職責(zé)。因此，對公共財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督應(yīng)該納入公共財(cái)政體系，使監(jiān)督制度化。事實(shí)證明，政協(xié)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督能夠從特定的角度代表公共利益有效行使一定的監(jiān)督職能，應(yīng)該將其納入財(cái)政預(yù)算的決策過程，取得法律地位，使其成為公共財(cái)政預(yù)算的一項(xiàng)制度安排。

民主監(jiān)督與監(jiān)督民主

民主監(jiān)督必須體現(xiàn)民主，因此，在監(jiān)督過程中，民主的氛圍就非常關(guān)鍵，如果我們的監(jiān)督也是奉命行事，揣摩領(lǐng)導(dǎo)意圖，甚至見風(fēng)使舵、投其所好，就會(huì)失去民主監(jiān)督本來的意義。我把民主監(jiān)督的氛圍稱之為監(jiān)督民主，即監(jiān)督過程中暢所欲言的寬松氛圍。可以說，市政協(xié)民主監(jiān)督組的監(jiān)督民主是最出色的，這也是20多年來能夠堅(jiān)持下來，越來越聚集人氣，越來越生氣勃勃的根本所在。從政協(xié)主席、副主席到經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，一直注意培養(yǎng)委員“愿意來、愿意講”的議政氛圍，委員們也是個(gè)個(gè)盡心、盡力、盡責(zé)，甚至達(dá)到盡興。政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和民主監(jiān)督組是個(gè)大家庭、大學(xué)校，在這里我們可以學(xué)習(xí)中央精神，領(lǐng)會(huì)政府意圖，調(diào)查民間實(shí)情，反映基層意見，借鑒他山之石，發(fā)揮各自特長，提出真知灼見，積極建言獻(xiàn)策。10年來，我深深感到監(jiān)督民主的氛圍，使我從各級領(lǐng)導(dǎo)、各位委員、基層干部身上學(xué)到了很多很多，同時(shí)也能發(fā)揮自己的特長，實(shí)現(xiàn)人生的價(jià)值。在向?qū)嵺`學(xué)習(xí)的同時(shí)，在共同研討中，常常對問題進(jìn)行學(xué)理分析，從理論角度提出自己的見解。

如圍繞北京要不要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，及為什么得了城市病的問題，我多次提出財(cái)政的根源。北京作為首都，要為中央服務(wù)就要有資金實(shí)力的支撐；在沒有首都財(cái)政的情況下，只能發(fā)展經(jīng)濟(jì)，獲取財(cái)力。北京充分利用了首都的優(yōu)勢，成功地發(fā)展了首都經(jīng)濟(jì)，不但承擔(dān)了服務(wù)中央的財(cái)政支出，而且成為中央財(cái)政的上繳大戶；但與此同時(shí)，就疊加了首都核心功能之外的非首都功能，出現(xiàn)了北京資源難以承載的大城市病。所以，在疏解功能和優(yōu)化結(jié)構(gòu)中，即使不能建立首都財(cái)政，也應(yīng)該按財(cái)權(quán)與事權(quán)平衡的原則，減輕北京的財(cái)政壓力，特別是減輕首都核心功能區(qū)的財(cái)政壓力。

又如，針對“首都是全國人民的首都”的命題，越來越影響著北京各方面政策的制定，并成為制定“十二五”規(guī)劃重要理念的傾向，我專門向政府提出自己的意見：“這一命題，從字面上看，有著促進(jìn)北京服務(wù)全國的積極作用，但作為制定政策的根據(jù)，卻存在不科學(xué)、不理性的問題，需要認(rèn)真思考，加以糾正。”我提出，無論是憲法，還是中央對北京的批復(fù)，講的都是“國家首都”。國家是一個(gè)整體，不同于“全國人民”的概念；北京雖然是中央政府所在地，但作為一座城市，仍然有著自身的行政邊界、自己的市民、依法產(chǎn)生的地方政府和維持城市運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)政體系；“首都是全國人民的首都”的命題，理論上，混淆了城市的主體，權(quán)利與義務(wù)不對稱，使北京成為一塊“公共地”；實(shí)踐上，在城市人口、資源承載、生態(tài)環(huán)境方面都大大加重了城市的負(fù)擔(dān)。所以，我認(rèn)為，應(yīng)該修正這一不科學(xué)的命題，還是強(qiáng)調(diào)北京是國家首都，要服務(wù)好全國人民。

再如，在討論地鐵票價(jià)時(shí)，我提出，價(jià)格的功能在于調(diào)節(jié)供求關(guān)系，而我們的價(jià)格既不能刺激供給，也不能抑制需求，失去了價(jià)格功能。為地鐵票價(jià)的調(diào)整提供理論依據(jù)。

回顧參與政協(xié)財(cái)政預(yù)算民主監(jiān)督工作的10年經(jīng)歷，不但使自己的理論水平和參政議政能力得到提升，收獲極大；而且在履職過程中，深感自己使得上勁兒，出得上力，有用武之地。在與其他委員的共事中，實(shí)現(xiàn)了自己的人生價(jià)值。感謝政協(xié)，這段經(jīng)歷將成為我最珍貴的記憶。