把握新趨勢 全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化

專家簡介：

魏后凱，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員，研究生院教授、博士生導(dǎo)師，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》《中國農(nóng)村觀察》主編。主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究，是環(huán)保部環(huán)境影響評價專家咨詢組和科技部轉(zhuǎn)基因重大專項(xiàng)評估組成員。公開出版獨(dú)合著專著17部，發(fā)表中英文學(xué)術(shù)論文400多篇，科研成果獲20多項(xiàng)省部級及以上獎勵。2001年起享受國務(wù)院頒發(fā)的政府特殊津貼。

城鄉(xiāng)一體化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它是采用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念，把城市與農(nóng)村作為一個整體來進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)范、統(tǒng)籌建設(shè)、統(tǒng)籌管理。如何推動形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體、良性互動、共同繁榮的發(fā)展新格局，將是新時期推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。

城鄉(xiāng)一體化一般包括6個方面：城鄉(xiāng)規(guī)劃布局的一體化，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一體化，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化，城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)的一體化，社會治理的一體化。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)權(quán)利同等、生活同質(zhì)、利益同享、生態(tài)同建、環(huán)境同治、城鄉(xiāng)同榮，核心是使農(nóng)村居民與城市居民共享現(xiàn)代化成果。近年來在黨中央國務(wù)院的高度重視下，城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)速度很快，并出現(xiàn)了一些新的趨勢。

趨勢一：城鎮(zhèn)化速度減緩，農(nóng)民進(jìn)城的意愿下降

1996年我國城鎮(zhèn)化率為30.48%，到2011年達(dá)到51.27%，正處在30%～50%的加速區(qū)間，這是一個城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的時間段。在這期間，全國城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.39個百分點(diǎn)，但當(dāng)城鎮(zhèn)化率越過了50%的拐點(diǎn)之后，城鎮(zhèn)化速度開始減緩，到2016年，我國的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到57.35%。從2011年到2016年，我國城鎮(zhèn)化速度從年均提高1.39個百分點(diǎn)下降到1.22個百分點(diǎn)。東部地區(qū)城鎮(zhèn)化速度下降的趨勢更加明顯，比如說2001—2010年東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.51個百分點(diǎn)，而到2011年—2016年平均每年只提高1.03個百分點(diǎn)。

城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度減緩了，使得外出農(nóng)民工規(guī)模的增幅也在急劇地下降，比如說2003—2012年，全國外出農(nóng)民工規(guī)模平均每年增加587萬，接近600萬。但到2013—2016年間，平均每年僅增加150萬，其中，2015年新增只有63萬，2016年只有50萬。隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，中央賦予農(nóng)民更多的權(quán)利，農(nóng)民對未來農(nóng)村生活質(zhì)量的期望也越來越高，在這種情況下，近年來農(nóng)民進(jìn)城的意愿也在下降。過去80%的農(nóng)民想進(jìn)城，現(xiàn)在只有30%～50%的農(nóng)民有此意愿。

趨勢二：城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)縮小，家庭經(jīng)營收入所占比重急劇下降

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，城鄉(xiāng)收入差距大體呈“倒U形”變化。在歐美發(fā)達(dá)國家，農(nóng)民的收入普遍比城市居民高，雖然目前中國還屬于世界上城鄉(xiāng)收入差距較大的國家之一，但我國已進(jìn)入一個城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)縮小的階段。2009年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)民人均純收入之比是3.33︰1，到2014年已下降到2.92︰1。如果按可支配收入計(jì)算，2013年城鄉(xiāng)居民收入比是2.81︰1，2016年已下降到2.72︰1。這表明，城鄉(xiāng)收入差距變動與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高將帶來城鄉(xiāng)收入差距的縮小。

從農(nóng)民增收的來源看，近年來我國農(nóng)民增收越來越依賴外出打工的工資性收入，而過去在收入來源中占支配地位的家庭經(jīng)營收入所占比重和增長貢獻(xiàn)率均在急劇下降。也就是說，近年來農(nóng)民收入的增長不是主要靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展來支撐，而是高度依賴城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這是一種非農(nóng)業(yè)非農(nóng)村的增收模式，這種模式其實(shí)是不可持續(xù)的。未來農(nóng)民收入的增長要更加依靠農(nóng)業(yè)依靠農(nóng)村，要建立更強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)支撐，來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的振興，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的繁榮。

趨勢三：城鄉(xiāng)要素從單向流動轉(zhuǎn)向雙向互動，國家政策由城市偏向轉(zhuǎn)向農(nóng)村偏向

受戶籍制度影響，過去的城鄉(xiāng)要素是單向流動的，農(nóng)村的人口、資源、資金等都單方面向城市集中；但近年來在京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)，城市的公共資源和公共服務(wù)等在不斷地向農(nóng)村延伸，城市資本、技術(shù)、人才下鄉(xiāng)的進(jìn)程在不斷加快。農(nóng)村要素到城里去，城市要素往農(nóng)村來，這種雙向流動是一種良性互動。

順應(yīng)這種趨勢，國家政策也作出相應(yīng)調(diào)整，由城市偏向轉(zhuǎn)向農(nóng)村偏向。2004年我國人均GDP接近1500美元時，中央就提出中國已進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，并逐步加大了對“三農(nóng)”的支持力度。此后，中央連續(xù)發(fā)布了14個一號文件。在農(nóng)村扶貧方面，1998年中央扶貧資金只有183億元，到2017年，中央和地方財政專項(xiàng)扶貧資金已超過1400億元，其中，中央財政安排補(bǔ)助地方專項(xiàng)扶貧資金超過了860億元。

當(dāng)前，中國已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的新階段。在新常態(tài)下，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化需要采取系統(tǒng)集成的一攬子方案。為此，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“四項(xiàng)制度”和“兩大體系”，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的等值化，使城鄉(xiāng)居民能夠享受等值的生活水準(zhǔn)和生活品質(zhì)。

措施一：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度

建立并完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，為消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化提供制度保障。一是明確戶籍制度改革的方向。戶籍制度改革，就是要打破城鄉(xiāng)分割，按照常住居住地登記戶口，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，同時剝離戶籍中內(nèi)含的各種福利，還原戶籍的本來面目。二是采取雙管齊下的推進(jìn)策略。一方面，按照現(xiàn)有的放寬落戶條件的思路，實(shí)行存量優(yōu)先、分類推進(jìn)，逐步解決有條件的常住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的問題；另一方面，通過剝離現(xiàn)有戶籍內(nèi)含的各種福利，逐步建立均等化的基本公共服務(wù)體系以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度、就業(yè)管理制度、土地管理制度和社會治理體系，以常住人口登記為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的常住人口全覆蓋。

措施二：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理制度

打破二元管理體制能從根本上消除土地制度障礙，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理制度和土地市場，嚴(yán)格、規(guī)范土地管理秩序。一是健全土地統(tǒng)一登記制度。實(shí)行統(tǒng)一的土地權(quán)屬登記，以法定形式明確土地使用權(quán)的歸屬和土地的用途，明確土地行政主管部門為唯一的土地權(quán)屬登記機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一土地登記標(biāo)準(zhǔn)，對土地及附著物和海域等不動產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一登記頒證。二是實(shí)行城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理。加強(qiáng)地籍調(diào)查，建立統(tǒng)一的地籍信息中心，整合數(shù)據(jù)，建立統(tǒng)一的土地統(tǒng)計(jì)制度，對城鄉(xiāng)地政實(shí)行統(tǒng)一管理，由土地行政主管部門代表國務(wù)院頒發(fā)土地使用證。三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度，修訂相關(guān)法律，規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，盡快制定“小產(chǎn)權(quán)房”的具體處置辦法，切實(shí)保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺，規(guī)范交易程序，促進(jìn)農(nóng)村集體土地合理有序流轉(zhuǎn)。endprint

措施三：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)管理制度

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和就業(yè)管理制度，是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要保障。一是消除影響城鄉(xiāng)平等就業(yè)的一切障礙。要進(jìn)一步深化體制改革，從法律上賦予和保障農(nóng)民工與城鎮(zhèn)原居民同等的就業(yè)權(quán)益，建立并完善就業(yè)機(jī)會、創(chuàng)業(yè)支持、職業(yè)培訓(xùn)、勞動保護(hù)和就業(yè)管理等方面的政策體系。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度。將農(nóng)村勞動力統(tǒng)一納入就業(yè)失業(yè)登記范圍，統(tǒng)一發(fā)放《就業(yè)失業(yè)登記證》，定期發(fā)布城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會登記失業(yè)率，適時采用調(diào)查失業(yè)率指標(biāo)取代登記失業(yè)率指標(biāo)。三是完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。對勞務(wù)市場、人才市場等各類勞動力市場進(jìn)行整合，在公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)方面同等對待城鄉(xiāng)勞動者，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力的職業(yè)培訓(xùn)，并將其納入國民教育培訓(xùn)體系，將失地農(nóng)民、農(nóng)村失業(yè)和就業(yè)困難人員等統(tǒng)一納入就業(yè)扶持和就業(yè)援助的范圍。

措施四：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度

建立“全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體、均等服務(wù)”的基本社會保障體系，是實(shí)現(xiàn)人人享有基本社會保障的有效途徑。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險制度。第一步，加快整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險；第二步，將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工和農(nóng)民工全部納入職工基本醫(yī)療保險；第三步，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度。加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革，構(gòu)建由機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民三項(xiàng)養(yǎng)老保險制度構(gòu)成的基本養(yǎng)老保險體系，并在此基礎(chǔ)上適時整合這三項(xiàng)保險制度。三是完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會救助制度。統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會救助政策，建立完善的社會救助體系；統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會救助對象類別，進(jìn)一步完善臨時救助制度，將常住非戶籍人口和流動人口統(tǒng)一納入當(dāng)?shù)厣鐣戎秶?；加大對農(nóng)村的支持力度，落實(shí)和完善農(nóng)村醫(yī)療救助、教育救助、法律救助等，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會救助資源配置均衡化。

措施五：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系

城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。一是加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。要把新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，按照城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)網(wǎng)對接、共建共享的思路，加快推進(jìn)城市交通、信息、供電、供排水、供氣、供熱、環(huán)衛(wèi)、消防等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、向農(nóng)村覆蓋，加強(qiáng)市、鎮(zhèn)、村之間道路和市政公用基礎(chǔ)設(shè)施無縫對接，逐步形成城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。二是全力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。第一步，著力解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，切實(shí)保障其公民基本權(quán)利和基本公共服務(wù)的權(quán)益；第二步，著力解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)接軌問題，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)常住人口全覆蓋；第三步，著力解決區(qū)域之間基本公共服務(wù)尤其是社會保障的接軌問題，力爭到2030年左右在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

措施六：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會治理體系

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政管理制度，有助于推動形成公平公正、規(guī)范有序、高效便民、城鄉(xiāng)一體的新型社會治理格局。一是從城鄉(xiāng)分治轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)同治。要改變 “重城輕鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)觀念，打破“城鄉(xiāng)分治”“鎮(zhèn)村分治”的體制障礙，把各級政府部門的管理職能由城鎮(zhèn)向農(nóng)村延伸和覆蓋，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一服務(wù)。二是建立城鄉(xiāng)一體的社區(qū)治理體系。加強(qiáng)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化管理，要尊重農(nóng)民意愿，積極穩(wěn)妥推進(jìn)“撤村建居”，分類分批建立農(nóng)村新型社區(qū)，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)，加大對公共服務(wù)設(shè)施的投入力度，建立并完善社區(qū)服務(wù)中心和“一站式”服務(wù)大廳，逐步把社區(qū)服務(wù)延伸到自然村落，切實(shí)提高農(nóng)村社區(qū)的綜合服務(wù)能力和水平。endprint