我國(guó)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系視閾下公共文化服務(wù)供給的中央與地方事權(quán)關(guān)系探析

潘偉芳

[提 要]事權(quán)劃分是關(guān)乎國(guó)家治理能力和治理體系建設(shè)的重要問(wèn)題。面對(duì)新時(shí)代新要求，建立權(quán)責(zé)明確、財(cái)力協(xié)調(diào)的中央與地方事權(quán)關(guān)系，加快公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、制度化、社會(huì)化、信息化發(fā)展，對(duì)新時(shí)代國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)以及國(guó)家治理能力提升具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。以基本公共文化服務(wù)為視角，通過(guò)梳理基本公共文化服務(wù)供給中存在的問(wèn)題，分析中央與地方之間事權(quán)劃分的現(xiàn)狀，探討完善中央與地方關(guān)系的事權(quán)劃分體制以及路徑對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]公共文化服務(wù)供給;中央與地方;事權(quán)關(guān)系;均等化;治理體系

一、緒論

（一）背景與意義

加快公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、制度化、社會(huì)化、信息化發(fā)展，提升基本公共文化服務(wù)供給的質(zhì)量、效率與水平，是我國(guó)基本公共文化服務(wù)供給中中央與地方事權(quán)關(guān)系改革與發(fā)展的行為取向和中心宗旨。黨的十九大以來(lái)，中國(guó)政府高度關(guān)注基本公共文化服務(wù)，2018年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)），此方案明確了中央與地方事權(quán)關(guān)系的總體要求、基本原則，明確基本公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)范圍、基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移支付制度以及支出責(zé)任分擔(dān)方式。事權(quán)劃分是關(guān)乎國(guó)家治理能力和治理體系建設(shè)的重要問(wèn)題。面對(duì)新時(shí)代新要求，建立權(quán)責(zé)明確、財(cái)力協(xié)調(diào)的中央與地方事權(quán)關(guān)系，加快公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、制度化、社會(huì)化、信息化發(fā)展，對(duì)新時(shí)代國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)以及國(guó)家治理能力提升具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

文化是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的靈魂。文化興國(guó)運(yùn)興，文化強(qiáng)民族強(qiáng)，黨的十九大提出了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的時(shí)代命題，并且明確了我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，必須有文化作為支撐，要以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，以推進(jìn)公共文化服務(wù)為抓手，以提高公共文化服務(wù)效能為根本。伴隨著地方政府體制不斷地創(chuàng)新，地方政府職能逐漸傾向于公共文化服務(wù)，而公共文化服務(wù)供給是政府公共文化服務(wù)職能的重要組成部分。為此，本文以基本公共文化服務(wù)為視角，通過(guò)梳理公共文化服務(wù)供給中存在的問(wèn)題，分析中央與地方之間事權(quán)劃分的現(xiàn)狀，探討完善中央與地方的合理分權(quán)體制以及路徑對(duì)策。

（二）文獻(xiàn)綜述

國(guó)外對(duì)于公共文化服務(wù)供給的研究多側(cè)重于研究文化政策的發(fā)展或者公共管理對(duì)公共文化的影響。根據(jù)國(guó)家在制定文化政策中的角色，可以分為美國(guó)的便利者模式、英國(guó)的贊助者模式以及法國(guó)等西歐國(guó)家的建筑師模式。根據(jù)政府的具體文化治理機(jī)制，可以歸納為托管制、基金會(huì)制、招投標(biāo)制以及有限責(zé)任公司制等。

目前，我國(guó)在這方面的研究還處于起步階段。呂方從當(dāng)代世界文化發(fā)展的角度出發(fā)，論述了構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)供給的意義;章建剛基于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角闡述了公共文化供給合法性來(lái)自于市場(chǎng)失靈;丁煌提出政府應(yīng)該是公共文化服務(wù)的主要提供者;丁元竹認(rèn)為我國(guó)可以通過(guò)法規(guī)和政策的制定來(lái)鼓勵(lì)非政府的公共組織甚至公眾參與到公共文化服務(wù)供給的管理主體中;李軍鵬提出了一種多元供給主體的模式，由政府發(fā)揮基礎(chǔ)作用，社會(huì)和個(gè)人發(fā)揮協(xié)同作用來(lái)增強(qiáng)公共文化服務(wù)發(fā)展動(dòng)力。

關(guān)于中央和地方事權(quán)關(guān)系劃分的研究，國(guó)內(nèi)的研究成果可以說(shuō)還是豐富的。王紹飛認(rèn)為劃分中央和地方職權(quán)與財(cái)政體制改革有直接的聯(lián)系，可以說(shuō)是屬于政治體制改革的范疇;謝旭人認(rèn)為由于政府職能某些不夠清晰的界定影響了中央和地方事權(quán)的科學(xué)劃分;宋立研究了各級(jí)政府公共服務(wù)事權(quán)財(cái)權(quán)配置情況;樓繼偉全面闡述了政府間財(cái)政關(guān)系經(jīng)濟(jì)理論，中國(guó)改革歷程及問(wèn)題與未來(lái)改革思路。從大量研究我們可以看出，中央和地方事權(quán)劃分不夠合理，特別是事權(quán)與財(cái)權(quán)配置不夠合理，影響了地方公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給。

（三）概念解讀

1.公共文化服務(wù)

公共文化服務(wù)既包括文化所體現(xiàn)出來(lái)的物質(zhì)形態(tài)，也包括所折射出的精神內(nèi)涵。在公共文化產(chǎn)品視角下，它所具有的社會(huì)效益性和公益性，需要政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)，才能夠確保全體社會(huì)成員公平享有服務(wù)。從公共文化權(quán)益的角度出發(fā)，基本公共文化服務(wù)是以滿足公眾的文化成果享有權(quán)利。從政策管理角度出發(fā)，以公共財(cái)政為支持，強(qiáng)調(diào)政府職能的話語(yǔ)權(quán)，文化部門(mén)開(kāi)展文化建設(shè)活動(dòng)的服務(wù)形式。

2.公共文化供給

關(guān)于公共文化供給的內(nèi)涵，它是指“由公共部門(mén)或準(zhǔn)公共部門(mén)共同生產(chǎn)或提供的以滿足社會(huì)成員的基本文化需求為目的，既給公眾提供基本的精神文化享受，也維持社會(huì)生存與發(fā)展所必須的文化環(huán)境與條件的公共產(chǎn)品和服務(wù)行為的總稱。”在公共文化服務(wù)實(shí)際供給過(guò)程中，服務(wù)供給除了由國(guó)家、地方政府以及事業(yè)單位提供之外，企業(yè)、社區(qū)組織或者個(gè)人也可以通過(guò)契約或者志愿服務(wù)等形式成為公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給者。

（四）創(chuàng)新與不足之處

本文以基本公共文化服務(wù)為視角，通過(guò)梳理公共文化服務(wù)供給中存在的問(wèn)題，探討完善中央與地方關(guān)系的事權(quán)劃分體制以及路徑對(duì)策，此為其創(chuàng)新之處。筆者認(rèn)為，公共文化供給是政府公共文化服務(wù)的具體組成部分，并且它與普通公共產(chǎn)品供給相比具有自身的特殊性與差異性，公共文化服務(wù)產(chǎn)品供給模式中的中央與地方事權(quán)配置關(guān)系不一定可以運(yùn)用于其他領(lǐng)域。

二、中央與地方事權(quán)配置與基本公共文化服務(wù)均等化的困境與問(wèn)題

改革開(kāi)放40年，地方政府在公共文化供給方面取得了一定的成就：公共文化供給內(nèi)容不斷豐富、供給能力不斷提高、服務(wù)對(duì)象不斷擴(kuò)大、制度建設(shè)也日益完善。1978年以來(lái)，地方政府逐漸獲得了廣泛的經(jīng)濟(jì)和行政權(quán)利。1994年財(cái)政體制實(shí)行分稅制改革，一定程度上擴(kuò)大了地方財(cái)權(quán)，地方政府在審批、外貿(mào)、稅收以及人事等領(lǐng)域擴(kuò)大了權(quán)限。我國(guó)地方政府自80年代后開(kāi)始在一些社會(huì)管理領(lǐng)域中簡(jiǎn)政放權(quán)，非政府組織的活動(dòng)空間增加。在當(dāng)前的大環(huán)境下，公共文化服務(wù)在供給能力、法規(guī)政策等方面有一定程度上的提高。但是，我國(guó)的公共文化服務(wù)供給依然存在很大的困境。

（一）存在的問(wèn)題

1.公共文化服務(wù)供給能力與人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要不平衡。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著人民生活水平的不斷提高，人民群眾對(duì)于文化的需求也日益提高。然而，在人民群眾對(duì)于公共文化需求不斷增加的同時(shí)，地方政府的公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的供給總量依然較少，種類(lèi)比較單一，公共文化供給與文化需求存在一定的脫節(jié)，地方政府供給能力提高的速度還無(wú)法滿足需求增長(zhǎng)的速度。

2.公共文化供給主體結(jié)構(gòu)不合理。目前我國(guó)政府依然是公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的主要提供者，主要通過(guò)財(cái)政撥款的形式。20世紀(jì)90年代以來(lái)，政府以兼并和重組的方式組建了一些文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，而政府擔(dān)起了經(jīng)營(yíng)者和管理者的雙重角色，由于外在沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和壓力，內(nèi)在缺乏自我改革創(chuàng)新的動(dòng)力，同時(shí)還存在監(jiān)督與約束機(jī)制缺失的問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)公共文化事業(yè)的發(fā)展。

3.地區(qū)、城鄉(xiāng)公共文化供給不均衡。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展中存在東部、中西部的不平衡現(xiàn)象，形成了兩者公共文化供給方面的差異，中西部的公共文化基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化活動(dòng)落后于東部地區(qū)。另外，我國(guó)城鄉(xiāng)二元化使城市和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、文化方面存在嚴(yán)重的差距，導(dǎo)致公共文化供給的發(fā)展也存在不平衡現(xiàn)象，主要有文化經(jīng)費(fèi)、公共文化服務(wù)設(shè)施的不平衡等。

（二）原因

1.公共文化供給載體薄弱。各級(jí)政府雖加大了對(duì)文化基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，但總體而言，公共文化設(shè)施總量仍然不足。由于國(guó)家財(cái)力過(guò)于分散，宏觀調(diào)控實(shí)力相對(duì)減弱，無(wú)法用比較規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)調(diào)節(jié)地區(qū)之間的收入分配。其次，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持重點(diǎn)也難以實(shí)現(xiàn)“造血”上的轉(zhuǎn)移。再則，各地區(qū)之間財(cái)力的不平衡，有些地方政府難以履行其正常職能。

2.公共文化管理以及財(cái)政投入體制薄弱。當(dāng)前我國(guó)政府職能在某些方面界定不夠明確，中央與地方的事權(quán)劃分不清晰，政府與文化經(jīng)營(yíng)單位權(quán)責(zé)不清，公共文化產(chǎn)品的公共與市場(chǎng)主體的文化需求脫節(jié)，文化行政機(jī)構(gòu)之間存在職責(zé)不清。目前，中央地方事權(quán)劃分方面仍具有一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，對(duì)文化的財(cái)政投入，地方財(cái)政和中央財(cái)政在一些地方事權(quán)上也出現(xiàn)了不合理的交叉。造成這種狀況的原因除了事權(quán)與財(cái)權(quán)不相適應(yīng)外，也與中央和地方職能權(quán)限劃分不夠合理有關(guān)。

3.公共文化參與機(jī)制不健全、文化評(píng)估機(jī)制不完善。公共文化服務(wù)供給中文化參與主體多元化不夠，公共文化供給政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督的過(guò)程以及公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給等方面缺乏社會(huì)參與。公共文化供給績(jī)效評(píng)估的法律保障缺少、評(píng)估主體單一、指標(biāo)不科學(xué)，公共文化供給機(jī)制的文化評(píng)估機(jī)制不完善。

三、中央與地方事權(quán)配置與基本公共文化服務(wù)均等化的思路與建議

公共文化供給存在許多困境，主要是由于公共文化供給體制、機(jī)制、載體等方面的原因，這就需要我們從三個(gè)方面探索地方政府公共文化供給的創(chuàng)新路徑。

1.加強(qiáng)公共文化服務(wù)供給載體的構(gòu)建。公共文化服務(wù)制度建設(shè)，需要我們加強(qiáng)公共文化供給領(lǐng)域的立法，在公共文化服務(wù)供給領(lǐng)域真正做到依法行政。中央政府需要在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，著力推動(dòng)公共文化服務(wù)體系的立法;地方政府則需要注重區(qū)域內(nèi)群眾普遍關(guān)注的公共文化事業(yè)，在本地區(qū)內(nèi)制定切實(shí)可行的具體細(xì)則。在公共文化服務(wù)供給中，用法律的形式明確中央與地方間的權(quán)限分配，增強(qiáng)中央對(duì)地方財(cái)政預(yù)算管理以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的法制化，合理劃分中央與地方的財(cái)政支出范圍，中央財(cái)政負(fù)責(zé)中央政府各部門(mén)及其派駐地方機(jī)構(gòu)的基本撥款，地方財(cái)政負(fù)責(zé)本級(jí)政府各部門(mén)的基本撥款。同時(shí)，健全公共文化供給網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，加強(qiáng)數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，推進(jìn)全國(guó)文化資源信息共享工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)供給的公平、透明、便捷與高效。

2.深化公共文化服務(wù)體制、機(jī)制的改革。通過(guò)行政體制改革，合理界定中央與地方的政府職能，增強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。同時(shí)，以行政管理體制改革促進(jìn)公共文化服務(wù)體制機(jī)制改革，參照大文化管理的模式，理順中央與地方文化部門(mén)之間、地方文化部門(mén)與文化企事業(yè)單位之間的關(guān)系。健全政府責(zé)任體系，要提高中央部門(mén)的協(xié)調(diào)性、可預(yù)期性，降低地方責(zé)任的不確定性，要推進(jìn)文化問(wèn)責(zé)機(jī)制，健全文化績(jī)效評(píng)估機(jī)制。不斷培育公民社會(huì)，以增加財(cái)政投入來(lái)加快文化體制改革。

3.推進(jìn)公共文化供給機(jī)制創(chuàng)新。完善公共文化服務(wù)的政府供給機(jī)制，對(duì)于純公共產(chǎn)品和社會(huì)不愿意提供的文化產(chǎn)品和服務(wù)由政府承擔(dān)財(cái)政支出;對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品和社會(huì)不愿意但完全有能力提供的文化產(chǎn)品和服務(wù)由政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)的方式承擔(dān);對(duì)于社會(huì)愿意提供而且完全有能力提供的文化產(chǎn)品和服務(wù)，政府應(yīng)該以給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)的方式引導(dǎo)社會(huì)力量通過(guò)投資或捐助或自建等承擔(dān)，從而保證公共文化服務(wù)的社會(huì)參與主體的多元化。同時(shí)，優(yōu)化公共文化供給評(píng)估機(jī)制，以法律為依據(jù)，引入社會(huì)力量參與公共文化供給績(jī)效評(píng)估體系。

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[責(zé)任編輯：朱晨光]