協商民主嵌入村民自治：價值、挑戰(zhàn)與對策

厲有國

(信陽師范學院 馬克思主義學院，河南 信陽 464000)

村民自治作為我國基層民主制度最引人矚目的改革，包含著賦權于民與現實有效治理的雙重目標。村民自治對于加強我國農村基層政權建設，改善農村政治生態(tài)，發(fā)揮了積極作用。但在實踐中，村民自治并沒有達到預期的政治目標，徐曉全認為“我國鄉(xiāng)村存在治理危機”[1]， 王可園認為“村民自治維護農村社會穩(wěn)定的目標遭破壞”[2]，張敏認為村民自治幾乎異化為“他治”[3]。這表明村民自治的政治效能遠未實現?！巴七M國家治理體系和治理能力現代化”“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”[4]，是中央深化政治體制改革的重要精神。這為破解當前村民自治發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)注入了新動能，賦予了村民自治更為深刻的新內涵。協商民主作為一種新的治理形式和民主參與方式，在理論上和實踐上，都強調要整合社會力量，具有凝聚社會共識的功能和作用。習近平總書記強調：大力發(fā)展基層協商民主，重點是在基層群眾中開展協商。因此，在村民自治中嵌入協商民主，不僅是提升村民自治民主品質的重要路徑，真正實現村民自治的重要舉措，也是落實總書記協商于民、協商為民重要思想的具體表現。

一、協商民主嵌入村民自治的價值

(一)破解村民自治發(fā)展失衡

村民自治自1987年實施以來，歷經30年的發(fā)展，在理論上和實踐上都取得了重大成就。但在實踐中,村民自治之“四大民主要素”也存在發(fā)展失衡現象，突出表現是“民主選舉得到持續(xù)加強，有關法規(guī)日臻完善”[5]，而“民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”卻名存實亡。導致這一現象產生的原因，一方面是由于《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)的建設內容有所側重，主要集中于民主選舉的操作規(guī)范方面，另一方面是由于對民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的規(guī)范相對較少，加之制度不健全、制度環(huán)境的變遷等，使村民自治的重要載體——村民大會、村民代表會議和財務監(jiān)督委員會的權力處于“虛置”狀態(tài)，決策職能被村民委員會“擠壓”和“替代”。協商民主作為一種新的社會治理機制嵌入村民自治，能激活村民大會或村民代表會議的職能，形成“協商治理”，更能體現村民自治的民主本質——民眾的直接參與。這不僅是對村民自治“四大民主”要素發(fā)展失衡的一種糾正，而且是對民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的再落實。因此，在村民自治中實行協商治理，可以實現村民自治的重心由選舉民主向“民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”轉移，能有效地破解村民自治“四大民主要素”發(fā)展失衡的問題。

(二)糾正村民自治中民主決策和民主管理主體錯位

我國《憲法》明確規(guī)定村民委員會是基層群眾性自治組織，廣大村民是村莊公共事務決策和管理最主要的當然主體，這不僅是人民民主的本質要求，而且是村民自治制度設計的初衷。但在實際運作中，民主決策和民主管理被村委會“操辦”的現象較為突出，村民事實上被排除在村民自治之外，成為自治制度的無關者?！按迕褡灾巫兂纱骞?村干部)自治”[2]，導致自治主體嚴重錯位。協商民主作為一種新的治理方式，本質就是最大限度地讓群眾直接參與社會事務的管理，實現決策的民主化和科學化。協商民主嵌入村民自治，充分發(fā)揮村民自治的主體性作用，強調村民對村莊公共事務的直接參與，有助于村民政治效能感的提升，能有效糾正村民自治中決策和管理主體錯位、越位的問題，有助于民眾對村莊公共事務決策過程的了解和理解，為最終的決策執(zhí)行營造一個良好的外部環(huán)境，從而有助于充分實現村民自治預期的目標訴求。

(三)防止村民自治中群眾享有的權利被懸置

《村組法》明確規(guī)定，村民享有“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四大權力。民主選舉當然十分重要，但更重要的是民主選舉之后的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督。因為選舉具有即時性，而歷時性的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督才更關乎廣大村民切身利益。目前，村民自治在一定程度上存在“人民形式上有權，實際上無權”的現象，部分決策程序處于密閉或者被故意遮掩狀態(tài)，村民享有的知情權、參與權、決策權、管理權、監(jiān)督權在一定程度上被“虛化”，即村民對村集體重大事件及公益事業(yè)建設較少享有參與權、決策權和管理權，從而導致村民享有的權利被懸置。協商民主作為社會治理的新理念，強調自治過程中自治主體的理性參與、相互協商、對話，有助于形成多元合力的治理格局。作為一種新的社會治理方式，有助于把村民享有的法定權利落到實處，提升農民群眾話語權，有助于從制度上形成保障村民權利的機制，增強廣大群眾對決策的參與、認同和支持度。協商民主嵌入村民自治，群眾真正進入決策過程，人民的主權得到了實現，村民自治的本質被彰顯。因此，協商民主嵌入村民自治能“切實防止出現人民形式上有權、實際上無權現象”[6]的發(fā)生。

(四)克服實踐中村民自治制度被異化

村民自治的制度設計初衷，就包含著民主與治理的雙重目標：既實現鄉(xiāng)村社會的民主化，又實現國家與社會的良性互動，有效實現國家對農村社會的整合管理。但是，村民自治并未按照當初制度設計的軌跡向前發(fā)展，反而出現了部分鄉(xiāng)村存在治理危機現象，重要原因是國家權力對村民自治權的侵蝕。在現行體制下，村級兩委是落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府鄉(xiāng)村發(fā)展和社會服務工作的主體，但法律并沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府指導村兩委的具體內容、方式和權限加以規(guī)定，也沒有明確村級兩委協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府開展工作的具體義務、條件和程序，如此，在實踐中出現職能越位、錯位的現象就難以避免。同時，我國在行政上實行的是科層制管理，鄉(xiāng)村黨政組織不僅必須落實上級黨政組織的命令和指示，而且執(zhí)行上級命令也是基層干部獲得職位升遷的條件。更為重要的是，政府絕對掌握著各種資源，在鄉(xiāng)村自治權力和國家權力的博弈中，村委會為了獲得更多的資源，必然異化為一個上級政府的辦事機構。而化解上述困境，協商治理是最佳選項。因為，協商治理作為社會治理的新理念，強調多元治理、共同治理；作為一種治理方式，有助于從制度上規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府指導村級兩委工作的內容、方式和權限，明確村級兩委協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府開展工作的具體條件和程序，從而化解自治實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府出現職能越位、錯位的窘況。因此，協商民主嵌入村民自治能有效化解村民自治制度異化的難題。

(五)破解級差政治信任的結構性風險

政治信任是指人民群眾對政治系統的認可、托付、合作的心理和情感認同。中國共產黨是執(zhí)政黨，在中國，政治信任就是人民群眾對于黨和政府的信任。目前中國社會的政治信任呈現出與權力組織層級成正比的特點，層級越高所獲得的信任水平也越高?！罢{查發(fā)現，農民對中央、省、市縣、鄉(xiāng)政府和村委會的信任度逐層降低，分別為4.05、3.88、3.73、3.47、3.42分”[7]。由此可見，村級社會政治信任程度最低。目前我國人口近一半屬于農村人口，農民對鄉(xiāng)村政府的政治信任事關黨執(zhí)政的合法性基礎。影響農民村級社會政治信任的因素很多，但農民在民主決策和民主管理階段的公共參與不足，基層組織與其溝通方式不當，無疑是鄉(xiāng)村農民政治信任面臨挑戰(zhàn)的重要原因。協商民主的根本特征是強調平等的、直接的政治參與，在村民自治中嵌入協商民主，建立公平、合理、有序的協商規(guī)則，能切實有效地克服民主決策和管理階段的農民公共參與的不足，建構良好的溝通方式，從而使農民群眾的獲得感、幸福感和主人翁意識大大提升，促進中國鄉(xiāng)村政治信任重建，有利于村民政治信任的生成，化解級差政治信任的結構性風險。

二、協商治理在村民自治實踐中面臨的挑戰(zhàn)

世紀之交，協商治理在中國農村長出枝芽，以浙江省溫嶺市民主懇談會為代表的基層協商治理，開始向縱深發(fā)展，得到黨和政府的充分肯定。這預示著協商治理在我國農村具有廣闊的發(fā)展前景，但協商治理在實踐中仍然面臨著許多難題。

(一)協商治理在村民自治中缺乏法制保障

協商民主嵌入村民自治，首先涉及的就是協商民主嵌入村民自治的法律依據問題，因為這是協商民主能否有效嵌入村民自治的前提。黨的十八屆三中全會強調要“推進基層協商制度化”，這表明黨和政府高度重視發(fā)展基層協商民主。但在村民自治實踐中實行協商民主，目前仍然缺乏法制依據和法制保障。也就是說，協商民主是村民自治的基本模式或強制規(guī)范，還是僅僅為改善村民自治“民主決策、民主管理”不足的一個權宜之策？國家層面并沒有做出明確的制度性安排。眾所周知，法制的主要功能是通過對權利與義務、程序與規(guī)則的剛性規(guī)定，規(guī)范各種情形下社會主體的權利空間。協商民主在村民自治中的法律定位，意味著村民不同的權利空間和利益限度。村民自治中“四大民主要素”發(fā)展失衡，原因就在于《村組法》對選舉的時間、方式、候選人的確定等都有剛性的制度規(guī)范，而對村民自治中的“民主管理、民主決策”則缺乏完善的可操作性法制規(guī)定，導致村民自治在實踐中民主的本質被虛化。如果僅僅將協商民主作為改善村民自治不足的一個權宜之計，其理論意義和實踐價值將大打折扣；如果將協商民主定位為落實村民自治必需的強制性規(guī)定，就必然激活村民委員會或村民代表大會的功能，使村民自治所蘊含的政治效能煥發(fā)出活力。因此，協商民主在村民自治中的法制保障就成為其能否發(fā)揮作用的關鍵性制約因素。

(二)鄉(xiāng)村干部對協商民主嵌入村民自治積極性不高

鄉(xiāng)村干部是村民自治的重要主體，鄉(xiāng)村干部對協商民主的態(tài)度，直接影響著協商民主能否真正嵌入村民自治。自浙江溫嶺創(chuàng)造“民主懇談會”以來，中國農村基層創(chuàng)造了豐富多彩的協商民主的實踐形式。但這些基層協商民主實踐大多是在干群矛盾突出情況下，由那些具有創(chuàng)新意識的領導干部推動的，其實效性和存續(xù)性在很大程度上取決于個別領導人的民主素養(yǎng)、創(chuàng)新意識。這必然使協商治理在村民自治中表現出巨大的不確定性。因為并不是每位基層干部都具有協商意識，更重要的是在各種達標考評、“一票否決”的施政環(huán)境下，鄉(xiāng)村干部習慣于自上而下的行政命令式管理方式。在村民自治中實行協商治理，不僅工作程序復雜、工作量大、缺乏效率，而且限制了他們的自由裁量權，因而鄉(xiāng)村干部在潛意識里有排斥協商治理嵌入的傾向。法律制度是協商民主嵌入村民自治的重要保障。在國家制度層面，目前有關村民自治的法律制度主要集中于民主選舉，而對地方黨委政府推動農村基層協商民主的責任和義務則缺乏明確的制度規(guī)定。制度要求缺失，在多一事不如少一事的社會環(huán)境下，協商民主就成為可搞可不搞的事情。這些因素客觀上使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和鄉(xiāng)村黨政干部，往往習慣于“權威型”治理，而對協商治理積極性不高，這反過來又成為阻礙協商民主在村民自治中發(fā)展的重要原因。

(三)鄉(xiāng)村群眾協商能力不足和政治冷漠

在村民自治中實行協商民主，要求村民有能力和意愿通過對話、討論、辯論、審議等實現民主管理、民主決策、民主監(jiān)督。但在制度運行過程中，只有那些頭腦靈活，政策意識、權利意識強的精英型農民具有這樣的協商能力。大多數農民群眾由于受到經濟條件、教育程度、溝通能力、信息技術、權利觀念和民主意識等條件的制約，政治參與的意愿低，對話、討論、辯論、審議的能力和理性不足。在村民自治中實行協商民主，必須以農民群眾具有充足的理性和較強的協商溝通能力為基礎。主體理性和政治能力不足嚴重影響了協商民主嵌入村民自治，以致在民主決策之時，由于普通參與者缺乏有見地的意見和建議，只能被動默認鄉(xiāng)村精英的決策。這種基于協商能力不平等導致的政治貧困，嚴重制約著協商民主在村民自治中實施。

協商民主嵌入村民自治面臨的更大挑戰(zhàn)是農民表現出來的政治冷漠。這種政治冷漠產生的原因主要有四點。一是因為在市場經濟條件下農民群眾最關心的是現實利益，在就醫(yī)、住房、上學等經濟的壓力下，導致他們對公共事物無暇顧及，無心參與；二是因為在村民自治公共事務討論中，協商結果有時難以落實，導致他們認為協商無用，降低了他們參與協商的動力和熱情；三是由于他們的意見很少或根本沒有被納入協商議程，或者即使被納入協商議程，但對決策結果也很難產生影響，這不可避免地弱化了他們參與協商的積極性；四是許多村民還存在著搭便車思想。村民自治主體的能力不足和政治冷漠，在實踐中成為協商治理有效嵌入村民自治的主要制約因素。

(四)村民自治的制度環(huán)境變遷

改革開放以來，城鄉(xiāng)二元分治的戶籍制度被打破，工業(yè)化和城市化加速推進，促使大批農民進城經商務工。這種制度運行環(huán)境的變遷，一是極大地降低了農民參與公共事物的意愿。因為在市場經濟條件下，作為一個理性的“經濟人”，農民群眾最關心的是自己的利益，參加村莊政治生活，就意味著個人暫停務工經商，如果這一損失大于參與村民自治活動所獲的收益，那么放棄參與就成為其理性的選擇。二是加速了農村精英的流失，大批青壯年農民進城，使得我國農村尤其是中西部農村許多地方只有“留守兒童”與“留守老人”，造成“人口空心化”和“人才空心化”，在村民自治中陷入“無人協商”的尷尬境地，導致協商民主嵌入村民自治的核心制度——村民會議或村民代表會議無法正常運行。三是村莊整合，導致許多村莊拆除、搬遷、合并，改變了村民的聚居模式，打破了傳統的鄉(xiāng)村利益格局，利益差異增大，增加了協商民主實施的難度。四是隨著經濟社會的發(fā)展，人力、物力成本不斷高漲，協商成本也不斷攀升。因此，農村自治制度環(huán)境的變遷對協商民主嵌入村民自治產生著重要影響。

三、協商民主嵌入村民自治的路徑選擇

(一)加強黨的領導推動協商民主嵌入村民自治

協商民主理論的要義就是多元主體之間的共同治理。在村民自治中推動和實現協商民主，必然涉及對原有利益格局的調整與再分配，必然會引起各個社會主體之間的博弈。如果多元主體之間沒有一個堅強的領導者或政治權威，沒有良好的規(guī)則以促進有效的協商，那么多元主體的協商則難以達到其追求的公平和高效。堅持中國共產黨的領導是當代中國最本質的特征，執(zhí)政為民是黨的核心價值訴求。黨領導下的多元主體協商共治，無疑是協商民主的實踐形式在村民自治層面的表現，當代中國村民自治中協商民主能否成功推進，歸根到底要看黨的領導作用是否得到最大限度的發(fā)揮。因此，在村民自治中實行協商民主必須加強黨的領導。

(二)黨和政府要為協商民主嵌入村民自治提供法規(guī)保障

正式的制度安排是協商民主嵌入村民自治的基本前提。村民自治本身，特別是“民主決策、民主管理”的制度設計，雖然已經包含著協商的成分，但由于缺乏可操作性的剛性程序，因而難以阻擋村級兩委干部對村莊決策程序故意密閉或遮掩，造成協商在村民自治中有名無實，民主決策、民主管理在實踐中流于形式。只有黨和政府在村民自治中為協商民主的實施提供法制保障，才能使其真正落地生根，發(fā)揮巨大的政治價值和民主效能。因此，筆者建議，要根據黨的十八大和十八屆三中、四中全會，以及十九大的精神，結合各地成功經驗，進一步完善《中華人民共和國村民委員會組織法》，加快推出《中華人民共和國村民委員會自治法》，將協商民主作為村民自治的基本制度，為落實民主管理、民主決策、民主監(jiān)督提供法制保障，為協商民主嵌入村民自治提供法律支撐。

(三)建立在村民自治過程中推行協商治理的組織制度和工作制度

首先，明確基層黨委和政府推行協商民主的職責。在村民自治中推行協商民主，不僅需要相關法律的保駕護航，而且需要鄉(xiāng)村干部的積極作為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府作為鄉(xiāng)村治理的核心，其行動邏輯直接決定了協商民主在村民自治中的績效。因此，必須把協商民主嵌入村民自治作為基層黨委和政府的主體責任加以明確，把協商民主發(fā)展情況納入黨和國家基層組織和鄉(xiāng)村干部政績考核體系，以調動其積極性。其次，制定在村民自治過程中推行協商民主的工作制度。對協商事務的公告、協商主體的遴選、協商結果的應用和協商過程的監(jiān)督等做出制度性安排，加強責任追究，避免協商民主流于形式。再次，完善村民會議或村民代表會議召集人制度。村民會議或村民代表會議被虛置，一個重要原因就是村民會議或村民代表會議召集人制度缺乏剛性，導致村民會議和村民代表會議組織渙散，不能正常履職盡責，因此，必須從組織上建立村民會議召集人制度。最后，建立多元化的協商議事平臺。為了將協商民主的要素融入村民自治之中，必須在村民自治組織體系如村民會議或村民代表會議的基礎上，為村民提供更為開放、更富有彈性的協商議事平臺，從制度上保障村民的知情權和參與權。

(四)培育和提高村民的協商能力和協商熱情

培育和提高村民的協商能力和協商熱情，既要將協商民主轉化為符合農民群眾認知的形式，又要將協商民主嵌入村民自治并使其規(guī)范化，促進鄉(xiāng)村治理的改造。首先，培育農民群眾的協商能力。一是要廣泛宣傳協商治理的目的、意義，使平等、權利、程序等理念深入人心；二是要通過教育、培訓、實踐的方式提高他們表達、談判、認知的能力。其次，培育農民群眾公共性理念。一是要求人民群眾堅持“求大同，存小異”協商觀念和公共利益至上的宗旨；二是要求人民群眾具備合作、參與、包容等精神，使協商民主深深融入他們的工作和生活中。再次，塑造在村民自治中實現協商治理的社會氛圍。通過電視、政府網站、微信、微博等現代傳媒，以及報刊、宣傳櫥窗、農村廣播等宣傳協商民主，激發(fā)農民群眾關注公共事務，引導農民群眾參與民主協商，“一旦公民學會了政治妥協、理性對話——就會發(fā)展出一種良性政治競爭”[8]。最后，切實尊重農民群眾的意見，建立意見反饋和解釋制度，使農民群眾切實感受到自己在協商過程中的價值，提高村民參與協商的政治熱情。

(五)適應制度環(huán)境變遷，探索在村民自治中推行協商民主的適度單元

制度環(huán)境變遷是協商民主嵌入村民自治面臨的重要挑戰(zhàn)之一。在村民自治中實行民主協商，必須從村民自治制度環(huán)境的變遷出發(fā)，根據國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和新農村建設的現實，積極應對農村人口流動造成的“人口空心化”和“人才空心化”的挑戰(zhàn)。按照地域相近，利益相關的原則，以村民小組或自然村為單位設置農村社區(qū)，積極探索“一村一社區(qū)”“一村多社區(qū)”“多村一社區(qū)”等新型農村社會組織形式。把農村社區(qū)建設與協商民主嵌入村民自治有機地結合起來，積極應對農村人口流動對村民自治的挑戰(zhàn)。同時，在協商議事中積極探索適度規(guī)模的村民自治單元，大力推進村民小組自治、莊屯自治、農村社區(qū)自治等，積極探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)協商、村級協商、小組協商、鎮(zhèn)村協商、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊協商等多樣化的協商治理形式，建構多元化、多層次、多樣化的中國農村村民自治體系，真實有效地將協商民主嵌入村民自治。這不僅可以有效化解制度環(huán)境變遷給協商民主嵌入村民自治帶來的挑戰(zhàn)，而且可以有效地降低協商成本。

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[2] 王可園．協商治理：村民自治有效實現的路徑選擇[J]行政論壇 2017(2):32-39 .

[3] 馮 仁．村民自治走進了死胡同[J].理論與改革，2011(1)：134-136.

[4] 關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見[N].人民日報，2014-01-20(01).

[5] 仝志輝.從參與到選舉：扭曲的村民自治[J].文化縱橫，2010(4)：52-57.

[6] 習近平.在慶祝全國人民代表大會成立 60 周年大會上的講話[N].人民日報，2014-09-06(02).

[7] 謝治菊.村民政治信任的結構：理論闡釋與實證表達[J].長白學刊，2011(3)：46-51.

[8] 何包鋼．協商民主和協商治理：建構一個理性且成熟的公民社會[J]，開放時代，2012(4)：23-36.