創(chuàng)新教師管理制度推進高等教育內(nèi)涵式發(fā)展①

（沈陽工業(yè)大學(xué)，遼寧 沈陽 110870）

高素質(zhì)教師隊伍是實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的根本保證。黨的十九大報告指出，“加強師德師風(fēng)建設(shè)，培養(yǎng)高素質(zhì)教師隊伍，倡導(dǎo)全社會尊師重教”［1］。習(xí)近平總書記非常重視教師的作用和教師隊伍建設(shè)。他指出：“努力培養(yǎng)造就一大批一流教師，不斷提高教師隊伍整體素質(zhì)，是當前和今后一段時間我國教育事業(yè)發(fā)展的緊迫任務(wù)?！保?］創(chuàng)新教師管理制度是深化高校教師隊伍管理綜合改革的必然選擇，也是推進現(xiàn)代大學(xué)依法治教不能回避的重要內(nèi)容。在當下語境中，轉(zhuǎn)變教師管理理念，建立和實施科學(xué)、高效的教師管理制度是維護高校正常管理秩序、推進高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的有效措施。

一、協(xié)同式發(fā)展的教師管理制度

教師管理制度是高校管理制度體系中的核心制度，主要包括教師聘用聘任制度、教師培養(yǎng)培育制度、教師評價考核制度、教師激勵制度等內(nèi)容。中國高等教育建國后得到快速發(fā)展，高等學(xué)校管理制度體系和教師管理制度均是在學(xué)習(xí)借鑒中不斷探索完善，形成了具有中國特色和時代烙印的教師管理制度體系。

伴隨高等教育管理體制變革，我國教師管理制度也經(jīng)歷了“協(xié)同式”變革。20世紀50年代開始，在計劃經(jīng)濟體制下，我國高校實行集中統(tǒng)一的教師管理模式。政府是教育資源的供給者和配置者，人力資源“統(tǒng)包統(tǒng)分”、薪酬待遇財政撥款、職級晉升行政指令計劃。高校作為“事業(yè)單位”被納入到國家統(tǒng)一的行政序列中，教師職務(wù)、職稱的比例和政治學(xué)術(shù)條件均有行政化方式?jīng)Q定，學(xué)校不能自主評聘教師。這種狀態(tài)持續(xù)到1966年，由于特定歷史原因，高校教師管理工作陷入相對無序狀態(tài)時間長達十余年。

1979年教育部《關(guān)于高等學(xué)校教師職責及其考核的暫行規(guī)定》頒布后，學(xué)術(shù)導(dǎo)向的分權(quán)管理日益凸顯，大學(xué)逐步開始實施教師職稱評審制，評聘標準也逐步轉(zhuǎn)向以教師的教學(xué)科研水平為主導(dǎo)，政府逐步退出高校的微觀管理。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布后，教師管理從中央集權(quán)向地方分權(quán)轉(zhuǎn)變，教師管理制度開始實現(xiàn)從封閉型到開放性的逐步轉(zhuǎn)換。1986年，中央職稱改革領(lǐng)導(dǎo)小組批轉(zhuǎn)國家教委《高等學(xué)校教師職務(wù)試行條例》，決定開始實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制改革，從此高校教師管理逐步開啟了從“身份管理”向“崗位管理”轉(zhuǎn)變之路。

1994年和1999年，《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國高等教育法》相繼出臺，進一步改革高校用人和分配制度，推進高校教師管理逐步走上了規(guī)范化與制度化的道路。2000年，《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實施意見》發(fā)布，進一步推進落實高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，推進建立符合高等學(xué)校特點的人事管理新體制。2016年，《教育部關(guān)于深化高校教師考核評價制度改革的指導(dǎo)意見》頒布，強調(diào)以師德為先、堅持對于師德師風(fēng)、教育教學(xué)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、專業(yè)發(fā)展多方位評價，改變了以往評價體系過于單一的問題。2018年，以中共中央國務(wù)院的名義發(fā)布《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，進一步吹響“切實理順體制機制，深化教師管理綜合改革”的號角。

回顧建國后由“計劃調(diào)配”向“市場配置”過渡的高校教師管理制度，走過了從行政化功能認知逐步回歸學(xué)術(shù)理性認知的漫長的漸變過程。但是，“現(xiàn)行的大學(xué)教師管理制度有兩個基本特征：

一是政府與大學(xué)的雙重控制，教師喪失獨立的、自由的學(xué)術(shù)精神。

二是管理制度缺位，對于如何合理有效地對教師這個特殊職業(yè)群體進行管理還缺乏認識?！保?］當前我國的高校教師管理制度仍然受到行政控制模式控制和市場經(jīng)濟力量推動的雙重制約，存在著學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)力失衡、過于重視制度的約束與規(guī)限功能、對教師管理過于注重績效和量化指標、過于依賴物質(zhì)激勵、缺乏人性化關(guān)懷等諸多困境，教師主體地位和合法權(quán)益沒有得到充分的重視和保障，迫切需要進行管理制度創(chuàng)新。

二、教師管理制度改革創(chuàng)新的原則

第一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)?！包h執(zhí)政以來，我國高等教育所取得的一切成績，是同堅持黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)分不開的。我們黨領(lǐng)導(dǎo)高等教育的實踐經(jīng)驗，集中到一點，就是毫不動搖地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，堅持黨的基本路線和教育方針，不斷加強和改進高校黨的領(lǐng)導(dǎo)?！保?］堅持黨對高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)是堅持高等教育的社會主義辦學(xué)方向的根本保證。創(chuàng)新高校教師管理制度必須旗幟鮮明堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的教育方針。重點體現(xiàn)在充分發(fā)揮高校校黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，堅持黨管干部、黨管人才，確保黨牢牢掌握教師隊伍建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在黨的旗幟下，進一步增強“四個意識”、堅定“四個自信”，保證教師隊伍建設(shè)正確的政治方向。

第二，堅持學(xué)術(shù)自由。學(xué)術(shù)性、獨立性、自由性是教師區(qū)別于其他社會工作者的基本屬性。缺乏獨立性和自由性，教師就很難從事一流的學(xué)術(shù)工作?！白鹬貙W(xué)術(shù)發(fā)展的內(nèi)在邏輯，尊重教師獨立的、自由的創(chuàng)新工作是所有高等教育強國制度安排的共同特點?！保?］學(xué)術(shù)自由是現(xiàn)代大學(xué)的一個核心價值，是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)必不可缺的基本原則。所謂學(xué)術(shù)自由是指學(xué)術(shù)活動主體在學(xué)術(shù)規(guī)范下依據(jù)自身能力和偏好自主選擇并開展學(xué)術(shù)研究而不受任何外部干擾的權(quán)利。尊重學(xué)術(shù)自由首先是要處理好學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)力的關(guān)系。潘懋元先生認為：“現(xiàn)行大學(xué)管理體制最大的弊端是行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)利失衡。改革方向應(yīng)該是促進學(xué)術(shù)民主，加強學(xué)術(shù)權(quán)利，使學(xué)術(shù)權(quán)利與行政權(quán)力協(xié)調(diào)平衡?！保?］因此，創(chuàng)新高校教師管理制度必須遵循教師的職業(yè)特性，減少不必要的、過多的行政干預(yù)，倡導(dǎo)學(xué)術(shù)自由、加強學(xué)術(shù)管理、營造寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境。

第三，堅持教師為本。以教師為本是一種重視教師價值、尊重教師個性的管理理念，這種理念通過獲得教師主體對制度的認知和認同來保證制度的有效性。首先是尊重教師的個人尊嚴與自我價值，建立科學(xué)化與人性化相統(tǒng)一的高校教師管理制度，使制度與教師個體行為有效契合。其次是正視教師的合理需求和訴求，提高教師地位待遇，把教師工作置于教育事業(yè)發(fā)展的重點支持戰(zhàn)略領(lǐng)域，增強教師職業(yè)吸引力?！白審V大教師安心從教、熱心從教、舒心從教、靜心從教，讓廣大教師在崗位上有幸福感、事業(yè)上有成就感、社會上有榮譽感，讓教師成為讓人羨慕的職業(yè)?！保?］只有真正以教師為本進行制度設(shè)計并依規(guī)管理，制度才可能有長久的生命力。

第四，堅持公平民主。公平作為一種基本的價值依據(jù)，可以調(diào)整不同利益主體間的矛盾和沖突?！敖處煿芾碇贫茸鳛檎{(diào)節(jié)大學(xué)利益與大學(xué)教師利益、教師個體之間利益、短期利益與長期利益之間的矛盾與沖突的理性設(shè)計，其制定原本是為了實現(xiàn)大學(xué)組織的目標，在于促進大學(xué)教師的發(fā)展，而非構(gòu)建一種制約大學(xué)教師的框架?！保?］基于此，教師管理制度設(shè)計首先要兼顧大學(xué)組織利益和教師發(fā)展權(quán)利，以保障和實現(xiàn)教師自身的提高和發(fā)展機會，維護教師的合理合法權(quán)益，尤其要重視青年教師和基層一線教師的利益。其次要實施過程民主，以對教師個體價值的肯定為前提，賦予每位教師在制度制定中的知情權(quán)、話語權(quán)，最終使制度獲得廣泛認同，提高制度的可執(zhí)行性。真正做到制度建設(shè)的民主化，這樣才能做到真正的民主治校。

三、教師管理制度改革創(chuàng)新的有效途徑

（一）改革內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，下放教師管理權(quán)

科學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是高校有效運行的基本前提。完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)可以較好地解決對管理者、教師員工行為的激勵、約束和規(guī)范問題，降低組織管理成本，提高管理效率。如何協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)與行政之間的關(guān)系是完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的主要發(fā)力點。事實上，我國高等學(xué)校普遍存在學(xué)校處于強勢的主導(dǎo)地位，學(xué)院處于依附的被支配地位。隨著高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的發(fā)展，一方面，學(xué)科門類更多、差異性更大，學(xué)科之間學(xué)科門類之間發(fā)展水平的不平衡性也會更大。另一方面，二級學(xué)院在人才培養(yǎng)、教師使用、資源配置、事務(wù)管理、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、重大事項決策等方面擔當著更多的實體責任，因此勢必應(yīng)該賦予二級學(xué)院更多的權(quán)力，從學(xué)校集權(quán)模式走向縱向分權(quán)，即實行校院兩級管理體制，真正實現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部治理的“重心下移”，進而激活二級學(xué)院的生機與活力。

校院兩級管理的本質(zhì)就是以學(xué)校管宏觀、學(xué)院實體運行為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)特征的一種辦學(xué)模式。具體說來就是，學(xué)校作為實體法人管戰(zhàn)略、管規(guī)劃、管政策、管協(xié)調(diào)、管服務(wù)，學(xué)院作為實體實施者在宏觀規(guī)則下以自身的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和方式自我管理、自主發(fā)展。這樣一種模式，不僅可以減少學(xué)校行政機構(gòu)的隨意干擾，也能使學(xué)院更加靈活地按照學(xué)術(shù)規(guī)律進行教師管理。事實上，關(guān)于校院兩級管理體制改革的探索，部分高校已經(jīng)有了許多有益的進展。按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》中“設(shè)立試點學(xué)院，開展創(chuàng)新人才培養(yǎng)試驗（北京大學(xué)等部分高校）”的文件精神，2011年教育部在全國首批17所高校啟動試點學(xué)院綜合改革項目。在此基礎(chǔ)上2012年教育部發(fā)布《關(guān)于推進試點學(xué)院改革的指導(dǎo)意見》（教高〔2012〕11號），許多高校積極探索構(gòu)建以擴大學(xué)院自主權(quán)、激發(fā)學(xué)院的辦學(xué)活力和內(nèi)生動力的管理重心下移的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，同時完善二級學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，改革學(xué)院內(nèi)部管理模式。

校院兩級管理體制改革任重道遠。由于高校行政化和官本位等惰性影響，校院兩級管理改革中出現(xiàn)了關(guān)乎責任的事權(quán)下移較多，更多體現(xiàn)“權(quán)力”的財權(quán)、人權(quán)“松綁”不足，仍然呈現(xiàn)出另一種集權(quán)狀態(tài)。為此在高校層面進一步明晰學(xué)院的責、權(quán)、利適配對等的原則，進一步下放人事管理權(quán)、財務(wù)管理權(quán)，使學(xué)院成為具有活力的二級辦學(xué)實體。在高校舉辦者層面需要大力推進管辦分離，消除一切行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)利的干擾，管政策、管規(guī)則、管編制、管計劃、管服務(wù)，不介入具體行政學(xué)術(shù)事務(wù)（如教師具體錄用），真正給高校辦學(xué)自主權(quán)。

（二）改革職務(wù)評聘制度，實施教師分類管理

實施教師分類管理是深化改革的必然要求?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》強調(diào)要建立和完善教師的分類管理、分類評價、分類激勵機制。對于高校教師，由于學(xué)科專業(yè)、工作重點以及教育對象層次等的不同，其學(xué)術(shù)工作方式及其成果自然有所差異。因此，實施教師的分類管理是高校教師管理制度改革的必由之路，也是廣大教師事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求，更符合高等教育的自身發(fā)展的客觀規(guī)律。

建立與分類管理適配的分類評價。分類管理的核心要素是建立與其相適配的分類評價制度。教師評價的兩個重要作用在于其不僅是教師履職的軟約束，也是教師職業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的指揮棒?；诜诸愒u價制度基礎(chǔ)之上的教師崗位考核體系，就是引導(dǎo)教師履行崗位職責的尺，該做什么不該做什么，做什么能夠獲得更優(yōu)異的評價，對教師而言就是一個軟約束。基于分類評價制度基礎(chǔ)之上的教師職務(wù)職稱評聘體系，更是引導(dǎo)教師職業(yè)發(fā)展的指揮棒，達到了什么樣的條件做出了什么樣的業(yè)績，更容易得到及時的職務(wù)職稱晉升，優(yōu)異教師可以在履職過程中做出符合自身能力的規(guī)劃和努力。分類評價不僅有利于消除現(xiàn)行僵化的教師管理模式，更有利于使每個教師人盡其才、量體裁衣選擇職業(yè)發(fā)展方向，激發(fā)教師的教學(xué)科研活力。

建立與分類管理適配的分類聘用。分類管理制度下的高校教師聘用應(yīng)該堅持“依需量能”的原則。在過程管理中的依需就是實現(xiàn)編制規(guī)模內(nèi)由“身份管理”向“崗位管理”轉(zhuǎn)變，依據(jù)學(xué)校學(xué)科發(fā)展定位和目標科學(xué)合理設(shè)置崗位結(jié)構(gòu)和數(shù)量，把教師崗位區(qū)分為教學(xué)為主型、科研為主型、實驗教學(xué)型等類型，以崗擇人，進一步構(gòu)建多元化用人格局。量能就是尊重不同類別教師成長規(guī)律，將不同水平、特點的教師匹配到相應(yīng)崗位，引導(dǎo)教師各盡所能、各得其所，實現(xiàn)“人盡其才，才盡其用”，強化崗位職責和聘期管理考核。同時把崗位考核結(jié)果適度引入到職務(wù)職稱評聘體系中，使聘用、履職、晉升做到有機銜接，建立相對穩(wěn)定與合理流動相結(jié)合的開放式動態(tài)管理機制。

（三）改革學(xué)術(shù)評價制度，落實同行評議

學(xué)術(shù)評價是以學(xué)術(shù)標準為尺度對學(xué)術(shù)活動效果作出價值判斷的過程，其意義在于規(guī)范學(xué)術(shù)行為，評判學(xué)術(shù)貢獻，激發(fā)學(xué)術(shù)活力，推動學(xué)術(shù)發(fā)展。因此，學(xué)術(shù)評價是否得當直接影響學(xué)術(shù)發(fā)展導(dǎo)向和前途、學(xué)者被認知認可程度、相關(guān)學(xué)術(shù)機構(gòu)的生存和發(fā)展處境。學(xué)術(shù)評價的核心就是要遵循學(xué)術(shù)生產(chǎn)的特點，采用被學(xué)者公共認知和共同接受的、科學(xué)合理的學(xué)術(shù)規(guī)范和學(xué)術(shù)標準。由于不同學(xué)術(shù)產(chǎn)出的巨大差異性和學(xué)術(shù)生產(chǎn)的復(fù)雜性，不同的學(xué)術(shù)產(chǎn)出難以用相同的客觀指標加以度量和評價，這為公平合理學(xué)術(shù)評價帶來了相對較大的難度，也為學(xué)術(shù)評價使用粗暴的簡單量化評價提供了廣泛流行的土壤。

當前整個學(xué)術(shù)系統(tǒng)亟待建立學(xué)術(shù)規(guī)范，與此相應(yīng)的，學(xué)術(shù)評價依然受到行政力的約束和綁架，項目申報、科技獎勵、名譽評審乃至于職稱評審等多由行政權(quán)力主導(dǎo)的格式化評分表作為依據(jù)。這種方式有兩個弊端難以消除：一是簡單格式化未必適用于所有學(xué)術(shù)事項；二是由行政主導(dǎo)的簡單模式未免具有某種非學(xué)術(shù)的功利性，不利于學(xué)術(shù)的可持續(xù)發(fā)展。教育部、財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布的《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實施辦法（暫行）》（教研［2017］2號）第16條規(guī)定，深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)改革，放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)，在科研評價等方面切實落實建設(shè)高校自主權(quán)。高校要進一步完善科研評價制度，真正落實學(xué)術(shù)評價同行評議理念，這是解決上述弊端的可行之路。

同行評議依據(jù)事項可以有兩個操作層面，一個是學(xué)校內(nèi)部的同行評議，其優(yōu)點是教師參與體現(xiàn)學(xué)術(shù)民主，評議結(jié)果容易被公共認同。另一個是更大范圍的校外同行評議，其優(yōu)點是規(guī)避了“人情”而使結(jié)果更公正。推進學(xué)術(shù)評價的同行評議制度要注意規(guī)避三個問題，那就是權(quán)力支配、人情主導(dǎo)、標準缺失?？尚械霓k法是，逐步建立專家聲譽約束機制，通過專家回評機制約束專家評價行為，使其自覺遵循公平公正原則，提高同行評價的信度和權(quán)威性；增加評議過程的透明度，評議專家實名制，評議程序規(guī)范，使評議盡可能地客觀公正；引入外部同行評議機制，排除“熟人”的非學(xué)術(shù)干擾，實現(xiàn)客觀的“盲審”效果，以達到客觀公正的目的。

（四）改革教師激勵制度，加強文化引領(lǐng)

激勵機制的構(gòu)建要體現(xiàn)人文關(guān)懷。高校教師激勵機制的實質(zhì)是對高校教師行為目標的選擇起激勵約束作用的一系列制度安排。教師激勵注重理性化的制度與管理的人性化之間的平衡，既要加強制度約束，又要體現(xiàn)精神層面的人文關(guān)懷，把制度約束與人文關(guān)懷有機統(tǒng)一起來。一方面要通過理性化的制度來規(guī)范高校教師的行為，對教師的崗位設(shè)置、崗位規(guī)范、考核獎懲、爭議調(diào)解等有關(guān)教師隊伍的管理制度進行調(diào)整和修訂，使教師管理有章可循。另一方面要在制度設(shè)計中體現(xiàn)人文關(guān)懷，在體制上營造寬松民主的政治環(huán)境，注重教師自我成就感與工作目標的統(tǒng)一，激發(fā)每個人內(nèi)心深處的潛力、主動性和創(chuàng)造力，增強以情感人的力量，以達到有效管理。

文化是對制度的最好補充與升華。制度是有形的硬文化，文化是無形的軟制度，二者是一種相互交融、相互依存、辯證統(tǒng)一的關(guān)系。在高校教師管理制度建設(shè)中，要處理好制度建設(shè)和文化建設(shè)的關(guān)系，加強文化對制度的引領(lǐng)。文化是高校凝聚力和活力的源泉，是高校發(fā)展的軟實力。高校文化具有較強的導(dǎo)向作用和凝聚作用，其核心要素是價值觀或價值取向。通過高校文化的塑造，積極營造一種追求真理、追求卓越的學(xué)術(shù)科研氛圍，提高教師的工作積極性，激發(fā)教師的潛能與創(chuàng)造力，以促使高校更好的發(fā)展。

重視教師主體對制度的選擇與認同。重視教師對制度的認同是保證教師管理制度有效性的前提。首先要充分發(fā)揚民主。教師高度關(guān)注學(xué)校管理中的公平性，這種公平不僅體現(xiàn)在結(jié)果上，更體現(xiàn)在程序和制度上。要讓教師管理制度成為高校教師共同參與、共同協(xié)商的結(jié)果。教師參與權(quán)是教師不可剝奪的民主權(quán)利，行駛了參與權(quán)，首先可以使教師真正有歸屬感，其次可以反映不同教師群體的利益訴求，第三可以使教師對協(xié)商過程獲得知情權(quán)，提升對制度的信任度和認同度，進而提升教師群體之間的和諧度和教師遵守制度的自覺性。