土地確權(quán)中的婦女權(quán)益保障研究

吳陽陽

（江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西贛州 341000）

從2013年開始，中央一號文件都會把土地確權(quán)擺在重要位置，其實施固然對穩(wěn)定農(nóng)地關(guān)系意義非凡，但過程中侵害婦女權(quán)益較為突出。為此土地確權(quán)的落實需要我們以妥善解決婦女土地權(quán)益保障為前提。

一、現(xiàn)行土地法體系下侵害婦女土地權(quán)益的體現(xiàn)

（一）從侵害權(quán)利主體方面看

1.未婚婦女。未婚婦女土地權(quán)益遭受侵害表現(xiàn)為發(fā)包方-村委會對其少分甚至不分土地。村委會認(rèn)為未婚婦女將來嫁出去后，轉(zhuǎn)移戶籍加入另一村組織，成為其中一份子，為此不應(yīng)把本村所屬的土地分給未婚婦女。例如江浙地區(qū)曾盛行的“測婚測嫁”，按照年齡是否接近婚齡來分土地。假如有些達(dá)到婚齡，且本村剛好在分土地，則這些接近婚齡的婦女不分土地，其直接侵害了這部分婦女應(yīng)有的土地權(quán)益。又如在某些地區(qū)還規(guī)定婦女達(dá)到18歲后，但沒有出嫁的則直接收回已分得的土地，更加直接強制的剝奪了這部分婦女的土地權(quán)益[1]。上述村集體經(jīng)濟組織的做法在違背人人平等原則的同時，更侵害了未婚婦女應(yīng)有的土地權(quán)益。

2.出嫁婦女。出嫁婦女土地權(quán)益遭受侵害表現(xiàn)為：婦女出嫁后其在娘家的戶籍即會被注銷，隨之村組織收回出嫁女的份額土地，從而失去對自己原有土地享有的一切權(quán)利。即使戶籍未被注銷，村組織通行的做法也會收回土地，理由是其已非本村集體經(jīng)濟組織成員。而當(dāng)出嫁女到男方家后，除非趕上30年承包期滿剛好再一輪分土地，否則村組織會以三十年承包期不變的原則為由，不給分配土地份額。例如，有的村明確規(guī)定:“凡戶口可以遷出的村民，必須遷出，不遷出者，一律不得分配和承包責(zé)任地，出嫁女不管戶口是否遷出，不再享有集體土地的使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)，不能享受征用土地的安置補償費[2]。所以出嫁婦女要想在男方家獲得土地需要等到下一輪村整體土地劃分，而下輪土地劃分則需要等到30年承包期滿。出嫁婦女會出現(xiàn)兩方都沒土地的現(xiàn)象，俗稱兩頭空，婦女土地權(quán)益遭遇長時間的空白期。

3.離婚婦女。假如該離婚婦女沒有在男方家趕上新一輪土地分配即離婚，不僅失去了在男方家繼續(xù)依靠丈夫土地生活的可能，且在自己娘家又面臨土地已被回收，無地可依賴生存的窘境。即使在男方家分得土地，離婚后因為脫離整個男方家庭，戶籍發(fā)生變化，該有的土地權(quán)益也會被村集體經(jīng)濟組織強制回收。例如：在海南省D村一鄧姓婦女，因丈夫出軌，和丈夫離婚后，在村委會的調(diào)解下，村委會竟破天荒的把集體經(jīng)濟組織的土地收益全部分給了丈夫。理由是集體經(jīng)濟組織的土地收益是按照戶來分配的，丈夫作為戶主享有所有收益權(quán)。鄧姓婦女戶籍雖在本村集體經(jīng)濟組織，離婚后卻無法享受該有的土地益[3]。可見離婚后的農(nóng)村婦女喪失作為生活依托的土地權(quán)益，其生活注定舉步維艱。

（二）從侵害權(quán)利客體方面看

1.征地補償款分配權(quán)。被征地農(nóng)民，不論是男性、女性（已婚婦女、未婚婦女、離婚婦女）都有權(quán)獲得征地補償。除了把征地補償款用作集體公益設(shè)施建設(shè)、整存銀行獲取利息外，大部分都是分配給集體經(jīng)濟組織成員。遺憾的是實務(wù)中，個別村領(lǐng)導(dǎo)對一些婦女給予不公平的對待，表現(xiàn)為：離婚后戶籍還未遷出、結(jié)婚后戶籍還在娘家、再婚嫁入等婦女不納入分配名單。原因在于分配補償款大都是以戶為單位進(jìn)行分配，而戶主基本上都是男性，為此在分配時侵害婦女權(quán)益。

2.宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)理應(yīng)不分性別平等享有，但在農(nóng)村地區(qū)不乏對男女區(qū)別對待，給予不同的宅基地使用權(quán)。例如在浙江義烏的房屋拆遷政策中，對多子家庭是按照兒子的數(shù)量分配宅基地，而只有女兒的家庭卻不管女兒多少只給一塊宅基地[4]。婦女基本不享有分配使用宅基地的權(quán)利，理由是婦女將來出嫁到男方去，不需要宅基地建設(shè)房屋?，F(xiàn)行《婚姻法》強調(diào)的是對婚前財產(chǎn)的保護(hù)，似乎立法時未考慮到婦女宅基地分配使用權(quán)的保護(hù)，為此一旦婦女離婚后訴求宅基地使用權(quán)無法獲得保護(hù)。離婚婦女無法獲得宅基地使用權(quán)，會處于沒有棲息之地的境地。村集體經(jīng)濟組織依“出嫁后閑置緊缺的宅基地”為由不給未婚婦女分配宅基地使用權(quán)。宅基地使用是維系生活的基本前提，侵害婦女的宅基地使用權(quán)，將使其生活更加艱辛。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)。對婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的侵害表現(xiàn)為對未婚婦女、已婚婦女和離婚婦女有別于男性的土地承包經(jīng)營政策。婦女出嫁結(jié)婚后即收回其土地、婦女出嫁到男方后在承包期內(nèi)無法獲得土地承包經(jīng)營權(quán)份額等。

二、土地確權(quán)對農(nóng)村婦女土地權(quán)益的影響

第一輪土地承包從1983年到1997年止，第二輪土地承包從1997年到2027年，土地承包關(guān)系維持30年不變，在這期間出生、戶籍變化的婦女基本都沒分得土地。若新一輪土地承包開始時，戶籍仍在本村則還能分得土地，只是土地分包是按照“戶”為單位分配的，土地承包合同大多寫的都是戶主男性的名字，婦女姓名很少出現(xiàn)在上面。長此以往，隨著婚嫁等因素誘發(fā)的戶籍變化致使這些婦女無法繼續(xù)獲得土地承包權(quán)益。有些村組織尚有預(yù)先留出的土地（俗稱機動地，耕地總面積的5%以內(nèi)）的，則還可在一定比率內(nèi)對未趕上分地的婦女給予適當(dāng)補償，但是在實施土地確權(quán)，頒發(fā)證書后，每塊土地的歸屬都有了確定，很少再有機會對未分地的婦女進(jìn)行補償。

土地確權(quán)以“戶”為單位逐漸推行，頒發(fā)確權(quán)證書由戶主簽字，而戶主基本都是家中男性，婦女的姓名幾乎不可能出現(xiàn)在確權(quán)證書上。當(dāng)婦女結(jié)婚、離婚、再婚等發(fā)生經(jīng)濟糾紛時，無法主張土地權(quán)益。土地確權(quán)對農(nóng)村婦女的土地權(quán)益是否有積極的一面尚模糊不清，但已有消極的一面展現(xiàn)在大眾眼前。

土地確權(quán)展現(xiàn)出對農(nóng)村婦女土地權(quán)益不利的同時也將會使這些消極的影響長期持續(xù)下去。

貴州省湄潭縣為了解決因人口變動導(dǎo)致家庭承包制不穩(wěn)定所帶來的諸多問題，于1987年首創(chuàng)了“增人不增地、減人不減地”的制度。中央為了保持農(nóng)民與土地承包關(guān)系長久不變，把“增人不增地、減人不減地”運用到地方，并被實踐證明，這是一項保障農(nóng)村長治久安的根本制度安排。

1997年第二輪土地承包開始后，許多村集體經(jīng)濟組織奉行“增人不增地、減人不減地”的制度，除了有“機動地”的村組織對沒地婦女適當(dāng)補償外，其他村組織長時間不調(diào)整土地權(quán)屬關(guān)系，導(dǎo)致嫁入的婦女長期無地。與此同時，由于新生兒的出生、老人去世、婚姻嫁娶等因素致使有些家庭人少地多、有些人多地少。土地確權(quán)政策的實施是按照各個戶現(xiàn)有土地進(jìn)行確權(quán)，長此以往使沒趕上第二輪土地調(diào)整的婦女長期看不到分配土地的希望。而土地確權(quán)政策的落實遵循保證現(xiàn)有土地權(quán)屬關(guān)系不變，不改變農(nóng)戶承包土地的質(zhì)量和承包的起止時間，農(nóng)村婦女土地權(quán)益遭受侵害因土地確權(quán)而被長期持續(xù)。土地確權(quán)本應(yīng)是為農(nóng)民謀福利，但對離婚婦女、改嫁婦女來說，土地確權(quán)不僅沒有改變他們沒地可用的不利處境，反而正因為確權(quán)又使她們的土地權(quán)益長期受侵害，土地確權(quán)對無地婦女來說更加雪上加霜。

三、土地確權(quán)實施中婦女土地權(quán)益遭受侵害的原因

（一）村規(guī)民約的限制

村規(guī)民約由于地域性、自發(fā)性等特征使村規(guī)民約深入廣大民眾的心中，在現(xiàn)行農(nóng)村中起到中流砥柱的作用。中國傳統(tǒng)男權(quán)文化下，參與村民會議制定村規(guī)民約的也多是男性，因此制定實施具體方案時也多從保護(hù)男性利益出發(fā)，冥冥無意中可能會侵犯婦女權(quán)益。

現(xiàn)行村民會議做出重大決策時只需遵照三分之二多數(shù)決即可，為此多被一些村領(lǐng)導(dǎo)利用侵害婦女權(quán)益。例如：某些村民會議以三分之二多數(shù)決定收回離婚或再嫁婦女的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等。

（二）司法救濟、法院受理難度大

婦女土地權(quán)益遭受侵害時，司法救濟本應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有的作用，但在實踐中婦女土地權(quán)益受侵害問題大多由村集體經(jīng)濟組織協(xié)商解決，起到的作用甚微，訴求法院時，大多數(shù)法院的態(tài)度都是拒絕受理。侵害婦女土地權(quán)益的糾紛眾多，訴諸法院很難受理解決。此外即使法院受理作出判決維護(hù)婦女的土地權(quán)益，這些判決也很難執(zhí)行，極大的浪費緊缺的司法資源，為此法院考慮到這些方面很難受理侵害婦女土地權(quán)益的案件。法院拒絕受理婦女維護(hù)土地權(quán)益案件的做法，剝奪了婦女進(jìn)行司法救濟的權(quán)益，磨滅了婦女依法維權(quán)的最后希望[2]。

（三）私力救濟勢單力薄

農(nóng)村婦女因文化傳統(tǒng)的影響，多在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，思想觀念復(fù)古，法律意識淡薄。而尋求村委會幫助時多依據(jù)本村的村規(guī)民約，而村規(guī)民約又多保護(hù)男性的權(quán)利，對婦女土地權(quán)益保護(hù)極為不利。迫于無奈的婦女尋求相關(guān)政府部門討要說法時，各部門又互相推諉，時間一久不了了之。婦女土地權(quán)益最終無法得到保障。

各地級專門保護(hù)婦女權(quán)益的婦女聯(lián)合會（以下簡稱婦聯(lián)）因作用有限難以解決婦女土地權(quán)益侵害問題。村集體經(jīng)濟組織的婦聯(lián)基本是1-2個人，村婦聯(lián)因受村委會領(lǐng)導(dǎo)，對婦女狀告的權(quán)益侵犯也多應(yīng)付處之。同時，婦聯(lián)只是群眾性組織，行使權(quán)利需要其他相關(guān)部門的支持配合。面對群眾性的婦聯(lián)組織，愿意配合其工作的部門幾乎沒有，為此當(dāng)維權(quán)婦女找到婦聯(lián)尋求幫助時，婦聯(lián)也多力不從心。

（四）法律規(guī)定的不協(xié)調(diào)

1.法律規(guī)定模糊操作性不強。針對婦女土地權(quán)益保護(hù)的法律有《土地承包法》、《婚姻法》、《婦女權(quán)益保障法》、《憲法》等，法律條文明確規(guī)定男女平等地享有土地權(quán)益，但這些條文基本都是原則性規(guī)定，很難運用到具體實踐中。

2.法律規(guī)定沖突矛盾。保障婦女土地權(quán)益的法律有很多，都主張婦女土地權(quán)益不可侵犯，但在土地方面各地區(qū)奉行的是“增人不增地，減人不見地”的政策。該政策有利防止了人口變動帶來的土地關(guān)系不穩(wěn)定的隱患，但未婚婦女、離婚婦女等因未趕上土地調(diào)整時機等政策原因無法分得土地。在侵害婦女土地權(quán)益的同時又與保障婦女土地權(quán)益的規(guī)定相矛盾。此外村規(guī)民約規(guī)定的本村重大事項三分之二多數(shù)決通過即可，而參與會議的基本上都是男性公民，在實施中不免侵犯婦女權(quán)益。雖與《憲法》相違背，但從法院的判決看，多遵循地方的村規(guī)民約。多部法律規(guī)定的沖突為婦女維權(quán)帶來極大不利。

3.法律政策的制定未考慮社會性別。現(xiàn)行一些法律表面上看男女平等，中立存在，不偏袒任何一方，平等保護(hù)男女權(quán)益。但到具體實踐中可能會因為性別不同而帶來不同的影響，產(chǎn)生不同的效果。例如“增人不增地，減人不見地”、土地承包關(guān)系維持30年不變等對穩(wěn)定的土地關(guān)系起到了積極的作用。但政策制定過程中未考慮到社會性別問題，沒有注意到承包期內(nèi)新增人口土地關(guān)系怎么處理；離婚婦女、再嫁婦女在婚姻法中無法分到土地；還有土地確權(quán)的落實是按照戶為單位逐步確權(quán)，一般情況下戶主基本上是男性，確權(quán)登記保障了男性的權(quán)益，婦女權(quán)益并沒有得到體現(xiàn)。以上法律的制定過程未充分考慮社會性別因素，導(dǎo)致實施中侵害婦女權(quán)益。

四、國內(nèi)外對婦女土地權(quán)益保障的經(jīng)驗

（一）保障婦女土地權(quán)益的國外經(jīng)驗

2013年印度政府進(jìn)行土地改革時，已經(jīng)意識到保障婦女土地權(quán)益的重要性。例如：西孟加拉邦要求土地確權(quán)時把婦女的名字寫在土地證書上，且要把婦女的姓名放在家庭成員首位，以凸顯婦女土地權(quán)益的重要性。在我國一些農(nóng)村地區(qū)以即將出嫁為由對未婚婦女不分土地，而印度政府十分重視未婚婦女的土地權(quán)益，在提高未婚婦女對自己的土地權(quán)益認(rèn)識時，還對其進(jìn)行培訓(xùn)，充分掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，提高土地經(jīng)濟收益。

老撾政府對婦女土地權(quán)益保障更加貼近實際。為了提高婦女姓名被記載在土地權(quán)利證書上的比例，老撾的婦聯(lián)參與到土地確權(quán)工作中，并建議工作組納入性別視角，充分保障婦女土地權(quán)益。此外召開會議時（類似我國的村民會議）婦聯(lián)積極鼓勵婦女參與到其中，爭取自己的土地權(quán)利，避免決定偏向于男性，從而充分保障婦女的土地權(quán)益。

坦桑尼亞現(xiàn)行法律規(guī)定，婦女與男子享有平等取得、擁有、使用和處分土地的權(quán)利。如果婦女依據(jù)習(xí)慣法取得土地居住權(quán)，村級組織（村委會） 不得采取歧視的態(tài)度或做法[5]。同時為了避免一些地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣侵害婦女土地權(quán)益，坦桑尼亞在制定“農(nóng)村土地使用規(guī)劃”中，明確要求土地資源利用需充分保障婦女權(quán)益，不得在實施中忽略其權(quán)益保障。

從以上三個國家保障婦女土地權(quán)益的經(jīng)驗中可以得出結(jié)論：保障婦女權(quán)益首先需要國家在法律層面切實保障落實，其次民間組織也要積極地發(fā)揮作用，履行相應(yīng)的職責(zé)，最后政策制定過程中納入性別視角不可或缺。

（二）保障婦女土地權(quán)益的國內(nèi)經(jīng)驗

河南省積極納入性別視角修訂村規(guī)民約。河南是我國人口第一大省，村組織較多，村規(guī)民約復(fù)雜多變。為了改變這些陳舊不公的村規(guī)民約，河南省在一些地區(qū)推動改變村規(guī)民約，將性別視角納入其中，體現(xiàn)男女平等，刪除以前不公平的條款，從根本上改變村規(guī)民約偏向男性的舊習(xí)，為保障婦女土地權(quán)益提供充分條件。

陜西省積極為土地權(quán)益受侵害的婦女提供司法救濟。例如西安中院在實地調(diào)研基礎(chǔ)上召開會議形成會議紀(jì)要，其中詳細(xì)界定了“嫁城”婦女、“嫁農(nóng)”婦女、離婚喪偶婦女、入贅婿及其子女的收益分配權(quán)問題等與農(nóng)村婦女土地權(quán)益相關(guān)的關(guān)鍵問題。針對與婦女土地權(quán)益相關(guān)的訴訟在全省明確辦案思路，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，維護(hù)婦女合法權(quán)益，發(fā)揮司法救濟的積極作用[4]。

廣東省統(tǒng)籌解決已婚婦女及子女土地權(quán)益問題。針對婦女土地權(quán)益被侵犯出現(xiàn)的新變化，廣東省借助農(nóng)村股份制改革的契機，采取婦女土地權(quán)益解決和農(nóng)村股份制改革相結(jié)合，對未分的土地的已婚婦女給予股權(quán)補償，例如佛山地區(qū)以“同籍、同權(quán)、同齡、同股、同利”的原則進(jìn)行股權(quán)配置以平衡利益，切實保障已婚婦女土地權(quán)益。

從以上我國三個省保障婦女土地權(quán)益的經(jīng)驗看：保障婦女土地權(quán)益不僅需要改變陳舊的村規(guī)民約，革新觀念，還需要積極為遭受侵害的婦女提供司法救濟，同時創(chuàng)新工作方式，多途徑解決婦女土地權(quán)益問題。

五、土地確權(quán)過程中保障婦女權(quán)益的建議

（一）修正村規(guī)民約

針對以村規(guī)民約為幌子侵害婦女土地權(quán)益的現(xiàn)象，可采取河南省的方式對村規(guī)民約做全面的清查，村規(guī)民約不得與憲法、法律、政策等相沖突，不得傾向于男性權(quán)利。同時對村規(guī)民約也要做備案機制，由上一級鄉(xiāng)政府法制部門審查，對不合法的規(guī)定提出修正意見予以完善，并指導(dǎo)村規(guī)民約的正確制定。政府作為國家機關(guān)必須予以大力度的監(jiān)督和指導(dǎo)[6]。新時期應(yīng)制定新的村規(guī)民約，妥善處理未婚婦女、已婚婦女、再嫁婦女的土地權(quán)益問題，彌補無地婦女權(quán)益得不到保障的空白。在有條件的村集體經(jīng)濟組織可以實施股份制改革，統(tǒng)籌解決婦女土地權(quán)益問題。

（二）完善司法救濟

基于多種因素導(dǎo)致侵犯婦女土地權(quán)益的案件，法院難以受理，司法救濟名存實亡。其最大的阻礙在于法院不能統(tǒng)一法律適用，各地區(qū)有各自的受案規(guī)則。為此可借鑒陜西省在全省法院統(tǒng)一適用婦女土地權(quán)益案件受案規(guī)則的做法。不僅需要明確婦女土地權(quán)益糾紛案件的受案范圍，同時還要統(tǒng)一司法裁判。不可搪塞敷衍，更不能推給村組織或鄉(xiāng)政府協(xié)調(diào)處理，真正發(fā)揮司法救濟作用。

（三）提升私力救濟力度

現(xiàn)在在農(nóng)村地區(qū)村委會組成人員除了婦聯(lián)外基本都是男性，所以村委會的決策反映的大多是男性利益，不利于保障婦女的土地權(quán)益。為此需要逐步提高婦女參與村組織決策的意識，通過參與決策提升自己權(quán)益保障的力度。

婦聯(lián)成立的宗旨就是維護(hù)婦女的權(quán)益，為此在婦女土地權(quán)益保障過程中有必要發(fā)揮婦聯(lián)的作用?？梢越梃b老撾的做法，使婦聯(lián)參與到土地確權(quán)工作中，

在確權(quán)中發(fā)揮婦聯(lián)的作用，對婦女土地權(quán)益保障提出建議，不至于過多侵害婦女權(quán)益，同時也可使婦聯(lián)成為婦女權(quán)益保障的真正群眾性組織。

婦聯(lián)在保障婦女權(quán)益時有一定的局限性，必要時可自發(fā)成立一些民間婦女維權(quán)組織，例如民間勞工維權(quán)機構(gòu)等。當(dāng)婦女權(quán)益受到侵害又不能及時求助于司法機構(gòu)時，民間婦女維權(quán)組織可站出來為她們提供咨詢或者調(diào)解，完善利益表達(dá)渠道。在土地確權(quán)中保障婦女權(quán)益，建立合理的利益表達(dá)渠道，提高婦女在確權(quán)中話語權(quán)，使婦女的土地權(quán)益在確權(quán)中得到體現(xiàn)。

（四）加強法律規(guī)制

提高法律的可操作性。對于現(xiàn)行實施中的法律過于原則的體現(xiàn)婦女權(quán)益保護(hù)，無法落實到實處，需要對相關(guān)法律做出具體的規(guī)定,增加現(xiàn)有法律法規(guī)的可操作性與可執(zhí)行性[7]。例如土地確權(quán)以戶為單位進(jìn)行，要求戶主簽字即可，若婦女離婚時十分不利于其土地權(quán)益的保護(hù)，因此土地確權(quán)的相關(guān)法律可以要求在確權(quán)中要求男女雙方均簽字方可生效，這樣可使婦女的土地權(quán)益得到切實保障。同時隨后立法時法工委應(yīng)加強對實際操作性法律的制定，最大限度保障婦女的土地權(quán)益。

協(xié)調(diào)法律沖突?，F(xiàn)行法律對婦女權(quán)益維護(hù)做出的規(guī)定與“增人不增地，減人不減地”相對應(yīng)的《土地承包法》第27條規(guī)定的承包期內(nèi)不得調(diào)整土地相矛盾，使執(zhí)法者在婦女土地權(quán)益保障問題上不知如何依法行使，間接侵害婦女權(quán)益。為此立法者需要適時修改法律，避免條文沖突，使婦女的土地權(quán)益在確權(quán)中得到保障。

相關(guān)法律納入性別視角。法律制定的出發(fā)點是平等對待每個人利益，但一些法律針對男女不同性別時可能產(chǎn)生不同的效果。比如《土地承包法》中土地承包經(jīng)營以戶為單位，而戶大多數(shù)理解都是男性，導(dǎo)致土地確權(quán)中無形侵害婦女的權(quán)利?！锻恋爻邪ā氛谛拚拚龝r立法者可適當(dāng)加入性別視角，修正土地確權(quán)證書戶主簽字的要求，改為男女雙方都簽字，保護(hù)好婦女的土地權(quán)益。