高校綜合改革背景下強化對權(quán)力的制約和監(jiān)督機制研究

摘要：綜合改革背景下，高校在利益主體之間的權(quán)力配置、利益分配、權(quán)力運行發(fā)生深刻調(diào)整，要求高校在構(gòu)建權(quán)力制約與監(jiān)督機制時應予相應的回應。當前，高校權(quán)力制約與監(jiān)督機制仍然存在權(quán)力配置結(jié)構(gòu)失衡、內(nèi)部監(jiān)督不足、外部監(jiān)督難以有效參與等問題。有必要從完善權(quán)力清單和責任清單入手，通過完善現(xiàn)代大學制度、構(gòu)建多元參與的利益相關(guān)者監(jiān)督機制等，確保高校權(quán)力運行的規(guī)范化和法治化。

關(guān)鍵詞：高校；綜合改革；權(quán)力制約；權(quán)力監(jiān)督

中圖分類號：G647文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）02-0044-03

作者簡介：鄒愛萍（1981-），女，福建龍巖人，任職于南京農(nóng)業(yè)大學監(jiān)察處。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的頒布拉開了新一輪高等教育綜合改革的序幕，將“到2020年基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化”作為教育改革發(fā)展的戰(zhàn)略目標[1]；黨的十八大特別是十八屆三中全會、四中全會，更加明確了新一輪高等教育綜合改革的基本方向和原則，分別從簡政放權(quán)和依法治校兩個層面對高等教育綜合改革提出了指導性意見。[2]2017年4月，教育部等五部門就深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)、放管結(jié)合優(yōu)化服務改革提出若干意見，高校的辦學自主權(quán)進一步彰顯。從本質(zhì)上來說，高校綜合改革不僅是教育資源配置和教學的改革，也是高校管理體制的改革，而構(gòu)建科學有效的權(quán)力運行制約與監(jiān)督機制，確保高校權(quán)力規(guī)范、高效運行，既是高校綜合改革的應有之義，也是高校反腐高壓形勢下實現(xiàn)教育領(lǐng)域山青水綠政治生態(tài)的必然要求。

一、高校內(nèi)部權(quán)力的構(gòu)成及運行理性

（一）高校內(nèi)部權(quán)力的多元構(gòu)成

高校權(quán)力主要是指高校內(nèi)部權(quán)力，高校是典型的利益相關(guān)者組織，其集教育性、學術(shù)性、社會性等多元利益關(guān)系于一體的特征決定了其內(nèi)部權(quán)力構(gòu)成的多樣性和復雜性。高校內(nèi)部的利益相關(guān)者主要包括學校黨委及黨員群體、以校長為首的行政管理人員、教職工群體和學生群體，相應地，高校內(nèi)部權(quán)力形成了以黨委為核心的政治權(quán)力、以校長為首的行政權(quán)力，以教授為主導的學術(shù)權(quán)力和以教職工代表大會（以下簡稱“教代會”）為基礎的民主管理權(quán)力，這四種權(quán)力相互聯(lián)系、相互制約，形成了具有中國特色的黨委領(lǐng)導下的校長負責制的高校領(lǐng)導體制，[3]構(gòu)成了高校內(nèi)部權(quán)力的基本體系。（二）高校內(nèi)部權(quán)力的運行理性

權(quán)力的運行是權(quán)力得以實現(xiàn)的基礎，一般來說，權(quán)力運行的主客體、追求的目標、權(quán)力運行的程序和方式、權(quán)力運行的結(jié)果決定了權(quán)力運行的合法性和合理性。

從橫向維度考量，高校的政治權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力之間的關(guān)系實際上是一種“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。其中，黨委是高校的領(lǐng)導核心，高校的政治權(quán)力主要體現(xiàn)為黨委權(quán)力，其主要權(quán)力是行使黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的各項職責，把握學校改革和發(fā)展的基本方向，決定學校預決算、學科規(guī)劃等在教學、科研、基本管理等方面的重大事項，監(jiān)督高校重大決議的執(zhí)行，簡單地闡述即是“決策、用人和監(jiān)督”。[4]顯然，從權(quán)力運行對象上看，高校政治權(quán)力的行使具有宏觀性和全局性特征。而高校行政權(quán)力的行使主體則主要是以校長為首的高校內(nèi)部的各級行政組織和個人，高校行政權(quán)力是學校黨委決策的執(zhí)行者，負責學校的物資采購、基建工程、會議管理、后勤保障等具體行政事務，維持高校的正常運行和發(fā)展。高校行政權(quán)力在外部表現(xiàn)出典型的科層制特征，具有明顯的等級服從和強制性特點。與政治權(quán)力和行政權(quán)力的行使不同，學術(shù)權(quán)力建立在專業(yè)知識的基礎上運行，其權(quán)力的行使主體主要是掌握和行使內(nèi)部學術(shù)權(quán)力的高校各級學術(shù)委員會，根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，高校學術(shù)權(quán)力主要對高校的教育教學活動、科學研究、學科建設、招生就業(yè)、師資培養(yǎng)、學位授予等內(nèi)部的學術(shù)事務進行審議和咨詢。此外，高校一般還設置有紀委、監(jiān)察、審計等專門負責監(jiān)督的職能機構(gòu)，與教代會、學代會等參與學校民主管理和監(jiān)督的權(quán)力一起，對高校的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)等進行監(jiān)督制約。

從縱向維度考量，高校內(nèi)部權(quán)力一般分為校、院（系）二級權(quán)力體系，但院（系）橫向的權(quán)力設置并非完全參照校級設置，如二級單位普遍沒有設立專門的紀委監(jiān)督機構(gòu)，對二級單位權(quán)力運行的監(jiān)控既沒有明確的組織機構(gòu)形式，也缺乏相應的制度規(guī)范。此外，由于高校二級學院、直屬單位的職能定位各不相同，二級單位的權(quán)力運行既有普遍的共性特征，也有個性上的差異。

綜上，我國高校在內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)上具備了分權(quán)制衡的形式理性，這四種權(quán)力在運行過程中相互監(jiān)督、相互制約、相互協(xié)調(diào)，共同促進高校管理活動的正常運轉(zhuǎn)。

二、高校內(nèi)部權(quán)力制約與監(jiān)督機制存在的問題

權(quán)力的制約與監(jiān)督泛指對權(quán)力的制衡、約束和控制，以防止、制止和控制對權(quán)力的不當行使。從當前高校權(quán)力運行實踐看，高校的權(quán)力制約與監(jiān)督機制還存在一系列問題。

（一）權(quán)力配置結(jié)構(gòu)失衡，權(quán)力制約權(quán)力機制失效

高校內(nèi)部權(quán)力之間的合理配置是以權(quán)力制約權(quán)力，防止權(quán)力失范、預防權(quán)力腐敗的重要措施。由于受歷史傳統(tǒng)文化、政治體制等復雜因素的影響，高校內(nèi)部權(quán)力在運行過程中并不均衡，內(nèi)部權(quán)力表現(xiàn)出集權(quán)結(jié)構(gòu)特征，決策權(quán)力主要集中在校黨委和校行政權(quán)力機構(gòu)，學術(shù)委員會和教代會則處于大學決策的輔助地位。[5]呈現(xiàn)出黨委權(quán)力和行政權(quán)力強勢、學術(shù)權(quán)力和民主管理權(quán)弱化的“兩強兩弱”結(jié)構(gòu)失衡的總體格局。

1.政治權(quán)力和行政權(quán)力高度集中，難以監(jiān)督。我國高校實行的是黨委領(lǐng)導下的校長負責制，高校的各類權(quán)力實際上都集中于學校黨政機構(gòu)，決策權(quán)高度集中。黨委會（常委會）委員和校長辦公會主要成員大部分交叉任職，黨委領(lǐng)導名義上是“集體領(lǐng)導、分工負責”，但實際上，是以“黨委書記領(lǐng)導、分工負責”的形式運行?？梢哉f，高校實際上由黨委權(quán)力和行政權(quán)力共同掌控、共同治理，黨委全委會既是最高決策者，又是黨委常會決策的監(jiān)督者。但實際情況中，由于缺乏相應的制度安排，以及受會議時間和會議次數(shù)的限制，黨委全委會實際上很難行使監(jiān)督權(quán)，高校黨委常委會代替全委會作出決策和監(jiān)督的問題普遍存在，決策權(quán)很難受到監(jiān)督。endprint

2.學術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力被嚴重擠壓。高校作為學術(shù)組織，學術(shù)權(quán)力的行使和運行是高校內(nèi)在邏輯要求，但由于受科層制行政權(quán)力模式的影響，高校學術(shù)權(quán)力的作用范圍被嚴格限定，各級各類學術(shù)委員會在高校管理的各層次結(jié)構(gòu)中都不具有決定性的影響力，學術(shù)權(quán)力運作行政化，學術(shù)權(quán)力生存空間被嚴重擠壓。而作為民主管理高校的組織形式之一，教代會和學代會的民主管理權(quán)力很小或流于形式，難以真正發(fā)揮民主管理和監(jiān)督的職能，對決策、執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督制約明顯不足。

（二）內(nèi)部監(jiān)督機制存在天然缺陷，難以形成對權(quán)力的有效制約

從實際考量，高校內(nèi)部的監(jiān)督機制存在天然缺陷，難以依法形成對權(quán)力的有效制約。主要表現(xiàn)為：一是高校紀檢、審計等專門監(jiān)督的有效性和權(quán)威性不足。我國現(xiàn)行高校紀檢部門等內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)本質(zhì)上屬于黨政系統(tǒng)的自我監(jiān)督，監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，監(jiān)督權(quán)受制于同級執(zhí)行權(quán)，缺乏監(jiān)督的獨立性和有效性。盡管隨著高校紀委的“三轉(zhuǎn)”，紀委在監(jiān)督執(zhí)紀方面的監(jiān)督職能有所強化，但在獨立性方面仍無法跳出以往的窠臼，難以充分發(fā)揮自身的監(jiān)督勢能。在這一狀態(tài)下，對同級領(lǐng)導者的監(jiān)督必然弱化甚至虛化。二是自下而上的民主監(jiān)督不足。長期以來，受行政權(quán)力模式的影響，我國高校師生普遍缺乏參與權(quán)力監(jiān)督的意識和氛圍，民主監(jiān)督的積極性不高；另外，由于高校日常管理缺乏應有的公開與透明度，信息的嚴重不對稱，知情權(quán)的缺乏也造成師生員工難以進行有效監(jiān)督。

（三）高校權(quán)力運行相對封閉，外部監(jiān)督難以有效參與

隨著高校越來越多參與到經(jīng)濟活動中，權(quán)力腐敗現(xiàn)象涉及到社會的方方面面，除了高校權(quán)力的自我制約和內(nèi)部監(jiān)督，社會團體監(jiān)督和輿論監(jiān)督對推動反腐倡廉、防止權(quán)力濫用方面也具有重要的作用。目前，這方面的制度建設還有待加強。一是教育行政主管部門的監(jiān)督薄弱。由于高校內(nèi)部權(quán)力運行的封閉性，教育主管部門對高校的監(jiān)督大多為教學科研等方面的督導，而對高校權(quán)力運行方面的職責監(jiān)督則相對模糊，也較難掌握高校內(nèi)部違法行為的信息，難以對高校權(quán)力運行形成有效監(jiān)督。二是社會監(jiān)督明顯不足。一直以來，我國社會監(jiān)督是權(quán)力運行監(jiān)督體系中相對最為薄弱的一個環(huán)節(jié)，特別是在高校領(lǐng)域顯得更為突出，由于信息不對稱現(xiàn)象的存在，社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督機制難以有效參與到高校內(nèi)部權(quán)力運行體系，社會監(jiān)督的力量對高校決策程序、干部任免、師德作風等方面的介入明顯不足。

三、強化高校內(nèi)部權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制的路徑與對策

隨著我國法治化建設的不斷深入和高校反腐倡廉建設工作的不斷強化，科學合理配置高校權(quán)力，厘清高校權(quán)力邊界，控制約束權(quán)力越界行為，探索符合中國國情和高校特點的權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制已成為高校發(fā)展所必須面對的現(xiàn)實問題，在相關(guān)領(lǐng)域也逐漸形成共識。

（一）以完善權(quán)責清單為基礎，健全高校內(nèi)部權(quán)力運行機制

權(quán)力制約機制的關(guān)鍵在于權(quán)力制約權(quán)力，而權(quán)力制約權(quán)力機制形成的前提是分權(quán)，只有將權(quán)力分解為兩個及以上執(zhí)行主體的有限權(quán)力，才能在權(quán)力主體之間形成相互制約和約束。因此，有必要以權(quán)力清單和責任清單為基礎，厘清各種權(quán)力的邊界和界限，使權(quán)力關(guān)系明晰化、規(guī)范化，構(gòu)建權(quán)責對等的權(quán)力系統(tǒng)。

1.科學配置政治權(quán)力。高校政治權(quán)力的配置一方面要致力于促進黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理化，另一方面也要致力于解決黨委和行政、學術(shù)權(quán)力的失衡問題。要強化高校黨員大會或者代表大會作為同級黨的最高權(quán)力機關(guān)對黨委全委會及其常委會的監(jiān)督職能。具體而言，高校黨委應從大學管理權(quán)的全面控制者轉(zhuǎn)向大學治理權(quán)力的享有者，黨委除了在保留對政治路線、方針政策等組織、思想權(quán)力以外，主要保留對高?！叭匾淮蟆眴栴}和事項的決策權(quán)。為防止個人借集體決策推卸責任，要強化對集體討論、集體決策的問責，使“集體決策”承擔“集體責任”。

2.合理配置行政權(quán)力。高校要嚴格行政權(quán)力的配置和行使，防范行政權(quán)力擴張，高校要圍繞部門和崗位職責，明確每項權(quán)力的具體內(nèi)容、權(quán)力行使的條件、權(quán)力運行的流程、運行的責任和監(jiān)督，同時，要詳細列明崗位權(quán)力清單和責任清單，并將權(quán)力清單和責任清單具體到人，實現(xiàn)權(quán)力清單和責任清單的“人格化”和“席位化”，確保行使職權(quán)時權(quán)責分明，最終促進高校權(quán)力運行的流程化和高效化。高校要在校院之間合理配置行政權(quán)力，改變原有院系權(quán)力小、責任大，基本實現(xiàn)源系在行政管理事務中權(quán)責對等，充分調(diào)動院系參與大學治理的積極性。

3.強化學術(shù)權(quán)力。正如加拿大學者許美德所言，大學組織的意義首先應該是作為“專門化”和“學術(shù)性”組織，其次才是行政組織。高校在保證黨委領(lǐng)導核心地位的前提下，要實現(xiàn)行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力相對分離，克服實際存在的行政化傾向，保障學術(shù)權(quán)力按照學術(shù)規(guī)律相對獨立行使。應著重提升學術(shù)權(quán)力和在學校決策中的影響力，將學術(shù)權(quán)力擴大到學校重大事務的參與決策權(quán)、提高學術(shù)權(quán)力在大學重大決策中的地位，營造尊重學術(shù)、教授治校的權(quán)力運行機制。

（二）以完善規(guī)章制度為關(guān)鍵，確保高校權(quán)力運行規(guī)范化和法治化

大學是典型的文化組織，大學制度是大學文化的具體表現(xiàn)形式之一。有學者將大學各類制度歸納為三種類型：一是基本制度，如大學章程一類的制度等；二是一般制度，指組織機構(gòu)設置類制度；三是管理制度，主要指決策制度、人事制度等。這些制度都是高校權(quán)力賴以規(guī)范運行的基本依據(jù)。

1.完善現(xiàn)代大學制度。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提到建立現(xiàn)代大學制度，包括完善大學校長的任命選拔，發(fā)揮學術(shù)委員會的學術(shù)管理、決策作用，進一步完善黨政的議事規(guī)則和教代會的議事規(guī)則等。此外，對權(quán)力運行關(guān)鍵環(huán)節(jié)的規(guī)則建制還應包括行政自由裁量權(quán)的運行規(guī)則、“三重一大”相關(guān)運行規(guī)定、風險預警與防控辦法以及信息公開實施辦法等，都需要進一步充實和完善，并強化實際執(zhí)行效果。

2.確定權(quán)力運行的基本程序和關(guān)鍵風險環(huán)節(jié)。以廉政風險防控為抓手，依照部門自定、校黨委與校行政審議、全體教職工代表大會討論通過，報紀檢監(jiān)察審計部門備案的程序，制定完善各項權(quán)力運行基本程序，梳理排除風險點和風險環(huán)節(jié)，加強程序制約，確保權(quán)力運行程序的正當性、公平性和可監(jiān)控性。endprint

3.強化各項制度公開運行。確保各項權(quán)力在法定的范圍內(nèi)“陽光”、規(guī)范運行，是健全高校權(quán)力約束與監(jiān)督機制、預防腐敗的有效手段，高校要進一步擴大公開范圍，堅持以公開為原則、以不公開為例外，特別是高校權(quán)力運行容易發(fā)生腐敗問題的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，如決策、招標采購、基建等領(lǐng)域，必須通過固定的平臺和程序及時公開，同時，要進一步推進權(quán)力公開的信息化建設，增強決策透明度和公眾參與度，讓權(quán)利透明運行。

（三）完善利益相關(guān)者多元參與的監(jiān)督機制

美國學者托克維爾認為，只有社會權(quán)利參與制約權(quán)力才能避免“內(nèi)部人自我監(jiān)控”的不足，才能保證公民個人和群體利益不會受到政府的強權(quán)侵害。要預防高校權(quán)力腐敗、規(guī)范權(quán)力運行，除推進高校內(nèi)部權(quán)力制約監(jiān)督機制和制度建設，還有必要引入包括舉辦者、管理人員、教師、學生和校友、社會捐贈者等在內(nèi)的利益相關(guān)者共同參與的監(jiān)督機制，從而實現(xiàn)監(jiān)督機制的優(yōu)勢互補。

1.強化紀檢監(jiān)察機構(gòu)專門監(jiān)督。一直以來，紀檢監(jiān)察機構(gòu)的專門監(jiān)督是高校內(nèi)部監(jiān)督是最有效、最有力的監(jiān)督形式。黨的十八大以來，紀檢監(jiān)察部門體制機制也進行了一系列重大調(diào)整，要結(jié)合高校發(fā)展實際，創(chuàng)新紀委監(jiān)督方式，試行黨委巡視巡察制度，加強和改善校級紀委派駐紀檢組工作，加強對二級學院等校內(nèi)相關(guān)單位的政治監(jiān)督。

2.深化教代會民主管理與監(jiān)督。教職工代表大會是高校廣大教職員工行使民主管理與監(jiān)督權(quán)力的一項基本形式，按照黨的十八大報告明確提出的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運行機制要求，高校要明確教代會的職責定位，探索推行代表常任制，讓代表以適當?shù)匦问礁嗟膮⑴c高校日常管理事務，享有相應的建議權(quán)、批評權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時，要進一步提高一線教職工在教代會代表中的名額比例，適當減少校院領(lǐng)導和行政人員比重，完善教代會的代表結(jié)構(gòu)，避免教代會“行政化”，從而保障教代會在校黨委領(lǐng)導下獨立自主地行使民主管理與監(jiān)督權(quán)利。

3.完善司法監(jiān)督和社會監(jiān)督。司法審查作為法治社會的內(nèi)在要求，有介入高校自治領(lǐng)地的必要，隨著高校師生維權(quán)理念的興起和維權(quán)意識的提升，司法應當適度、有限、及時介入高校內(nèi)部治理已經(jīng)成為理論界和司法實務界的共識。在充分尊重高校學術(shù)自由和辦學自主權(quán)的前提下，高校行使內(nèi)部權(quán)力特別是行政權(quán)力時，應當自覺接受司法機關(guān)的合法性審查和社會公眾的監(jiān)督。

（四）完善道德制約，培養(yǎng)權(quán)力制約與監(jiān)督的文化自覺

“徒法不足以自行”，無論是法律法規(guī)還是規(guī)章制度，其執(zhí)行最終只能由個人實施者來完成，因此，道德約束仍然有其價值和必要性。對于高校而言，就是要以高校學術(shù)文化為基礎，形成對高校各類權(quán)力的有效制約和約束，營造正義的高校政治權(quán)力治理文化、高效負責的行政權(quán)力服務文化、自由創(chuàng)新的學術(shù)權(quán)力自治文化和和諧共生的民主權(quán)利監(jiān)督文化，進一步激發(fā)權(quán)力主體接受制約和監(jiān)督的自覺性，外在的制度約束和監(jiān)督，真正把權(quán)力的制約與監(jiān)督內(nèi)化于心，外化于形。

[參考文獻]

[1]李國倉.論中國高等教育現(xiàn)代化進程中的理論認識與實踐選擇[J].江蘇大學學報（社會科學版），2015（3）.

[2]嚴蔚剛，趙心蕊.我國新一輪高校綜合改革的發(fā)展趨勢[J].江西科技學院學報，2016（1）.

[3]劉雨辰，武紅霞.近年來國內(nèi)大學治理研究綜述——以中國期刊網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫為分析文本[J].西南石油大學學報（社會科學版），2013（4）.

[4]鐘志奇.高等學校黨委領(lǐng)導權(quán)力質(zhì)量的內(nèi)涵及特征探析[J].重慶文理學院學報（社會科學版），2008（1）.

[5]劉獻君.院校研究[M].北京：高等教育出版社，2008.endprint