相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理機(jī)制構(gòu)建研究

張金萌

【摘 要】我國(guó)自打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)，邁入了由消除絕對(duì)貧困向解決相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變的新階段。中共中央十九屆四中全會(huì)明確提出“建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”任務(wù)目標(biāo)，標(biāo)志著相對(duì)貧困的治理正式進(jìn)入政策議程，探索構(gòu)建解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制勢(shì)在必行。解決相對(duì)貧困問(wèn)題相較于攻克絕對(duì)貧困面臨著更多難點(diǎn)，也注定不可能一蹴而就。因此需要建立包括相對(duì)貧困治理社會(huì)保障兜底機(jī)制、內(nèi)生動(dòng)力建設(shè)機(jī)制、多方協(xié)同合作機(jī)制在內(nèi)的長(zhǎng)效治理機(jī)制，建立健全后脫貧時(shí)代相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)相對(duì)貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】相對(duì)貧困;貧困治理;長(zhǎng)效機(jī)制

我國(guó)于2020年實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧的目標(biāo)，歷史性地消除了絕對(duì)貧困現(xiàn)象。但這并不意味著我國(guó)已沒(méi)有貧困人口，也不意味著我國(guó)扶貧事業(yè)的終結(jié)，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，相對(duì)貧困治理將作為后脫貧時(shí)代提升居民生活水平的關(guān)鍵任務(wù)。絕對(duì)貧困主要解決的是生存問(wèn)題，側(cè)重于單向度的物質(zhì)貧困;而相對(duì)貧困則主要解決的是發(fā)展問(wèn)題和共享問(wèn)題，傾向于多維度的貧困。本文從宏觀層面，分析我國(guó)相對(duì)貧困問(wèn)題現(xiàn)狀，并就相對(duì)貧困的治理機(jī)制展開(kāi)研究。相對(duì)貧困治理問(wèn)題的研究，對(duì)于推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)向精細(xì)化扶貧和常態(tài)化扶貧、促進(jìn)貧困治理現(xiàn)代化具有重要意義，有助于開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程。

一、相對(duì)貧困治理的主要特征

我國(guó)絕對(duì)貧困的消除表明相對(duì)貧困治理之路的開(kāi)啟，貧困治理的本質(zhì)屬性也會(huì)發(fā)生戰(zhàn)略性重大變革，具體表現(xiàn)為相對(duì)貧困治理的分散性和多維性、艱巨性和長(zhǎng)期性等，下文主要從分散性、多維性兩方面進(jìn)行闡釋。

1.分散性

相對(duì)貧困治理的分散性意味著貧困的集中連片性轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⑿裕囟臻g的非貧困人群轉(zhuǎn)變?yōu)樾驴臻g貧困人口。農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村貧困延伸至城鄉(xiāng)貧困，集中貧困擴(kuò)散為城鄉(xiāng)流動(dòng)式的分散貧困，流動(dòng)性貧困治理日漸凸顯。就全國(guó)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的城鄉(xiāng)高流動(dòng)性加劇了貧困的分散性，日漸形成新的群體性貧困并廣泛分布于城鄉(xiāng)之間，使得以往以縣域?yàn)槊闇?zhǔn)單位的減貧體系面臨轉(zhuǎn)型壓力。

2.多維性

相對(duì)貧困的綜合性、復(fù)雜性決定其治理的多維性。馬斯洛把人類(lèi)的需求概括為生理、安全、健康、尊重、自我實(shí)現(xiàn)五個(gè)層次，可較為全面地詮釋相對(duì)貧困治理的多維性。多維相對(duì)貧困是絕對(duì)貧困消除后呈現(xiàn)出的多樣貧困狀態(tài)，即多個(gè)維度的匱乏，主要是“貧”的經(jīng)濟(jì)維度、“困”的社會(huì)發(fā)展維度以及“生態(tài)環(huán)境”維度，突出表現(xiàn)為在醫(yī)療、教育、住房等層面遭遇多維困境。多維貧困群體的相對(duì)固化以及板結(jié)化的社會(huì)結(jié)構(gòu)加劇了多維相對(duì)貧困。此外，資源分配不均衡也加劇了家庭或地區(qū)間相對(duì)貧困的多維狀態(tài)。

二、相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理機(jī)制的構(gòu)建難點(diǎn)

1. 解決相對(duì)貧困問(wèn)題的長(zhǎng)期性

決定相對(duì)貧困問(wèn)題解決具有長(zhǎng)期性的原因在于以下幾點(diǎn)：一是區(qū)域性發(fā)展不平衡，如城鄉(xiāng)間、欠發(fā)達(dá)貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)。二是農(nóng)村相對(duì)貧困，農(nóng)村內(nèi)部貧富分化日益加劇導(dǎo)致村莊社會(huì)內(nèi)部分化和階層化，主要表現(xiàn)為農(nóng)村內(nèi)部的非集體化和非農(nóng)化收入比例倍增。三是城市相對(duì)貧困問(wèn)題長(zhǎng)期被忽視，扮演貧困“剩余性”角色，城市化進(jìn)程加快導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展落差和內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)性凸顯，“富裕中的貧困”問(wèn)題日漸嚴(yán)峻。城市貧困人口主要包括城市失業(yè)人員、低保人員以及農(nóng)民工群體，這些群體同時(shí)面臨社會(huì)福利保障擠壓和收入較低的困境，屬于城市邊緣化群體，城市內(nèi)部“懸崖效應(yīng)”同樣嚴(yán)峻。

2. 解決相對(duì)貧困的艱巨性

解決貧困問(wèn)題的艱巨性，一是由于相對(duì)貧困人口規(guī)模龐大。精準(zhǔn)扶貧使貧困結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化，絕對(duì)貧困人口的數(shù)量與比例逐年下降，這意味著相對(duì)貧困人口基數(shù)將越來(lái)越大。當(dāng)前相對(duì)貧困群體主要由脫貧戶、邊緣戶、農(nóng)民工、城市低收入者四部分組成，這些群體“貧、困、弱”特征凸顯并存在交叉關(guān)系。相較于絕對(duì)貧困人口，相對(duì)貧困群體的貧困特征更加復(fù)雜化、多維化，因此解決相對(duì)貧困問(wèn)題的難度也相應(yīng)加大。第二個(gè)原因是相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別難度大。界定絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵在于參照系不同，前者是基于生存需要的“規(guī)范型”標(biāo)準(zhǔn)，后者則是“比較型”標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)龐大的相對(duì)貧困群體，我國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置究竟是“全國(guó)一條線”還是“分地區(qū)設(shè)定”有待驗(yàn)證，在中國(guó)特色貧困總框架下如何建構(gòu)相對(duì)貧困測(cè)度體系、基本單元及其相應(yīng)指標(biāo)成為新的實(shí)踐難點(diǎn)。

三、相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理機(jī)制的構(gòu)建思路

1. 建立一體化解決城鄉(xiāng)貧困問(wèn)題的統(tǒng)籌機(jī)制

消除農(nóng)村貧困問(wèn)題一直是扶貧減貧的主要目標(biāo)，相比而言，城市貧困問(wèn)題并沒(méi)有被納入扶貧開(kāi)發(fā)的工作領(lǐng)域。對(duì)此，需要建立一體化解決城鄉(xiāng)貧困問(wèn)題的統(tǒng)籌機(jī)制，加快推進(jìn)戶籍制度改革，全面實(shí)現(xiàn)城市基本公共服務(wù)對(duì)常住人口的全覆蓋。并探索把減貧治理的政策體系延伸到城市領(lǐng)域，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)兩個(gè)空間單元、城市居民和農(nóng)村居民兩類(lèi)人群的扶貧開(kāi)發(fā)工作，把對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的幫扶作為城市扶貧工作的重點(diǎn)。

2. 構(gòu)建多方協(xié)同合作機(jī)制支持下的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制

構(gòu)建相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制，要注重外部力量和內(nèi)生動(dòng)力的互動(dòng)整合，讓各治理主體有發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的平臺(tái)，使政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量三者有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和資源共享。政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，持續(xù)進(jìn)行資源及政策注入。同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，拓展貧困群體參與市場(chǎng)的空間，讓他們有更加多元穩(wěn)定的創(chuàng)收渠道和經(jīng)濟(jì)來(lái)源。在此基礎(chǔ)上，動(dòng)員社會(huì)力量參與相對(duì)貧困治理，充分發(fā)揮私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織的作用，賦權(quán)增能以確保開(kāi)發(fā)式扶貧。

3. 構(gòu)建相對(duì)貧困治理的社會(huì)保障兜底機(jī)制

進(jìn)入相對(duì)貧困時(shí)代，要進(jìn)行更有力的改革，逐步提高社會(huì)保障覆蓋范圍和標(biāo)準(zhǔn)，織密筑牢特殊貧困群體的民生安全保障網(wǎng)。健全城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，完善城鄉(xiāng)流動(dòng)人口的社會(huì)福利保障，以農(nóng)民工長(zhǎng)期居住工作地為標(biāo)準(zhǔn)提供醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等基本公共服務(wù)。健全臨時(shí)救助體制，如貧困家庭的陪伴式救助，形成“一戶一策”的賦能和救助方案。構(gòu)建差異化且精準(zhǔn)的貧困群體防護(hù)體系，對(duì)老幼、婦女、殘疾人等特殊群體進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，使其免受失業(yè)、疾病與意外風(fēng)險(xiǎn)等致貧因素的困擾。

四、結(jié)語(yǔ)

絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困有著本質(zhì)的差別，“相對(duì)性”是其突出特點(diǎn)，表現(xiàn)為不同層面的相對(duì)剝奪，受眾面更廣，劃分標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別難度也更大。消除絕對(duì)貧困是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，解決相對(duì)貧困是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，要將相對(duì)貧困群體控制在一個(gè)合理的區(qū)間，避免其擴(kuò)大化，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、協(xié)作與協(xié)同發(fā)展，在貧困治理上形成獨(dú)具特色的相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)奠定貧困治理制度基石。