新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新市民社區(qū)公共服務(wù)供給研究

吳 猛

（浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、前言

隨著工業(yè)化的迅速推進(jìn)，我國城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。從1978年到2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增加到7.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個增加到20113個［1］。大量的人口進(jìn)入城市，為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了人口紅利，也促進(jìn)了城市與農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。然而，在快速城鎮(zhèn)化的過程中，也出現(xiàn)了一些問題。進(jìn)城的農(nóng)民（特別是農(nóng)民工群體）很難真正實(shí)現(xiàn)“同步市民化”，他們中的很多人難以融入城市社會，這種情況給城市管理帶來了很多問題。

新市民社區(qū)治理問題是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的新問題。與其他國家相比，我國關(guān)于社區(qū)治理的研究起步較晚。最早將“社區(qū)”一詞引入我國的是著名社會學(xué)家費(fèi)孝通先生。目前，我國關(guān)于社區(qū)治理的研究已經(jīng)取得了一些成果?？傮w來看，針對城市社區(qū)治理的研究相對比較成熟，由于農(nóng)村社區(qū)是在近些年才出現(xiàn)的，針對農(nóng)村社區(qū)治理的研究還處于起步階段。筆者擬針對新市民社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制優(yōu)化問題提出一些建議。

二、新市民和新市民社區(qū)的概念

（一）新市民的概念

新市民在學(xué)術(shù)界亦被稱為新移民［2］、半市民、準(zhǔn)市民［3］，它是一個中性概念。 “新市民”具有農(nóng)民的特征，同時(shí)又具有城市人的特征，他們成為市民的時(shí)間比較短，他們的市民化是不完全的。新市民作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一個新群體，有兩個方面的特征。

其一，流動性比較強(qiáng)。這是新市民的一個突出特征。絕大多數(shù)新市民為進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，受到制度的限制，這些農(nóng)民工多處于“半市民化”狀態(tài)，他們徘徊在城鄉(xiāng)之間。有研究者指出，這些人“就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；勞力在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村”［4］。一些新市民受到歧視，這導(dǎo)致他們具有很強(qiáng)的流動性。還有一些新市民原本是居住在城市周邊的農(nóng)民，按照政策規(guī)定，他們擁有了市民的身份，但實(shí)際上卻很難享受到和城市居民同等的待遇。他們?nèi)绻x擇留在城市，生活就會比較困難；如果選擇重回農(nóng)村，他們又沒有了土地。這導(dǎo)致他們中的一些人為了生計(jì)而流動。近年來，國家在促進(jìn)公共服務(wù)均等化方面做了許多工作，目的就是使原先流動的人口不再流動，讓這些人更好地融入城市生活。

其二，社會地位普遍不高。一般而言，新市民受教育程度不高，收入較低，居住條件不好。他們進(jìn)城之后發(fā)展空間變得更大了，也能夠享受到高水平的公共服務(wù)了。不過，他們在經(jīng)濟(jì)、文化、社會保障等方面還未能享受與城市居民同等的待遇。在新市民融入城市生活的過程中，由城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡所造成的鴻溝橫亙在新市民與原市民之間?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》顯示，2012年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為52.6%，而同期戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為35.3%，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到45%左右［1］。由此可見，我國城鎮(zhèn)化率在不斷提高，短期內(nèi)“土地城鎮(zhèn)化”的速度高于“人的城鎮(zhèn)化”的速度，從長期來看，我國“人的城鎮(zhèn)化”將越來越受到重視。

（二）新市民社區(qū)的概念

筆者認(rèn)為，新市民社區(qū)并不能被理解為居住的全是新市民的社區(qū)，當(dāng)一個社區(qū)內(nèi)新市民的比例達(dá)到一半以上時(shí)，這個社區(qū)就可以稱為新市民社區(qū)了。新市民社區(qū)可以分為兩種：一種是外來務(wù)工人員聚居的社區(qū)。外來務(wù)工人員一般會選擇租金比較低廉的社區(qū)居住，一些社區(qū)因此具有了新市民社區(qū)的特征。另一種是由城中村改造而形成的社區(qū)。在此類社區(qū)中，新市民的比例比較高，社區(qū)成員的素質(zhì)也相對較高，并且社區(qū)成員多有一技之長。

三、新市民社區(qū)公共服務(wù)供給困境

（一）公共服務(wù)供給水平較低

公共服務(wù)是以滿足公眾需求為目標(biāo)，由政府或其他社會組織提供的具有非排他性和非競爭性的保障公民基本生產(chǎn)生活的產(chǎn)品和服務(wù)［5］。近年來，我國政府在城市社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)方面做了許多工作，城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，醫(yī)療衛(wèi)生條件顯著改善，社會保障和文化教育水平不斷提高。不過，受到地理位置、政策傾向等的影響，目前我國新市民社區(qū)的公共服務(wù)供給水平明顯偏低。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，相對于其他城市社區(qū)，新市民社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較低，而且不同新市民社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平也不一樣。在政策性資金投入有限的情況下，那些集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度往往比較大，而那些集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度就比較小。公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善成為制約許多新市民社區(qū)發(fā)展的重要因素。筆者對浙江省杭州市下沙高教園區(qū)的幾個新市民社區(qū)進(jìn)行實(shí)地考察后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匦率忻裆鐓^(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量與質(zhì)量都不能滿足居民的需求，新市民社區(qū)供水、供電、交通等方面的問題比較突出。

（二）公共服務(wù)供給組織管理混亂

一些新市民社區(qū)屬于“村改居”社區(qū)，其管理主體是社區(qū)居委會，而“村改居”社區(qū)居委會是由之前的村委會轉(zhuǎn)變而來的。目前，“村改居”社區(qū)居委會成員主要由原村委會的成員擔(dān)任，社區(qū)管理人員主要由原村委會的干部擔(dān)任?！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會大多仍采用農(nóng)村村委會的管理方式。很多新市民社區(qū)已經(jīng)建立起由社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、社區(qū)社會組織共同參與治理的“四位一體”管理體制，基本上實(shí)現(xiàn)了多元治理，然而，在實(shí)際工作中仍然存在許多問題。

1.社區(qū)工作行政化傾向嚴(yán)重

在新市民社區(qū)的治理中，存在著基層政府大包大攬的情況。黨的十八大報(bào)告提出，要深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。所謂“政社分開”，就是政府應(yīng)當(dāng)給予社會組織發(fā)展的主動權(quán)。目前，多數(shù)新市民社區(qū)已經(jīng)建立了社區(qū)服務(wù)中心，這可以視為政府已將一部分權(quán)力讓渡給社區(qū)，然而，在實(shí)際運(yùn)作過程中總有不協(xié)調(diào)之處。例如，社區(qū)服務(wù)中心的工作人員如果由上級政府委派，則不符合“賦權(quán)”的理念，社區(qū)服務(wù)中心的工作人員如果由社區(qū)居委會成員兼任，則會增加社區(qū)居委會成員的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也會增加社區(qū)居委會的財(cái)政壓力?？傮w來看，我國新市民社區(qū)的治理中黨委處于領(lǐng)導(dǎo)地位，其他治理力量處于輔助地位，其作用的發(fā)揮受到制約，這不符合多元治理的現(xiàn)代化社區(qū)治理理念。

2.“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”分離導(dǎo)致公共服務(wù)效率低下

城中村實(shí)現(xiàn)城市化，就是要完成由農(nóng)村體制向城市體制的轉(zhuǎn)變。在城中村轉(zhuǎn)制成為城市社區(qū)之后，集體土地變成國有土地，村集體經(jīng)濟(jì)變成股份制經(jīng)濟(jì)，村委會變成社區(qū)居委會，村民變成股民。新市民社區(qū)居委會沒有財(cái)權(quán)，阻礙了社區(qū)自治水平的提升，也降低了社區(qū)居委會的管理效率。

3.供給主體的職能存在交叉

新市民社區(qū)內(nèi)部組織職責(zé)不清是當(dāng)前的一個突出問題。具體表現(xiàn)為：不同的主體行使相同或類似的職能，法定職能主體與實(shí)際職能主體不一致，多個法定主體對同一對象進(jìn)行治理。例如，社區(qū)居委會本是自治組織，但卻承擔(dān)了一部分行政職能，社區(qū)工作站本來是基層政府的派出機(jī)關(guān)，但卻演變成管理行政事務(wù)、提供公共服務(wù)的綜合性機(jī)構(gòu)，社區(qū)服務(wù)中心組織的活動多與居委會、社區(qū)社會組織組織的活動相交叉。上述種種問題的存在降低了社區(qū)公共服務(wù)供給的效率。

四、新市民社區(qū)公共服務(wù)供給優(yōu)化策略

（一）優(yōu)化社區(qū)公共服務(wù)供給體系

社區(qū)公共服務(wù)供給的效率對社區(qū)居民的生活質(zhì)量與社區(qū)和諧程度都有影響。近年來，我國大力倡導(dǎo)公共服務(wù)均等化，以確保全體公民都能夠享受優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。然而，新市民社區(qū)在公共服務(wù)供給方面仍然存在一些問題。當(dāng)前，亟須建立一套完善的公共服務(wù)供給體系。

1.政府履行其職責(zé)

政府是社區(qū)公共服務(wù)的主要供給方，有義務(wù)為居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)不斷完善新市民社區(qū)的公共服務(wù)供給機(jī)制，加快社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，為居民營造良好的生活環(huán)境。新市民社區(qū)的治安環(huán)境相對較差，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起維護(hù)社區(qū)治安的職責(zé)，要加大對危害社區(qū)治安的違法違規(guī)行為打擊的力度。政府應(yīng)當(dāng)大力整治新市民社區(qū)的生產(chǎn)環(huán)境，對于那些不符合安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令整改或強(qiáng)制關(guān)停。要加大在醫(yī)療和教育方面的投入，確保新市民社區(qū)的居民都加入居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，確保適齡兒童都有學(xué)可上。

2.引入市場化供給機(jī)制

市場化的實(shí)質(zhì)就是把公共服務(wù)的決策者 （或安排者）與生產(chǎn)者分開。具體來講，就是由政府行使“掌舵”的職能，把“劃槳”的職能讓渡給私人部門或社會組織。所謂公共服務(wù)市場化，就是在宏觀上由政府“掌舵”，在微觀上強(qiáng)化市場競爭和市場選擇。公共服務(wù)市場化有助于解決政府財(cái)政投入不足、公共服務(wù)效率低下等問題［6］。新市民社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)、供水供電、物業(yè)管理等都比較適宜外包。在新市民社區(qū)引入市場化供給機(jī)制之后，政府和社區(qū)居委會要負(fù)起監(jiān)管職責(zé)。

3.培育社區(qū)社會組織

隨著我國城市化進(jìn)程不斷加快，專業(yè)的社會工作組織實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，在社區(qū)公共服務(wù)中，社會工作組織的作用越來越重要。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)著力在新市民社區(qū)培育社會工作組織。首先，社區(qū)應(yīng)當(dāng)在居民中廣泛宣傳志愿者精神，倡導(dǎo)居民參與志愿服務(wù)。其次，社區(qū)應(yīng)當(dāng)制定社工參與公共服務(wù)的規(guī)則，使這項(xiàng)工作制度化、規(guī)范化。為了提高社工的整體素質(zhì)，社區(qū)還可以同周邊高校合作，鼓勵大學(xué)生參與社區(qū)服務(wù)。

（二）優(yōu)化社區(qū)組織管理體系

當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)著力優(yōu)化新市民社區(qū)的組織管理體系，科學(xué)定位各組織的職能，理順各組織之間的關(guān)系。

1.實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理“去行政化”

黨的十八大以來，我國以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，不斷深化行政管理體制改革，深入推進(jìn)政社分開，努力建設(shè)服務(wù)型政府。在新市民社區(qū)治理過程中，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起組織規(guī)劃與協(xié)調(diào)監(jiān)督的職責(zé)，摒棄“大包大攬”的管理方法，剝離那些不屬于政府的職能，將一些權(quán)力交給社區(qū)自治組織。另外，政府還應(yīng)當(dāng)減少行政性指令，確保不給社區(qū)自治組織增加額外負(fù)擔(dān)。在新市民社區(qū)治理中，政府必須厘清自己與社區(qū)自治組織間的責(zé)權(quán)邊界，履行好自己的職責(zé)。政府應(yīng)當(dāng)對社會治理工作進(jìn)行協(xié)調(diào)與監(jiān)督，而不能直接插手社區(qū)事務(wù)。在社會治理中，充分發(fā)揮其他組織的作用有利于合理配置資源。

2.確?！柏?cái)權(quán)”與“事權(quán)”相統(tǒng)一

一般而言，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的新市民社區(qū)，其居民能夠快速融入城市生活，這是因?yàn)樯鐓^(qū)居委會能夠?yàn)樯鐓^(qū)居民提供再就業(yè)的機(jī)會。新市民社區(qū)治理主體沒有財(cái)權(quán)，就很難為社區(qū)居民提供良好的發(fā)展環(huán)境，也很難為居民提供發(fā)展的機(jī)會，導(dǎo)致新市民的城市融入速度極為緩慢。今后，要適當(dāng)改變新市民社區(qū)發(fā)展所需錢款全部由上級部門調(diào)撥的做法，確?！柏?cái)權(quán)”與“事權(quán)”相統(tǒng)一。

3.理順組織間的關(guān)系

當(dāng)前，必須設(shè)法理順新市民社區(qū)公共服務(wù)組織間的關(guān)系，明確各組織的職能。要充分發(fā)揮各組織的優(yōu)勢，同時(shí)也要使各組織形成治理合力。在工作中，社區(qū)黨組織要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，設(shè)法激發(fā)公共服務(wù)組織的活力，提升它們的治理能力。社區(qū)黨組織要加強(qiáng)社區(qū)黨建工作，在社區(qū)內(nèi)廣泛宣傳黨的方針、路線、政策，支持和保障社區(qū)自治組織的工作。要做好群眾工作，主動了解社情民意，發(fā)揮總攬大局、協(xié)調(diào)各方的作用。其他公共服務(wù)組織也要立足自身職能定位，做好服務(wù)工作。