項目制扶貧中的精英俘獲困境及對策研究

時 帥

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封475004）

一、項目制扶貧與精英俘獲

（一）項目制的產(chǎn)生與項目制扶貧

1994年分稅制改革以后，中國的財政格局發(fā)生了根本性的變化。分稅制改革前，地方財政在國家整體財政格局中占主要地位，中央財政難以對地方財政進行統(tǒng)籌和計劃。分稅制改革后，由于稅權(quán)上移，中央財政成為國家財政的主體，地方財政限于自身財政汲取能力的萎縮，需要中央財政進行支持。在這樣的背景下，財政轉(zhuǎn)移支付制度應運而生，中央通過對全國財政的統(tǒng)籌安排，在全國范圍內(nèi)對財政資源進行合理的轉(zhuǎn)移，在保障經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)展的同時，最大限度地兼顧經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。項目制作為國家財政轉(zhuǎn)移支付制度的一部分，也是在分稅制改革的背景下產(chǎn)生的。與一般財政轉(zhuǎn)移支付手段不同，項目制是將各種資源與項目綁定通過?？顚Ｓ玫姆绞?，最大限度地實現(xiàn)了資源的有效利用。

國外學者對于項目的研究較早，美國項目管理協(xié)會認為，項目是一種事本主義的動員或組織方式，即按照事務的內(nèi)在邏輯，在限定時間和資源的約束條件下，利用特定組織形式完成有明確預期目標的一次性任務［1］。詹姆斯·C.斯科特通過對不同國家的大型項目進行考察和研究，認為項目是國家主導下的為了改善人民生活水平的大型社會工程［2］。相較于國外對項目的研究，國內(nèi)對于項目的研究較為具體化。折曉葉和陳嬰嬰通過對中國財政制度的研究，認為項目制是在特定條件下產(chǎn)生的一種財政條線制度，是一種在國家大型工程中運用越來越多的特殊財政轉(zhuǎn)移支付手段［3］。郭琳琳和段剛從財政制度改革的角度認為，項目制是財政改革中的一種增量模式，是在保證原有財政規(guī)模的基礎(chǔ)上進行的增量改革嘗試［4］。國內(nèi)外對于項目的研究盡管側(cè)重點不同，但整體上都揭示了項目制的基本特性，即?？顚Ｓ?、條線制度。貧困治理作為國家治理的重要組成部分，需要大量財政資源的支出，因而在現(xiàn)有狀況下，政府大多采用項目制的方式進行貧困治理，由此也產(chǎn)生了項目制扶貧。

（二）精英俘獲的內(nèi)涵

精英俘獲是指精英掠奪資源的一種俘獲行為，最早可以追溯到奧爾森的“利益集團俘獲”范式［5］。國內(nèi)對于精英俘獲的研究大多集中在貧困治理領(lǐng)域。胡聯(lián)和汪三貴對中國精準扶貧中的建檔立卡環(huán)節(jié)進行了數(shù)據(jù)分析，認為精英俘獲是項目資源沒有瞄準真正貧困群體的一種表現(xiàn)［6］。吳愈曉通過對中國農(nóng)村扶貧狀況的研究，認為在實際過程中精英會干預項目的實施，也會左右社區(qū)的發(fā)展，這種精英對外界的干涉行為即為精英俘獲［7］。李祖佩和曹晉通過進一步研究，將精英俘獲行為中的精英劃分為體制精英、經(jīng)濟精英和社會精英［8］。在本文中，精英俘獲主要指項目制中項目資源目標偏離，未能實現(xiàn)對真正貧困群體幫扶的現(xiàn)象。精英俘獲不僅會造成資源的極大浪費，更會造成貧困群體對政府治理失去信心，嚴重影響貧困治理的進度和成效。

二、精英俘獲成因解析

對于精英俘獲的成因，諸多學者從不同的角度進行了分析。梁劍峰和李靜通過研究農(nóng)民專業(yè)合作社中“大戶吃小戶”的現(xiàn)象，認為精英俘獲的產(chǎn)生主要是因為專業(yè)合作社內(nèi)部治理不當和外部力量對精英的扶持［9］。劉升通過對河北南村的個案研究，發(fā)現(xiàn)精英俘獲中精英的獲利邏輯主要是項目資源的資本化［10］。雖然學者們對精英俘獲的成因進行了多角度的解釋，但這些解釋都不夠充分。通過多角度梳理相關(guān)文獻和進行系統(tǒng)理論分析，我們認為扶貧項目的精英偏好是精英俘獲現(xiàn)象產(chǎn)生的制度原因，社會分化是精英俘獲現(xiàn)象產(chǎn)生的現(xiàn)實原因，貧困治理價值觀念偏離是精英俘獲現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因。

（一）扶貧項目的精英偏好是精英俘獲現(xiàn)象產(chǎn)生的制度原因

精英俘獲的產(chǎn)生受多方力量的影響。從項目制產(chǎn)生開始，項目就帶有明顯的精英偏好。在項目制扶貧中，中央政府負責項目的發(fā)包和資源的分配，在這個階段，中央政府基于示范效應或者其他因素的考量，會將項目更多地分配到易于完成的地方；在項目的分包和抓包階段，地方政府和基層政府同樣會出于政績的考量或者為了讓項目更容易通過考核等而把項目分配到經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的地區(qū)；在項目的落實環(huán)節(jié)，由于大部分項目都需要農(nóng)戶提供配套資源，這在一定程度上也將真正貧困的群體排斥在項目制扶貧的體系之外。項目精英偏好產(chǎn)生的根本原因，一方面是項目本身就是精英制定的，項目實施的過程也就是項目外部精英和農(nóng)村中的內(nèi)部精英進行合作的過程，另一方面是在政府行政運行過程中存在的政府官員不良的政績觀、不合理的官員考核制度和不合理的項目考核制度。

（二）社會分化是精英俘獲現(xiàn)象產(chǎn)生的現(xiàn)實原因

隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展和社會的不斷進步，社會群體也在不斷進行分化，而這種分化為精英俘獲提供了現(xiàn)實條件。在基層社會群體中，這種社會分化是多方面的。在權(quán)力方面，一部分群體由于擔任基層領(lǐng)導（例如村黨支部書記、村民委員會主任等）而掌握了村莊核心權(quán)力，他們就成為政治精英，而另外一部分群體則處于權(quán)力的劣勢地位；在經(jīng)濟方面，一部分群體通過承包大量土地或者通過經(jīng)商等手段，在經(jīng)濟上較其他群體而言具有較大優(yōu)勢，他們逐漸成為基層群體中的經(jīng)濟精英；在社會權(quán)威方面，基層社會中品德高尚、能力出眾或者善于交際的人群比較受到其他人的尊重，他們逐漸嬗化為基層群體中的社會精英。在項目制運作中，基層社會中的政治精英由于掌握較大的權(quán)力，能夠?qū)椖抠Y源施加影響，因此能夠俘獲項目資源；經(jīng)濟精英由于經(jīng)濟實力較強，能夠?qū)Υ迩f的發(fā)展產(chǎn)生影響，并且具備更多的項目配套資源，因此也能俘獲項目資源；社會精英由于在基層社會擁有極高的威望和較廣的人脈資源，在項目的分配中也有較大優(yōu)勢。綜合而言，由于基層社會中的分化現(xiàn)象的存在，處于優(yōu)勢地位的群體更容易獲取項目，而處于劣勢地位的貧困群體則可能會喪失發(fā)展的機會。

（三）貧困治理價值觀念偏離是精英俘獲現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因

政府進行貧困治理的目的是為了消除貧富差距，實現(xiàn)發(fā)展成果全民共享，然而這一美好的價值觀念在項目制的實際運作中卻出現(xiàn)了偏離。一般認為，政府在進行社會治理和提供公共服務的過程中是完全公利化的，公共性是政府的唯一屬性。事實上受限于政府的自我擴張屬性和各級政府以及政府官員自身的自利性，政府在進行社會治理和提供公共服務過程中無法完全實現(xiàn)公共性。各級政府和政府官員出于謀取政治資本和建設(shè)政績工程的需要，不是將扶貧項目發(fā)放到真正貧困的地區(qū)，而是將項目發(fā)放到經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的地區(qū)或易于出成果的地區(qū)，并因此產(chǎn)生了精英的 “被動俘獲”。貧困治理價值觀念的偏離不僅會造成項目資源的浪費，而且會導致真正貧困群體對項目制扶貧失去信心，嚴重阻礙貧困治理的進程。

三、精英俘獲的消解與項目資源的合理分配

精英俘獲現(xiàn)象嚴重影響貧困治理績效的提升，消除精英俘獲刻不容緩。筆者認為，為了消除項目制扶貧中的精英俘獲，應回歸項目制扶貧的公共性價值導向，建立合理的項目申請及分配制度，建立嚴格的項目考核審查制度。

（一）回歸項目制扶貧的公共性價值導向

貧困治理公共性價值導向的回歸需要從政府、社會組織和貧困群體三個方面進行。政府作為貧困治理的主體和最重要的參與力量，需要在貧困治理的過程中摒棄自利心理，堅持公共性，強化公共服務意識，積極接受政府內(nèi)部和外部的各種監(jiān)督，及時和項目制其他參與主體進行溝通和交流。社會組織在項目制扶貧中作為政府和貧困群體之間的橋梁，應該克服自身的不當利益觀念，堅持公益屬性，實現(xiàn)良性發(fā)展。貧困群體作為項目制扶貧的對象和劣勢方，需要積極謀取發(fā)展，克服“等、靠、要”思想。

（二）建立合理的項目申請及分配制度

項目的運作流程包括項目發(fā)包、分包、抓包和實施等階段，為了避免出現(xiàn)精英俘獲現(xiàn)象，應該建立合理的項目申請及分配制度。項目的申請和分配是項目制扶貧中最重要的兩個環(huán)節(jié)，在以往的項目制運作中，相關(guān)制度的不完善造成了項目資源目標偏離、精英俘獲等后果。建立合理的項目申請及分配制度應該從項目的發(fā)包方和申請方兩方面著手。上級政府在項目的發(fā)包過程中一定要堅持資源利用最大化和稀缺資源的傾向性配置原則，摒棄以往樹立典型和依靠項目發(fā)包環(huán)節(jié)增強自身權(quán)威的做法；地方政府或基層政府在項目的申請過程中一定要以客觀事實為依據(jù)，申請適合自身發(fā)展的項目，摒棄以往“抓大放小”的理念，堅持從自身實際出發(fā)，制定適合本地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略。只有建立合理的項目申請和分配制度，才能從根本上對項目資源進行管控，實現(xiàn)項目制扶貧結(jié)果的最優(yōu)化。

（三）建立完善的項目考核審查制度

為了讓項目更容易通過上級部門的考核和審查，項目管理者一般不愿意將項目放在配套資源較差的地區(qū)，因為那樣做不僅增加了工作的難度，也增加了項目審核的不確定性。這種為了項目審核而對項目資源進行分配的行為顯然不利于貧困群體的發(fā)展和訴求的實現(xiàn)，這種行為從根本上說是由不完善的項目考核審查制度導致的。建立完善的項目考核審查制度，首先應該摒棄以往的唯經(jīng)濟貢獻率的理念。扶貧項目建設(shè)的目的是惠及更多的貧困人口，為更多的貧困群體提供工作和發(fā)展的機會，而不應該僅僅考慮經(jīng)濟貢獻率。其次應該增加對項目滿意度的考核。滿意度作為一項軟指標在對政府公共服務考核中具有重要作用，也應該引入項目制扶貧考核中，因為只有人民滿意的項目才是真正的好項目，最后，對項目的考核既要看重結(jié)果，又要認真細致地考察項目落實的步驟，并且根據(jù)項目不同步驟的重要性進行賦值，建立完善的考核指標體系。只有實現(xiàn)對項目落實的整體把控，才能對項目進行真正意義上的客觀評價。