從我國(guó)多層次農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體看農(nóng)墾的戰(zhàn)略地位

王曙光

（北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100871）

我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系是以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系。大部分的土地要素被分散到數(shù)億小農(nóng)戶手中，進(jìn)行分散化的、碎片化的、附加值很低的、生產(chǎn)效率極低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這種以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主體的生產(chǎn)方式，在改革開放初期曾經(jīng)爆發(fā)出極強(qiáng)的生命力，使我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)歷史性的轉(zhuǎn)折。但是不能忘記的是，在我國(guó)改革開放后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大規(guī)模增長(zhǎng)的背后，還有大量的被我們所忽視的因素，這些因素主要是我國(guó)在人民公社時(shí)期大規(guī)模農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大規(guī)模農(nóng)村人力資本積累和提升（主要是通過(guò)快速發(fā)展的農(nóng)村醫(yī)療和農(nóng)村教育）以及農(nóng)村公共產(chǎn)品的大規(guī)模供給，這些因素都在改革開放后產(chǎn)生了極大的效應(yīng)。隨著時(shí)間的推移，隨著農(nóng)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)全球化的加劇，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈逐步由封閉走向開放，我國(guó)傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)形態(tài)遭遇到極大的挑戰(zhàn)，在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的劣勢(shì)逐漸顯露出來(lái)。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題所導(dǎo)致的食品安全問(wèn)題已經(jīng)遍及幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題（尤其是土壤的大規(guī)模污染）日漸嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)科技推廣在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下顯得步履維艱，這些問(wèn)題，都極大地困擾和約束著中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，當(dāng)然從長(zhǎng)期也深刻地影響了中國(guó)的農(nóng)業(yè)安全和糧食安全。

我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系包含著幾個(gè)不同層次的主體。第一是農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)，這是一類在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行之后的40年間基本固化了的最主要的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)有著悠久的傳統(tǒng)，是我國(guó)歷史悠久的農(nóng)業(yè)文明的主要承載者，也是我國(guó)幾乎所有傳統(tǒng)文化理念和符號(hào)的主要來(lái)源。它在歷史上有很頑強(qiáng)的生命力，這是不可否認(rèn)的。同樣不可否認(rèn)的是，我國(guó)在現(xiàn)階段，以及在很長(zhǎng)的未來(lái)一個(gè)時(shí)期，都不可能“消滅小農(nóng)”，不可能讓小農(nóng)經(jīng)濟(jì)（農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)）在一個(gè)短時(shí)期內(nèi)消失。相反，我們還要從制度層面，從法律層面，盡量保障這種農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)的相對(duì)穩(wěn)定性，不要急于改變，不要盲目地改變這種已經(jīng)存在了數(shù)千年的根深蒂固的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，以保障中國(guó)農(nóng)民和農(nóng)村的相對(duì)穩(wěn)定性，這對(duì)整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定都是非常重要的。十九大在農(nóng)村土地制度和農(nóng)民土地承包權(quán)方面的制度設(shè)計(jì)，都是基于穩(wěn)定化的考慮。這無(wú)疑是正確的。但是同時(shí)，我們也要認(rèn)識(shí)到，農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)這樣一種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，不太可能構(gòu)成“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系”的主體（不是在數(shù)量意義上的主體，而是在承擔(dān)國(guó)家農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化歷史使命意義上的主體），這也是毋庸置疑的。而且，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)形態(tài)也存在著一個(gè)向其他更具規(guī)模經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)型的動(dòng)態(tài)過(guò)程，存在著發(fā)生內(nèi)在變革的可能性，而且我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)和法律上還要為這種變革和轉(zhuǎn)型提供促進(jìn)的力量，激勵(lì)這種變革與轉(zhuǎn)型，這也是毋庸置疑的一個(gè)大趨勢(shì)。所以我們?cè)诮庾x十九大關(guān)于農(nóng)業(yè)和土地的制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，不僅要體會(huì)到其中“穩(wěn)定化”的訴求，還要體悟其中的“變革和轉(zhuǎn)型”的訴求。這兩個(gè)訴求，缺一不可。既要尊重歷史和現(xiàn)實(shí)，又要有前瞻性的眼光。

第二個(gè)層次的主體是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)，這是一種由農(nóng)民自發(fā)自愿而構(gòu)建的互助合作組織。我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的立法已經(jīng)十周年，在這十年中，農(nóng)民合作社突飛猛進(jìn)，其數(shù)量有了極大的增長(zhǎng)，2018年達(dá)到200多萬(wàn)家?？梢哉f(shuō)，十年來(lái)，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)民收入增長(zhǎng)做出了很大的貢獻(xiàn)，這個(gè)歷史性的成就不能否定。但是，從另一方面來(lái)看，我們也不能過(guò)高估計(jì)農(nóng)民合作社的重要性以及對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用。其道理在什么地方呢？從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來(lái)看，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)是農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)的某一部分要素按照合作社法的要求向合作社的投入，合作社盡管在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的局部環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的組織化以及要素利用效率的提升，但是從根本上來(lái)說(shuō)，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)階段仍然是一個(gè)處于比較低級(jí)形態(tài)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，大部分農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)的合作效率不高、組織化程度不高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，其對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化和現(xiàn)代化的影響仍然是有限的。更不用說(shuō)，這200萬(wàn)家合作社背后，基本上仍然是分散的農(nóng)戶個(gè)體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)家庭經(jīng)營(yíng)的基本架構(gòu)尚未發(fā)生根本性的變化，僅在個(gè)別生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)進(jìn)行了程度較低的合作與整合（當(dāng)然也有極個(gè)別的較為大型的農(nóng)業(yè)合作社實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)意義上的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，但數(shù)量極為稀少）。而且，絕大多數(shù)合作社局限在一個(gè)行政村或者自然村的村莊范圍內(nèi)（目前我國(guó)200萬(wàn)家合作社分布在近60萬(wàn)個(gè)行政村中，平均每個(gè)村莊近3～4個(gè)合作社），其經(jīng)營(yíng)規(guī)模、應(yīng)用農(nóng)業(yè)科技的水平、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力等必然受到極大的限制。因此，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)從總體上也很難成為“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系”的主體，難以從整體上承擔(dān)我國(guó)農(nóng)業(yè)安全（糧食安全）和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史使命。

第三個(gè)層次的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體系在人民公社時(shí)期對(duì)中國(guó)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大規(guī)模開展、農(nóng)村公共品的大規(guī)模普惠式供給，發(fā)揮了巨大的歷史作用。改革開放之后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍推行，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的土地、機(jī)械、不動(dòng)產(chǎn)等生產(chǎn)要素被分配掉，失去了以一個(gè)集體組織形式進(jìn)行集體性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基礎(chǔ)，因此導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在大面積的國(guó)土上幾乎消失殆盡。一些極為個(gè)別的村莊當(dāng)時(shí)沒(méi)有將集體資產(chǎn)分配到戶，而是保留了集體經(jīng)濟(jì)的組織形式和資產(chǎn)歸屬形式，這些村莊在中國(guó)大地上為數(shù)極少，但這些村莊在近四十年的發(fā)展中大多都獲得了比徹底分配集體土地和資產(chǎn)的村莊更快更好的發(fā)展，有些保留集體經(jīng)濟(jì)較多的村莊甚至成為比較發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，在市場(chǎng)中占據(jù)有利的競(jìng)爭(zhēng)地位。由于集體經(jīng)濟(jì)的要素在大面積的國(guó)土上已經(jīng)徹底分配給農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在目前中國(guó)土地上已經(jīng)為數(shù)極少，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的式微，正是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受巨大困難和挑戰(zhàn)、鄉(xiāng)村治理面臨巨大真空并導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)治理問(wèn)題叢生以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大面積停滯甚至大部分農(nóng)田水利設(shè)施大面積荒廢的主要原因之一。即使在建立了若干合作社的村莊，由于合作社的合作層次較低、整合生產(chǎn)要素的能力不足，因此，對(duì)以上問(wèn)題的解決幾乎是杯水車薪，無(wú)能為力。近年來(lái)黨中央高度重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出臺(tái)了很多措施促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于堅(jiān)持完善我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，取得了一定的成效。但是，由于絕大多數(shù)村莊所擁有的集體經(jīng)濟(jì)要素（土地和其他資產(chǎn)）極為有限，由于絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)要素是由家庭（小農(nóng)戶）所擁有，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨著巨大的制度瓶頸。我們2017年在浙江和福建的十五個(gè)縣所做的調(diào)查表明，絕大多數(shù)的農(nóng)村集體幾乎沒(méi)有任何土地和其他有形資產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)成為無(wú)源之水無(wú)本之木，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成為空殼，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)舉步維艱。即使在有一定集體資產(chǎn)的村莊，集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)也被限制在一個(gè)村莊范圍內(nèi)，這種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式與現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)的組織形式和生產(chǎn)方式差距甚大。因此，從總體上來(lái)說(shuō)，當(dāng)前的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也不可能成為“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系”的主體，難以從整體上承擔(dān)我國(guó)農(nóng)業(yè)安全（糧食安全）和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史使命。

第四個(gè)層次的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體就是中國(guó)的農(nóng)墾體系。對(duì)于這一龐大的體系，無(wú)論是學(xué)術(shù)界、政策部門還是社會(huì)公眾，都沒(méi)有給予應(yīng)有的重視。但是，從中國(guó)當(dāng)前的國(guó)情出發(fā)，從中國(guó)所面臨的國(guó)際農(nóng)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境出發(fā)，從中國(guó)未來(lái)的國(guó)家安全和糧食安全的前景出發(fā)，中國(guó)農(nóng)墾體系必將成為中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和承擔(dān)保障中國(guó)農(nóng)業(yè)安全的主力軍，這是毫無(wú)疑義的。通過(guò)對(duì)于前三個(gè)層次的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的深入剖析，可以斷定，在今天的中國(guó)，要想從戰(zhàn)略意義上解決中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和保障國(guó)家糧食安全，必須重視農(nóng)墾體系的發(fā)展，也只有依賴農(nóng)墾體系的發(fā)展，這是毋庸置疑的事實(shí)。認(rèn)識(shí)不到這個(gè)事實(shí)，我們的農(nóng)業(yè)政策就要出問(wèn)題，我們的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)安全戰(zhàn)略就會(huì)打折扣。

從我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)安全戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，要遵循綜合推進(jìn)與突出重點(diǎn)兼顧這樣一個(gè)基本原則。所謂綜合推進(jìn)，就是要在我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)安全戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中，要運(yùn)用綜合性的激勵(lì)和扶持手段，通過(guò)法律制度創(chuàng)新、財(cái)政制度創(chuàng)新、政府扶持模式創(chuàng)新、土地制度創(chuàng)新等，支持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向規(guī)?；?jīng)營(yíng)和現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型，支持農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)全要素合作與全過(guò)程合作來(lái)提升其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)水平和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)通過(guò)集體產(chǎn)權(quán)改革和土地制度改革做強(qiáng)做大規(guī)范發(fā)展，也就是要在本文所述的前三個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的轉(zhuǎn)型升級(jí)上進(jìn)行綜合扶持；所謂突出重點(diǎn)，就是要將農(nóng)墾這一中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)安全戰(zhàn)略的“國(guó)家隊(duì)”作為未來(lái)戰(zhàn)略重點(diǎn)來(lái)抓，使農(nóng)墾這一擁有一億畝耕地的大規(guī)模國(guó)有農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)真正發(fā)揮農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)安全的主力軍作用，真正成為黨和國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)安全戰(zhàn)略的可靠抓手。綜合扶持和重點(diǎn)推進(jìn)，兩者不可偏廢。