高職教育校企合作的法律制度保障問題探析

□海南體育職業(yè)技術學院 陳翠麗

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》明確提出：“制定促進校企合作辦學法規(guī)，促進校企合作制度化”，再次將校企合作的法律保障問題提升到一個新高度予以重視。目前，我國以《教育法》《職業(yè)教育法》等法律為主體，以各部門規(guī)章和地方性法律法規(guī)為配套的高職教育法律制度保障體系已經(jīng)初步形成。從高職教育校企合作的法律制度建設來看，我國出臺了一系列促進校企合作的法律制度，并處于不斷的修訂、完善過程中，然而，這些法律制度體系還存在較多問題。因此，正視并厘清這些問題，借鑒歐美等國高職教育校企合作法律制度的有益經(jīng)驗，實現(xiàn)我國校企合作法律制度保障體系的不斷完善以及其與高職教育、與經(jīng)濟社會發(fā)展的相互協(xié)調(diào)、配合，就成為當前高職教育亟待解決的突出問題。

一、我國高職教育校企合作法律制度存在的問題

1.高職教育校企合作的法律制度體系不完善。

這主要體現(xiàn)在兩方面：首先，校企合作的法律制度體系不健全，缺項較多。目前對校企合作具有指導和規(guī)范意義的法律主要有《教育法》《職業(yè)教育法》《勞動法》《就業(yè)促進法》。有這些法律作為一般性法律，其對校企合作僅僅做了一些原則性的規(guī)定，國家層面至今未能出臺“職業(yè)教育校企合作促進法”或“職業(yè)培訓法”等對高職教育校企合作具有指導、規(guī)范意義的單項法規(guī)或規(guī)章。［1］其次，各種法律規(guī)章之間不配套，未能形成合力。已有的對高職教育校企合作具有指導、規(guī)范意義的法律規(guī)章與其他相關法規(guī)之間缺乏頂層設計，尚未形成一個統(tǒng)一的體系，未能相互協(xié)調(diào)、相互支持，共同促進高職教育校企合作的深入開展，也很難發(fā)揮相應法律制度的激勵、約束等功能。

2.高職教育校企合作的法律條文內(nèi)容過于原則，缺乏約束性。

現(xiàn)在與高職教育密切相關的法律規(guī)章對校企合作內(nèi)容的規(guī)定均比較模糊，多為空洞的原則性規(guī)定，缺乏操作性極強的較為嚴謹、規(guī)范的程序性規(guī)定。這些缺乏實質(zhì)性內(nèi)容的原則性規(guī)定又無配套的法律規(guī)章來支持以使其具化、細化，因而很難產(chǎn)生應有的法律效果。如以《教育法》中第46、47條內(nèi)容為例：針對校企合作，第46條使用的是法理視角下的授權性和引導性規(guī)定字眼“可以”“鼓勵”，因而其實際產(chǎn)生的法律效果基本可以忽略不計，對校企合作基本不能起到促進作用；第47條則使用原則性的規(guī)定即“應當”一詞，這在實踐中也難以起到應有的法律約束力。［2］

3.高職教育校企合作的法律基礎性問題不清，缺乏規(guī)范性。

雖然已出臺的法律很多涉及校企合作問題，但這些法律規(guī)章均未能清晰地界定我國高職教育立法的一些很基礎但又很關鍵的問題。這一問題導致相關法律法規(guī)不夠嚴謹、規(guī)范，因而在實踐中也很難產(chǎn)生激勵、約束等法律功能，并直接影響校企合作的深入開展。例如，相關法律規(guī)章對于高職教育的屬性含糊不清，從而直接影響了高職教育的地位及其發(fā)展；對于校企合作的內(nèi)涵和外延，對校企合作的當然主體之一——企業(yè)的地位，相關法律規(guī)章的界定均不夠明晰等。［3］

4.高職教育校企合作中企業(yè)責權利關系不明，缺乏主體性。

任何法律均需對立法主體的責、權、利等要素予以明確，然而，在校企合作方面，現(xiàn)行的《職業(yè)教育法》等相關法律對于政府部門、行業(yè)企業(yè)、學校以及教師、學生等，尤其是校企合作中的當然主體之一——企業(yè)的權利、義務等并無明確的法律條文規(guī)定?！堵殬I(yè)教育法》等法律規(guī)章雖然規(guī)定企業(yè)有履行、支持高職教育的義務，但并未明確企業(yè)在校企合作中賦予何種法律地位，也未規(guī)定企業(yè)在其中擁有哪些具體權利，更未規(guī)定企業(yè)履行義務的具體內(nèi)容和程度，以及不履行合作義務將受到何種懲罰等等內(nèi)容，［4］這導致企業(yè)在校企合作中法律地位不明，合法權益也難以得到保證，這無疑會影響企業(yè)參與校企合作的積極性。

5.高職教育校企合作的法律扶持性制度不彰，缺乏激勵性。

法律制度必須同時兼具激勵性和約束性才能得到真正的貫徹實施，然而，目前與高職教育校企合作相關的法律制度缺乏能夠真正對企業(yè)積極、主動參與合作產(chǎn)生激勵作用的扶持性制度，或者有相關的制度，但也是內(nèi)容含糊、籠統(tǒng)，難以真正達到貫徹、落實。如《職業(yè)教育法》雖然對企業(yè)進行員工培訓做出相應規(guī)定，但未能細化企業(yè)在對員工進行培訓或繼續(xù)教育后能夠獲得的稅收減免等相應經(jīng)濟補償措施；對于企業(yè)吸納學生實習、就業(yè)等能夠獲得的稅收優(yōu)惠，以及校企合作的經(jīng)費來源等也均未能予以明確規(guī)定，［5］這無疑也會降低企業(yè)參與高職教育校企合作的積極性。

6.職業(yè)資格證書制度和就業(yè)準入制度過簡，缺乏可操作性。

目前，澳大利亞、英國等國已經(jīng)建立了較為完善、配套的職業(yè)資格證書制度以及與之緊密結合的就業(yè)準入制度。借鑒這些國家的經(jīng)驗，我國的高職教育已經(jīng)初步建立了職業(yè)資格證書制度，但目前的職業(yè)資格證書制度缺乏全國統(tǒng)一的，權威的標準，也未能建立與學歷相銜接的國家職業(yè)資格框架，同時，職業(yè)資格證書質(zhì)量監(jiān)控缺失，導致證書過多、過濫，其社會認可度不高，這也導致與之緊密聯(lián)系的就業(yè)準入形同虛設。最后，國家目前也未能建立起嚴格的就業(yè)準入制度及其配套的貫徹、實施制度，導致很多有職業(yè)資格證書的求職者無法實現(xiàn)就業(yè)，而實現(xiàn)就業(yè)的求職者也可能沒有職業(yè)資格證書，［5］這自然會影響企業(yè)參與校企合作的積極性。

7.高職教育校企合作的執(zhí)法監(jiān)督制度不完善，法律難落實。

目前，我國的高職教育管理歸屬各級教育主管部門、勞動人事部門和其他相關職能部門以及各級地方政府等多個主體。因此，理論上高職教育校企合作的法律監(jiān)督制度應是全方位的，理應覆蓋所有管理主體，需要從不同的角度進行規(guī)范，以確保法律制度得到切實貫徹、實施，然而，目前與高職教育校企合作相關的法律規(guī)章缺乏對勞動行政部門以及其他相關職能部門在校企合作中的職權的明確規(guī)定。這就導致相關管理主體難以真正參與到校企合作的管理活動中，因而校企合作相關法律制度的執(zhí)行缺乏來自外部力量的監(jiān)督，從而影響相關法律制度的貫徹、實施。

二、歐美等國高職教育校企合作法律制度的經(jīng)驗借鑒

1.雙元制模式下的德國職業(yè)教育校企合作法律制度。

德國職業(yè)教育法律制度基本形成了以《聯(lián)邦職業(yè)教育法》為基本法，以《企業(yè)基本法》《青少年勞動保護法》等若干單項職業(yè)教育法、《職業(yè)培訓條例》《考試條例》等部門規(guī)章和各州的地方性法規(guī)組成的層次完整，內(nèi)容豐富，操作性強，且相互銜接，監(jiān)督有力，運作通暢，修訂及時的校企合作法律制度體系。［6］1969年頒布的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》，此法對德國職業(yè)教育及校企合作做了非常全面和原則性的規(guī)定，從而確立了雙元制職業(yè)教育的法律地位，并為德國職業(yè)教育的校企合作提供了法律保障。1972年通過的《企業(yè)基本法》明確界定了企業(yè)和行業(yè)協(xié)會在職業(yè)教育校企合作中的責權利，尤其明確了在行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督下，企業(yè)與職教機構（主體是職業(yè)院校）共同承擔職業(yè)教育的完全責任。1960年通過，1976年修訂的《青少年勞動保護法》規(guī)定了青少年享有的接受職業(yè)培訓的權利，規(guī)定了企業(yè)在職業(yè)教育中的主體責任，并對企業(yè)的職業(yè)培訓合同條款進行了詳細規(guī)定?！堵殬I(yè)培訓條例》則要求企業(yè)必須嚴格按照聯(lián)邦教育與科學部制定的各類職業(yè)培訓在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一培訓標準、培訓內(nèi)容和考核機制開展職業(yè)培訓。《考試條例》由德國各行業(yè)協(xié)會根據(jù)《聯(lián)邦職業(yè)教育法》制定的考試標準和內(nèi)容組織實施考試，學生經(jīng)考評委員會考核合格后可授予其結業(yè)證書和職業(yè)資格證書，這種教考分離的考核辦法和管理體制有助于保障校企合作的統(tǒng)一標準和高質(zhì)量。

德國職業(yè)教育校企合作法律制度的最突出的特點之一即是其極具規(guī)范性，操作性較強：以基本法《聯(lián)邦職業(yè)教育法》為例，該法詳細規(guī)定了企業(yè)和學校這兩個職業(yè)教育的主體以及其應具備的資格和管理體制；該法也詳細闡述了職業(yè)培訓合同的內(nèi)容及其簽署辦法，詳細界定了無效協(xié)議，從而確保了校企合作的有效開展。這一基本法也從脫產(chǎn)的方式、證書發(fā)放、津貼、假期等諸方面對受教育者享有的受教育權利和企業(yè)、職教機構應提供的義務等進行了詳細闡述，從而保障了受教育者的權益。該法還詳細闡述了違反校企合作相關規(guī)則的具體行為及其相應處罰規(guī)定，從而有效保證校企合作及其相關法律制度能夠得到切實、完全地貫徹、實施。［7］

2.澳洲職業(yè)教育校企合作法律制度。

澳大利亞的職業(yè)教育校企合作是在不斷摸索中逐步發(fā)展起來的，其中政府主導下的法律制度保障了校企合作的有序、有效開展。1974年頒布的《坎甘報告》開啟了TAFE學院創(chuàng)辦職業(yè)教育的新局面，這一報告充分調(diào)動了企業(yè)參與職業(yè)教育和質(zhì)量檢測的積極性，并促進了校企合作新形式在全國的開展。1990年頒布的《培訓保障法》從法律上對行業(yè)企業(yè)參與校企合作做了義務性規(guī)定，成為行業(yè)企業(yè)參與校企合作的外在動力，這一法案的強制性、權威性規(guī)定也使得澳大利亞職業(yè)教育的校企合作得以有序開展。2005年，澳大利亞進一步頒布了《技能立國——澳大利亞職業(yè)技術教育與培訓發(fā)展的新理念》報告，這一報告進一步肯定了行業(yè)企業(yè)對國家職業(yè)教育與培訓體系的性質(zhì)與運作方式起到的帶動作用和決定性作用。此外，各州政府也注重根據(jù)本地實際出臺相應的政策法規(guī)。如昆士蘭州出臺的《職業(yè)教育、培訓和就業(yè)2000年法案》，其內(nèi)容涵蓋職業(yè)教育與培訓體系的設計及其運作制度，以及職業(yè)教育與培訓和外界的關系等方面。［8］

澳大利亞職業(yè)教育校企合作法律制度的特點是，澳大利亞職業(yè)教育校企合作法律制度的全面性；相關法律制度從策劃到實施均注重吸收社會各界的廣泛參與，并最終形成了從國家層面到地方政府兩個層次相互協(xié)調(diào)、相互補充的完整的校企合作法律體系。國家層面出臺的法律制度主要著眼于某一職業(yè)教育問題，而地方政府出臺的法律制度則涵蓋范圍較廣，內(nèi)容較為全面，基本囊括了職業(yè)教育校企合作方方面面的問題，并注重具體法律制度的貫徹、實施。其次，澳大利亞職業(yè)教育校企合作法律制度突出可操作性、可約束性，并注重及時修訂相關法律制度?！杜嘤柋Ｕ戏ā访鞔_了企業(yè)在校企合作中的權利和義務，并對未按規(guī)定對員工實施相關培訓的企業(yè)做出具體的懲罰性規(guī)定。自1992年頒布職業(yè)教育與培訓撥款法案后，澳大利亞每年對法案進行修訂，對每三年培訓包修訂一次。這一修訂規(guī)定使得職教機構和培訓機構能夠及時根據(jù)修訂的培訓包更新課程教學，以滿足不斷變化的行業(yè)企業(yè)對新興技能的需求。［9］

3.美國高職教育校企合作法律制度。

美國的高職教育具有悠久的法制化歷史。1862年頒布的《莫雷爾法案》是美國歷史上的第一個高職法案，它助推了美國高職教育的發(fā)展。1917年通過的《史密斯—休士法案》標志著美國職教體系的形成，并推動了職業(yè)教育校企合作的開展。1963年頒布的《職業(yè)教育法》及其系列修訂案從法律上明確了企業(yè)在高職教育以及校企合作中的地位和作用，并對校企合作的方式、管理體制等作出了全面而系統(tǒng)的規(guī)定。1982年制定的《職業(yè)訓練合作法》進一步凸顯了校企合作的“有效性”和“合作關系”。1984年制定的《伯金斯職業(yè)教育法案》則進一步保證了企業(yè)在高職教育校企合作中的權益，從而進一步推動了政府、職教機構與企業(yè)的緊密合作，提升了高職教育的學術基礎。1994年出臺的《學校—工作多途徑法案》從法律上進一步擴大了學校與工商業(yè)的合作，并使職業(yè)教育成為終身教育的重要組成部分，這一法案促使學校與工商業(yè)企業(yè)共同合作，建立全國范圍的靈活的、綜合的STW（學校—工作多途徑）體系，并逐步形成“合作教育”、“校辦企業(yè)”“企業(yè)-學校合作”等高職教育校企合作新模式。［10］

縱觀美國高職教育校企合作的法制化建設道路可以發(fā)現(xiàn)，美國政府非常重視高職教育校企合作的法制建設，并注重根據(jù)相關法規(guī)在實施過程中遇到的各種實際問題，適時而又有針對性地進行修訂，以維護相關法律制度的權威性和實施的有效性。同時，美國高職教育校企合作的相關法律制度注重將科學性和實用性相結合，從而實現(xiàn)相關法律法規(guī)按照一定的內(nèi)在邏輯聯(lián)系相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，達到形式上的完整統(tǒng)一和內(nèi)容上的和諧一致，并有效避免了相關法律條款的重復交叉和盲目性、隨意性。此外，美國高職教育校企合作法律制度注重突出針對性、連續(xù)性和可操作性。很多法案具有前后繼承關系，后一法案是前一次法案的補充和修正，以集中解決某些具體問題，并根據(jù)實踐情況隨時修訂。這些法案內(nèi)容具體充實，不僅包含原則性規(guī)定，還包含具體解決的問題、目標和措施，因而操作性強。最后，美國高職教育的校企合作法律制度注重同步性和前瞻性。往往是先有法律，后見行動，從而對高職教育的發(fā)展起到了較好的導向作用和規(guī)范作用，確保了高職教育有序發(fā)展。

三、完善我國高職教育校企合作法律制度保障體系的路徑

針對我國高職教育校企合作法律制度建設的現(xiàn)狀及其存在的突出問題，借鑒德國、澳大利亞、美國等國在校企合作方面的法制建設經(jīng)驗，完善我國高職教育校企合作的法律制度保障體系應著重做好以下幾方面的工作：

1.加強法律制度的頂層設計，構建完善、配套、協(xié)調(diào)的法律保障體系。

由于高職教育涉及高職教育基本制度、教育機構、學?；顒?、管理體制等諸方面，因而高職教育的法律關系必然是一個廣泛而復雜的社會關系，這就要求我們做好高職教育校企合作法律制度的頂層設計工作，逐漸構建一種以《職業(yè)教育法》為主體，以職業(yè)教育促進法、企業(yè)培訓法、就業(yè)與職業(yè)培訓法等若干行政法規(guī)為補充，配套以相關高職教育行政規(guī)章、地方性法規(guī)等的縱橫銜接配套、內(nèi)外協(xié)調(diào)配合、結構合理的高職教育校企合作法律保障體系。首先，國家層面應完善基本法律，對高職教育領域帶有全局性、根本性的問題作出原則性規(guī)定；其次，政府相關職能部門應制定部門行政規(guī)章，對一些實踐中遇到的具體問題進行法律意義上的細化、具化，以指導、規(guī)范高職教育校企合作的深入開展；最后，地方政府應結合本地實際，及時對國家層面和各部門的行政規(guī)章作出帶有地方特色的法律界定和貫徹、落實。

在加強高職教育校企合作立法工作的頂層設計，完善相關立法的過程中，應處理好高職教育立法與《憲法》《教育法》《高等教育法》等的關系，做到不同法律制度間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以使不同的法律制度從不同的角度共同促進高職教育的有序、健康、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.修訂法律制度，增強校企合作的權威性、規(guī)范性和可操作性。

首先，提升高職教育校企合作的立法效力等級，以改變當前高職教育校企合作難以在《憲法》和《教育法》等權威性法律中尋求到相應法律依據(jù)的現(xiàn)狀，進一步明確高職教育校企合作對于高等教育乃至整個經(jīng)濟社會的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的重要意義，以及行業(yè)企業(yè)、政府組織等參與高職教育的具體義務及其違反相關規(guī)定的法律后果，以使高職教育校企合作的深入開展以及相關問題的解決能夠在國家層面的權威性法律制度中尋求到相應的法律依據(jù)。［11］其次，與時俱進，及時修訂相關法律，明確校企合作主體的法律地位和責權利關系，并增強法律制度的規(guī)范性和可操作性。以法律形式進一步詳細界定政府、行業(yè)企業(yè)、學校、教師、學生在校企合作中的角色、利益、權利、責任、義務以及校企合作的內(nèi)容、形式，制定可操作的校企合作條例，明確校企合作的體系、機構、制度和章程建設。在修訂和完善法律制度過程中，應盡量避免使用法律效力較低的政策性文本代替法律文本，而注重通過對相關法律制度的總結、提煉，使之上升為具有較強規(guī)范性、強制性的法律，以增強相關法律制度的權威性和強制性。

3.政府和行業(yè)應充分發(fā)揮各自作用，構建校企合作的多元化激勵機制。

校企合作的最終受益者是國家，因此構建校企合作保障機制對于政府來說責無旁貸。政府應在校企合作中發(fā)揮引導、規(guī)范和指導作用：首先，政府應建立獨立的職業(yè)教育校企合作管理協(xié)調(diào)機構，主要負責校企合作的政策制定和協(xié)調(diào)、考核評估，以引導職教機構提升辦學質(zhì)量、凸顯辦學特色和行業(yè)企業(yè)助力高職教育進行應用型人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務。其次，政府應建立高職教育校企合作的動態(tài)監(jiān)控體系，對校企合作進行質(zhì)量監(jiān)督。政府應利用這一監(jiān)控體系嚴格篩選合作雙方的資格和評價合作的成效，充分發(fā)揮橋梁和協(xié)調(diào)作用，促進職教機構和行業(yè)企業(yè)的全方位、多層次、多形式合作，并協(xié)調(diào)各方的利益。最后，政府應注重發(fā)揮法律、仲裁等法制機制和財政、稅收等市場機制的作用，建立市場需求為導向的校企合作競爭機制和激勵機制，刺激職教機構和行業(yè)企業(yè)積極合作開展高職教育，并及時指導、評估校企合作工作，促使校企合作的規(guī)范化和長效化。

行業(yè)組織在管理監(jiān)督本行業(yè)企業(yè)的運行，引導企業(yè)與職教機構的合作辦學方面往往能夠起到政府無法替代的獨特作用。因此，行業(yè)組織的獨特作用應在高職教育校企合作的法律制度建設中凸現(xiàn)出來，將這一組織在高職教育校企合作中的地位上升到法律層面，助推行業(yè)組織成長成熟，并使其在預測行業(yè)人才需求，制定本行業(yè)高職教育培訓規(guī)劃，以及高職教育與培訓的管理、監(jiān)督，職業(yè)資格證書標準的制定與考評，協(xié)調(diào)校企合作中的種種問題等方面切實發(fā)揮作用。

4.完善具有中國特色的職業(yè)資格證書制度，貫徹嚴格的就業(yè)準入制度。

鑒于目前我國的職業(yè)資格證書制度及其相關的法律法規(guī)還不完善，結合當前的教育實際，我們應從規(guī)范職業(yè)資格證書的管理與認證體系，實現(xiàn)學歷證書與職業(yè)資格證書互通互認，規(guī)范職業(yè)資格證書的考核制度，嚴格就業(yè)準入制度等方面入手，逐步形成完善而規(guī)范的職業(yè)資格證書制度和就業(yè)準入制度。首先，完善與職業(yè)資格證書制度相關的法律體系，以法律手段保障職業(yè)資格證書的權威和質(zhì)量，以提高職業(yè)資格證書制度的有效性和社會認可度，并在相關法律保障的基礎上，逐步推廣、建立由政府和行業(yè)組織參與管理、監(jiān)督的，國家相對統(tǒng)一的由職教機構和合作企業(yè)對職業(yè)資格證書實施教育、培訓，由勞動人事部門組織考試和證書授予為一體的職業(yè)資格體系。其次，應建立嚴格的就業(yè)準入制度。國家應盡快出臺相關法律制度，推行職業(yè)資格證書制度基礎上的嚴格的就業(yè)準入制度，并切實貫徹、落實相關法律，嚴格執(zhí)行持證上崗制度，為規(guī)范勞動者和企業(yè)的行為，提高和保證就業(yè)質(zhì)量，優(yōu)化就業(yè)結構提供法律保障。未經(jīng)培訓的無證勞動者可以通過職教機構、企業(yè)的職業(yè)資格培訓提高自身素質(zhì)和技能，并依照考核規(guī)定獲取職業(yè)資格證書。

5.完善高職教育校企合作的法律監(jiān)督機制，確保法律制度的貫徹落實。

國家法律的效力既受法律體系完備程度的影響，也受法律的執(zhí)行和監(jiān)督機制成熟程度的影響。鑒于目前我國高職教育校企合作的法律監(jiān)督機制尚不完備的現(xiàn)狀，我們應依據(jù)一定的法律制度，自上而下地建立并完善一套以法律監(jiān)督為核心，包括司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督等在內(nèi)的有效、規(guī)范的高職教育校企合作法律運行、監(jiān)督機制。為此，各級人大應充分發(fā)揮其立法和執(zhí)法監(jiān)督職能，確保高職教育校企合作依法進行和有序開展；各級司法機關應充分發(fā)揮其司法監(jiān)督職能，依法對各相關行政職能部門在管理高職教育校企合作中的違法、侵權或越權、失職瀆職或不當行為進行有效監(jiān)督和及時處理；教育管理部門和勞動人事管理部門應充分發(fā)揮其行政監(jiān)督職能，指導、督促、評估相關組織貫徹、執(zhí)行校企合作法律法規(guī)的情況，確保校企合作有序進行、有效開展；行業(yè)組織應充分發(fā)揮其行業(yè)指導、執(zhí)法監(jiān)督職能，新聞媒體等社會組織應充分發(fā)揮其社會監(jiān)督職能，共同致力于確保高職教育校企合作的深入進行。