金融助推廣西特色小鎮(zhèn)建設的對策研究

王偉 蔡幸 黃巍華

摘要：特色小鎮(zhèn)作為經(jīng)濟新常態(tài)下供給側改革的重要抓手，已成為國家和廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的重要引擎，但建設和發(fā)展特色小鎮(zhèn)離不開金融的支持?；谫Y金均衡、數(shù)量均衡與固定資產(chǎn)投入配比三種路徑研究預測廣西輕、重資產(chǎn)型特色小鎮(zhèn)建設，發(fā)現(xiàn)廣西特色小鎮(zhèn)建設的資金需求巨大。當前廣西特色小鎮(zhèn)建設投融資程序繁瑣、地方政府財政實力偏弱、融資渠道偏窄，特色小鎮(zhèn)建設項目自身收益性低、風險性大等，是廣西特色小鎮(zhèn)建設面臨的主要投融資問題。廣西應做好頂層設計，科學界定政府職能，優(yōu)化特色小鎮(zhèn)投融資扶持政策，統(tǒng)籌整合各級財政資源，加大銀行等金融系統(tǒng)對特色小鎮(zhèn)建設投融資的支持力度，構建特色小鎮(zhèn)建設項目多元投融資體系，以解決特色小鎮(zhèn)建設過程中所遇到的資金瓶頸問題，推動特色小鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展。

中圖分類號：F8文獻標識碼：A

文章編號：1009-3729（2018）06-0103-06

關鍵詞：特色小鎮(zhèn)；資金需求；政府金融；市場金融

“特色小鎮(zhèn)”一詞于2017年底亮相中央經(jīng)濟工作會議，在彰顯特色小鎮(zhèn)成為供給側改革的重要抓手的同時，肯定了特色小鎮(zhèn)建設已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展供需兩側發(fā)力的黃金結合點。廣西積極貫徹中央精神并持續(xù)發(fā)力推動自治區(qū)特色小鎮(zhèn)發(fā)展，2017年迅速出臺了《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關于培育廣西特色小鎮(zhèn)的實施意見》（以下簡稱《意見》）的通知明確，到2020年，要培育30個左右全國特色小鎮(zhèn)，建設100個左右自治區(qū)級特色小鎮(zhèn)、建設200個左右市級特色小鎮(zhèn)，激活2000億元以上固定資產(chǎn)投資。但特色小鎮(zhèn)建設任重道遠，廣西乃至全國，資本短缺是阻礙快速發(fā)展的瓶頸。如何多渠道、多形式利用金融資本助推特色小鎮(zhèn)發(fā)展，是當前亟待解決的問題。

當前金融助力特色小鎮(zhèn)發(fā)展的問題也引起了一些學者的關注。宋艷麗[1]認為，開發(fā)性金融由于具有目標、功能、效率、手段等方面的特性和優(yōu)勢，更能破解小城鎮(zhèn)發(fā)展的資金瓶頸；宣吉方等[2]認為，為貫徹特色小鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應創(chuàng)新體制，提高金融支持能力；李濤[3]認為，特色小鎮(zhèn)的基礎設施項目可采取政府采購、PPP和資產(chǎn)證券化等融資模式，重大項目可采用中長期貸款、投貸聯(lián)動、融資租賃等融資模式，特色小鎮(zhèn)建設中的中小企業(yè)發(fā)展可采用銀行貸款、產(chǎn)業(yè)基金等融資模式；魏蓉蓉等[4]對PPP模式支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展進行了研究，認為PPP可以為特色小鎮(zhèn)建設提供持續(xù)的金融支持；袁軍[5]提出應從完善金融體系、拓寬融資渠道等方面加大金融助推特色小鎮(zhèn)建設的力度；萬樹等[6]認為，PPP模式是助推特色小鎮(zhèn)發(fā)展的重要融資模式，但由于特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展慢、金融市場程度低和地方財政自給力不足，因而存在PPP融資風險，這就要求特色小鎮(zhèn)、地方政府和社會資本三方通力協(xié)作。

綜上所述，關于金融助推廣西特色小鎮(zhèn)建設，已有研究涉及開發(fā)性金融、商業(yè)性金融和社會性金融，但由于2016年國家才全面推行特色小鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，因此研究金融助推特色小鎮(zhèn)發(fā)展的文獻還比較少，且沒有形成規(guī)模性和系統(tǒng)性的研究；廣西由于地處西南邊陲，針對金融助推廣西特色小鎮(zhèn)建設的研究就更少。建設特色小鎮(zhèn)是我國大力推進供給側結構性改革的重要舉措，研究金融助推廣西特色小鎮(zhèn)發(fā)展，將有助于廣西加快貫徹國家戰(zhàn)略，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，實現(xiàn)以小城鎮(zhèn)帶動大發(fā)展的目標。鑒于此，本文擬在研究特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略推進所帶來的巨大投融資需求和當前廣西在這方面面臨的問題的基礎上，提出有針對性的政策建議，以推動廣西特色小鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展。

一、廣西特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

廣西探索推進區(qū)域村鎮(zhèn)建設較早。從2010年底到現(xiàn)在，廣西村鎮(zhèn)建設經(jīng)歷了從特色名鎮(zhèn)名村、美麗廣西鄉(xiāng)村到如今的廣西特色小鎮(zhèn)的發(fā)展過程。2017年出臺的《意見》對廣西特色小鎮(zhèn)做了明確界定。

1.目標與規(guī)劃

廣西在承襲浙江等發(fā)達地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設標準的基礎上，明確廣西特色小鎮(zhèn)是“相對獨立于城市中心區(qū)，具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游特征和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺”，小鎮(zhèn)主要以“建制鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)核心示范區(qū)、特色旅游集聚區(qū)等”為載體，分國家級、自治區(qū)級和市級進行培育，強調要拓寬融資渠道，政府引導、企業(yè)主體，積聚全社會資源；同時細分產(chǎn)業(yè)類型，建設信息技術、節(jié)能環(huán)保等具有廣西地方特色和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的小鎮(zhèn)，進而實現(xiàn)“一個主題文化品牌、一個文化場館、一個小鎮(zhèn)公園、一個具有獨特文化肌理和建筑風貌的小鎮(zhèn)核心區(qū)文化展示”的“四個一”廣西特色小鎮(zhèn)建設目標。

為全面貫徹國家大力發(fā)展特色小鎮(zhèn)建設精神，《廣西培育特色小鎮(zhèn)意見》提出，到2020年，要培育30個左右全國特色小鎮(zhèn)、100個左右自治區(qū)級特色小鎮(zhèn)、建設200個左右市級特色小鎮(zhèn)。該意見的出臺為廣西貫徹國家特色小鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展廣西區(qū)域經(jīng)濟明確了方向。

2.政策環(huán)境

為推動廣西特色小鎮(zhèn)建設，廣西營造了良好的政策環(huán)境。2010年底，廣西頒布了《關于促進特色名鎮(zhèn)名村發(fā)展的意見》，之后每年持續(xù)推動自治區(qū)工貿(mào)型、生態(tài)（農(nóng)業(yè)）型、旅游型和文化型特色名鎮(zhèn)名村遴選和建設工作。截至2016年底，共創(chuàng)建了90個特色名鎮(zhèn)名村，其中工貿(mào)型10個，生態(tài)（農(nóng)業(yè)）型20個，旅游型36個，文化型24個，為推進廣西特色小鎮(zhèn)建設積累了經(jīng)驗。

2014年，為加快推進鎮(zhèn)域經(jīng)濟和新型城鎮(zhèn)化建設，廣西又出臺了《廣西百鎮(zhèn)建設示范工程實施方案》，按照“缺什么、補什么”的原則，在培育主導產(chǎn)業(yè)，發(fā)展工業(yè)、邊貿(mào)、旅游和文化等方面制定了一系列的優(yōu)惠政策和支持政策，進一步優(yōu)化了廣西特色城鎮(zhèn)發(fā)展的政策環(huán)境。

2017年10月，廣西出臺了《廣西培育特色小鎮(zhèn)意見》，提出培育特色小鎮(zhèn)有利于加快產(chǎn)業(yè)結構轉型升級、有利于集聚產(chǎn)業(yè)人口、有利于完善設施服務，從要求、任務、創(chuàng)建程序、支持政策和政策保障5個方面提出了指導意見?！稄V西培育特色小鎮(zhèn)意見》總體上借鑒浙江等發(fā)達地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設經(jīng)驗，立足廣西實際，要求住房城鄉(xiāng)建設、發(fā)展改革、國土資源、文化、旅游和產(chǎn)業(yè)等主管部門協(xié)同配合，并輔以每個小鎮(zhèn)2000萬元補助資金獎勵，政府引導、企業(yè)主體，積極有序推進特色小鎮(zhèn)建設。該意見的頒布為廣西特色小鎮(zhèn)建設提供了有力的政策保障。

3.國家級特色小鎮(zhèn)培育

2016年7月，住建部、發(fā)改委、財政部三部委聯(lián)合發(fā)布《關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，啟動了全國特色小鎮(zhèn)培育工作。同年8月，住建部啟動了全國特色小鎮(zhèn)推薦遴選工作。截至2018年8月，廣西共有14個鎮(zhèn)入選，其中工貿(mào)型4個（木樂鎮(zhèn)、橋圩鎮(zhèn)、陸屋鎮(zhèn)、新和鎮(zhèn)），農(nóng)業(yè)（生態(tài)）型5個（蓮花鎮(zhèn)、校椅鎮(zhèn)、僑港鎮(zhèn)、溶江鎮(zhèn)、六堡鎮(zhèn)），文化型3個（南康鎮(zhèn)、賀街鎮(zhèn)、劉三姐鎮(zhèn)）、旅游型2個（中渡鎮(zhèn)、黃姚鎮(zhèn)）。

二、廣西特色小鎮(zhèn)建設規(guī)模和資金需求預測

1.社會投入

《廣西培育特色小鎮(zhèn)意見》指出，廣西特色小鎮(zhèn)建設要分輕資產(chǎn)型特色小鎮(zhèn)和重資產(chǎn)型特色小鎮(zhèn)來進行，這兩種類型的特色小鎮(zhèn)的建設面積原則上按1～3平方公里面積進行建設，但對這兩種類型的特色小鎮(zhèn)的社會投入要求不同。文件明確要求輕資產(chǎn)型社會投入要達到每平方公里8億元以上，重資產(chǎn)型社會投入要達到每平方公里16億元以上。但根據(jù)廣西經(jīng)濟發(fā)展預測和其他省市特色小鎮(zhèn)建設投入情況，廣西輕資產(chǎn)型特色小鎮(zhèn)建設未來社會投入可能會達到每平方公里8～24億元，重資產(chǎn)型特色小鎮(zhèn)社會投入可能會達到每平方公里16～48億元。

2.建設數(shù)量

《廣西培育特色小鎮(zhèn)意見》從整體上確立了廣西特色小鎮(zhèn)建設數(shù)量和投入資金規(guī)模，但沒有明確指出輕、重資產(chǎn)型和國家級、自治區(qū)級、市級三種類型特色小鎮(zhèn)的擬建數(shù)量。通過研究分析廣西經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和未來走勢、過往政策實施路徑與固定資產(chǎn)投入占比等因素，廣西特色小鎮(zhèn)按照輕、重資產(chǎn)分類，數(shù)量均衡、資金均衡、固定資產(chǎn)投入配比三種路徑擬建數(shù)量如表1所示。

3.資金需求

如果進一步把特色小鎮(zhèn)建設分為低、中、高三種情況，三種情況下輕、重資產(chǎn)型特色小鎮(zhèn)每平方公里社會投入分別對應為8億元、16億元、24億元和16億元、32億元、48億元，三種情況下資金需求總量如表2所示。從預測結果可以看出，只有低情況和資金均衡下，才最為接近《廣西培育特色小鎮(zhèn)意見》計劃的2000億元固定資產(chǎn)投入。同時考慮到廣西農(nóng)業(yè)發(fā)展和旅游業(yè)的天然優(yōu)勢，未來廣西特色小鎮(zhèn)建設輕、重資產(chǎn)類型數(shù)量比為2GA6FA1較為合理，符合廣西經(jīng)濟社會發(fā)展實際。

根據(jù)社會投入，進一步對預建設的輕、重資產(chǎn)類型特色小鎮(zhèn)數(shù)量優(yōu)化調整和進行梯形部署，按照低情況下輕、重資產(chǎn)型特色小鎮(zhèn)每平方公里社會投入分別為8億元和16億元，為實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)發(fā)展目標，廣西特色小鎮(zhèn)建設的資金需求總計為4600億元，具體見表3。

三、廣西特色小鎮(zhèn)建設面臨的投融資問題

2017年廣西全區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）僅為20396.25億元，全區(qū)財政收入僅為2604.21億元，面對特色小鎮(zhèn)建設龐大的資金需求，財政資金支持捉襟見肘。這就要求廣西應從自身實際出發(fā)，充分利用金融利器，創(chuàng)新投融資模式，開拓多層次投融資渠道。目前，廣西特色小鎮(zhèn)建設面臨如下投融資問題。

1.融資程序繁瑣減弱了對社會資本的吸引力

廣西特色小鎮(zhèn)主要以建制鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等為載體進行培育，特色小鎮(zhèn)建設主要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實開展。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不是一級完整的預決算財政單位，沒有融資權限，需要層層上報等待審批，程序冗長繁瑣，工作效率較低。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府對項目決策缺乏主導權，企業(yè)進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制約性較大。這些都可能造成特色小鎮(zhèn)建設投融資缺乏對社會資本的吸引力。

2.財政實力偏弱降低了財政支持特色小鎮(zhèn)建設的力度

特色小鎮(zhèn)建設項目集中在基礎設施建設、維護與公共服務配套方面，前期啟動階段的資金投入需求較大，需要自治區(qū)和地方財政支出支持。但是，一方面廣西財政收入規(guī)模處于全國中下游水平，2017年全區(qū)一般公共預算收入1615.03億元，在全國僅排第22位；另一方面廣西財政自給率較低，對中央財政支持的依賴度較大，2017年全區(qū)獲中央補助資金2634.72億元，占全區(qū)一般公共預算總收入的46.3%，財政自給率僅為32.87%。同時廣西地方政府債務率較高，截至2017年底，柳州、南寧、欽州、北海等地的地方政府負債率已超過警戒線。面對資金均衡路徑下廣西特色小鎮(zhèn)建設所需要的4600億元的資金，地方政府財政支持捉襟見肘。

3.融資渠道偏窄制約了特色小鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資項目的快速發(fā)展

廣西特色小鎮(zhèn)建設需要激活2000億元以上固定資產(chǎn)投資，通過固定資產(chǎn)投資形成城鄉(xiāng)結合的新平臺，以帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。目前，預算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金和其他資金是廣西固定資產(chǎn)投資的5個資金來源。長期以來，廣西固定資產(chǎn)投資資金主要來源于自籌資金、國內(nèi)貸款和預算內(nèi)資金，利用外資和通過其他渠道融資獲得的資金很少，融資渠道偏窄。2017年，廣西實際利用外資額僅為8.2億美元，比全國均數(shù)低15.3個百分點。隨著2017年《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》（財政部令第87號）的出臺，政府購買服務嚴重受限，同時隨著銀行信貸資金加緊風險防范，國內(nèi)貸款支持特色小鎮(zhèn)建設力度趨向疲軟，融資渠道偏窄嚴重制約了廣西特色小鎮(zhèn)的快速發(fā)展。

4.特色小鎮(zhèn)自身屬性加大了投融資難度

廣西特色小鎮(zhèn)建設項目大多具有收益性低、風險性高的特點。前者因為特色小鎮(zhèn)建設雖然以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主導，但同時以完善設施服務、建設宜居城鎮(zhèn)和提高城鎮(zhèn)居民生活質量為最終目標，特色小鎮(zhèn)建設項目很多集中在基礎設施完善與公共服務提高方面，這一類項目收益率非常低。由于特色小鎮(zhèn)項目的建設周期都比較長，一些涉及農(nóng)業(yè)、旅游、環(huán)保、養(yǎng)老等融資項目建設周期一般都需要3～5年以上。需要融資的額度比較高，項目收益具有一定的不確定性，這就加大了項目融資的風險性。特色小鎮(zhèn)建設項目的這兩大金融屬性，加大了項目建設的投融資難度。

四、金融助推廣西特色小鎮(zhèn)建設的政策建議

1.做好頂層設計，科學界定政府職能

一方面應做好頂層設計，引領特色小鎮(zhèn)發(fā)展。各級政府應通力協(xié)作，做好頂層設計，科學劃分特色小鎮(zhèn)投融資項目，制訂特色小鎮(zhèn)長期和中短期投融資規(guī)劃，盡快啟動特色小鎮(zhèn)投融資項目建設。另一方面應科學界定各級政府的職能，明確特色小鎮(zhèn)投融資的方向與渠道。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政府應具有一定的投融資決策主導權，負責特色小鎮(zhèn)投融資項目實施；縣一級政府應成立特色小鎮(zhèn)建設項目管理工作領導小組，出臺特色小鎮(zhèn)項目投融資方案等；市、自治區(qū)一級政府應為辦理特色小鎮(zhèn)建設資金上報、審批等事宜開辟綠色通道。

2.優(yōu)化特色小鎮(zhèn)投融資扶持政策

應統(tǒng)籌整合和安排特色小鎮(zhèn)建設用地，在特色小鎮(zhèn)土地利用指標與融資等方面給予便利，保障特色小鎮(zhèn)項目合理用地空間，增強特色小鎮(zhèn)投融資項目對社會資本的吸引力。同時應量身制定特色小鎮(zhèn)稅收減免、貸款利息補貼等優(yōu)惠政策，增強特色小鎮(zhèn)建設項目的吸引力，減輕特色小鎮(zhèn)建設項目的投融資風險，吸引更多社會資本積極參與特色小鎮(zhèn)建設。

3.統(tǒng)籌整合各級財政資源

自治區(qū)政府應盡快落實各項補助資金，根據(jù)廣西區(qū)情，向國家申請資金支持。應統(tǒng)籌自治區(qū)、市、縣的財政資金，精準把握支持重點，大力支持特色小鎮(zhèn)項目建設。同時應根據(jù)特色小鎮(zhèn)建設項目情況，整體打包列入年度自治區(qū)重點項目，使其能享受重點項目優(yōu)惠政策或優(yōu)先獲得國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行的長期低息貸款。

4.加大銀行體系對特色小鎮(zhèn)建設的金融支持力度

銀行體系作為我國金融體系最重要的組成部分，是助推廣西特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展的最重要的金融力量，應統(tǒng)籌開發(fā)性銀行、政策性銀行、商業(yè)銀行等各類銀行融資主體，建立政策性金融和商業(yè)性金融互為補充的支持特色小鎮(zhèn)建設的銀行融資體系。開發(fā)性、政策性銀行應發(fā)揮其綜合服務功能和作用，加大信貸支持，提供優(yōu)惠的中長期貸款，并引領帶動商業(yè)銀行、社會資本參與廣西特色小鎮(zhèn)建設。商業(yè)銀行應進一步完善金融服務體系，為特色小鎮(zhèn)建設提供全方位的金融服務支持，同時還應大力創(chuàng)新金融產(chǎn)品，有效對接特色小鎮(zhèn)項目建設。

5.構建特色小鎮(zhèn)建設項目多元投融資體系

應創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，構建特色小鎮(zhèn)建設項目多元投融資體系。應鼓勵特色小鎮(zhèn)建設中的基礎設施領域投融資項目優(yōu)先考慮選擇政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵有穩(wěn)定現(xiàn)金流的特色小鎮(zhèn)項目通過PPP、資產(chǎn)證券化融資，同時在特定條件下允許地方政府發(fā)行特色小鎮(zhèn)建設專項債券、綠色債券，支持設立自治區(qū)特色小鎮(zhèn)建設專項基金，支持項目業(yè)主引入保險資金等參與具有穩(wěn)定收益的項目建設和運營。同時還應創(chuàng)新運用券商資管、信托計劃、融資租賃、資本市場直接融資與并購重組等多種金融工具進行特色小鎮(zhèn)項目融資，大力形成和建設廣西特色小鎮(zhèn)建設項目的多元投融資體系。

五、結語

我國經(jīng)濟社會發(fā)展在進入新常態(tài)這一關鍵時期，建設廣西特色小鎮(zhèn)將成為推進廣西經(jīng)濟轉型升級的重要引擎。但由于廣西經(jīng)濟底子薄，特色小鎮(zhèn)建設任重道遠，資金不足已成為其快速發(fā)展的瓶頸。金融作為特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展的重要推手，在廣西特色小鎮(zhèn)建設過程中，應創(chuàng)新融合政府金融和市場金融，構建多層次多渠道融資體系，使“金融活水”充盈廣西特色小鎮(zhèn)建設的“蓄水池”，以加快推進廣西特色小鎮(zhèn)建設。

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