農(nóng)村宅基地有償退出的探索與啟示

任孟娥 房雷濤

本文為陜西省黨校系統(tǒng)中國(guó)特色社會(huì)主義理論研究中心課題《農(nóng)村宅基地有償退出的探索與啟示——以陜西高陵的試點(diǎn)為例》

【摘 要】 本文概述了陜西高陵區(qū)宅基地退出情況，分析了試點(diǎn)區(qū)工作推進(jìn)中的問(wèn)題和難題，提出了農(nóng)村宅基地有償退出的有效路徑：輿論宣傳為引導(dǎo);制定由易向難、分類分層的宅基地退出政策;確立市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用;完善綜合配套政策;退出的模式選擇要多樣化。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村宅基地;有償退出;宅基地退出路徑

根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的目標(biāo)測(cè)算，到2020年全國(guó)需要新增建設(shè)用地0.1億hm2，而我國(guó)未來(lái)幾年實(shí)際可以增加的建設(shè)用地面積已經(jīng)不足0.02億hm2。[1]同時(shí)國(guó)土資源部的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積為0.3億畝左右，低效用地面積達(dá)0.9億畝以上。[2]可見(jiàn)，在土地資源定量的前提下，建設(shè)用地的需求以及農(nóng)村建設(shè)用地的無(wú)序、浪費(fèi)使用，使宅基地退出的研究成為一個(gè)必要的課題。2015年1月，我國(guó)開(kāi)始農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)，其中選取農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)15個(gè)，試點(diǎn)工作原計(jì)劃在2017年底完成，因改革的復(fù)雜性，試點(diǎn)期限已推遲至2018年底。在今年的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行反思就成為必要。

一、陜西高陵區(qū)宅基地退出概況

1、試點(diǎn)區(qū)宅基地利用概況

在試點(diǎn)工作推動(dòng)前，高陵區(qū)國(guó)土局對(duì)試點(diǎn)區(qū)的情況進(jìn)行摸底，四個(gè)村3211戶農(nóng)戶中，閑置宅基地278宗，約占總戶數(shù)的8.7%，偶爾居住的180戶，占總戶數(shù)的5.6%，這兩類退出可能性最大的共458戶，經(jīng)走訪了解，有意愿退出的370戶，占基本具備退出條件農(nóng)戶的80.8%，退出意愿可以視為較強(qiáng)。

2、試點(diǎn)區(qū)工作進(jìn)展

首先，高陵區(qū)確定試點(diǎn)期間宅基地退出對(duì)象有三類：有條件農(nóng)民、以繼承方式取得宅基地使用權(quán)的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、因歷史原因形成的“一戶多宅”的宅基地使用權(quán)人。針對(duì)不同村落，高陵區(qū)因地制宜，因村設(shè)計(jì)，提出“舊村原址改造提升”、“整村退出、社區(qū)安置”、“零散退出，逐步社區(qū)化”三種退出模式。截至2018年5月，全區(qū)有意愿退出宅基地的1000多戶，已退出660余戶，騰退土地500余畝。目前，各村退出的宅基地，已經(jīng)可以滿足近10年的農(nóng)民建房用地。[3]

3、高陵宅基地退出的特點(diǎn)

（1）地方政府主導(dǎo)實(shí)施。經(jīng)過(guò)近一年時(shí)間的反復(fù)調(diào)研論證，高陵制定了《宅基地管理、審批、有償使用、有償退出試行辦法》等“1+6”配套制度。在探索宅基地自愿有償退出方面，根據(jù)不同村情村貌，選取試點(diǎn)行政村。實(shí)際上，高陵與各地一致，即由地方政府設(shè)計(jì)具體政策、制定實(shí)施方案，對(duì)參與退宅的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償和安置，同時(shí)對(duì)騰退的宅基地進(jìn)行整理、復(fù)墾，并通過(guò)置換獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，最終在土地一級(jí)市場(chǎng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣和掛牌等方式出讓給土地使用者。[4]

（2）整村退出效果明顯。相對(duì)于整村退出，零散退出效果并不明顯，由于地塊受限，零散退出的宅基地其建設(shè)用地價(jià)值暫時(shí)并不明顯。而整村退出則在拆舊建新中一次性既解決了宅基地歷史遺留問(wèn)題，又解決了城鎮(zhèn)化過(guò)程中新產(chǎn)生的有宅基地退出需求的要求。并且整村退出在未來(lái)鄉(xiāng)村發(fā)展中是一個(gè)客觀趨勢(shì)，有一部分村落在城市化進(jìn)程中隨著規(guī)模的縮小或消失或合并，因此整村退出仍有很大的推動(dòng)空間。

二、試點(diǎn)區(qū)工作推進(jìn)中的問(wèn)題和難題

1、試點(diǎn)區(qū)工作推進(jìn)中的問(wèn)題

（1）推進(jìn)較慢。作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，高陵區(qū)廣大農(nóng)村存在著產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的情況、土地市場(chǎng)發(fā)育滯后等實(shí)際問(wèn)題，對(duì)改革試點(diǎn)工作推進(jìn)造成一定影響，比如整村退出中結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)或零散退出的土地指標(biāo)受當(dāng)?shù)赝恋厥袌?chǎng)供求關(guān)系的影響，土地的級(jí)差地租收益不穩(wěn)定，若土地收益不足以抵扣整村拆舊建新或在城鎮(zhèn)購(gòu)房，則宅基地退出工作受到影響。

（2）宅基地退出與其他幾項(xiàng)試點(diǎn)改革聯(lián)動(dòng)統(tǒng)籌不夠。農(nóng)村土地制度改革系統(tǒng)性、整體性強(qiáng)，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此宅基地退出也受制于其他幾項(xiàng)土地改革，比如高陵區(qū)明確規(guī)定，宅基地回購(gòu)價(jià)格需要參照征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)，而土地征收本身就是改革試點(diǎn)內(nèi)容之一，因此，宅基地回購(gòu)時(shí)要同時(shí)綜合考慮土地征收的改革試點(diǎn)。

（3）規(guī)劃引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠。受多種因素制約，村級(jí)土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制率低，“三規(guī)合一”程度不高，已編制的規(guī)劃作用發(fā)揮不明顯，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃配套不到位，群眾從改革試點(diǎn)中收益的面不夠?qū)挕?/p>

（4）試點(diǎn)案例不夠豐富、創(chuàng)新不夠。改革雖然緊扣試點(diǎn)要求，未突破暫時(shí)調(diào)整后的法律條款，但是還有待探索多樣改革模式。這就需要深刻領(lǐng)會(huì)中央精神，緊緊守住三條底線，借鑒其他試點(diǎn)區(qū)域經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自己的特色大膽創(chuàng)新。

2、試點(diǎn)區(qū)工作推進(jìn)中的困難

（1）財(cái)政壓力大。從全國(guó)總體情況來(lái)看，基于授權(quán)改革的特殊情況，試點(diǎn)地區(qū)的宅基地有償退出幾乎都是政府主導(dǎo)進(jìn)行的，因此極其考驗(yàn)地方政府的財(cái)政承受力。就高陵來(lái)看，雖說(shuō)整村退出利用的是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，但財(cái)政先期支付也讓財(cái)政頗有壓力，同時(shí)還面臨土地增值變化的市場(chǎng)考驗(yàn)。零散退出中，集體經(jīng)濟(jì)的主體即村委會(huì)為“回購(gòu)”主體，但實(shí)際上普遍存在的情況是大多數(shù)村集體支付不足。因此，村級(jí)組織難以承擔(dān)“回購(gòu)”的主體責(zé)任。

（2）農(nóng)民退出意愿相對(duì)增強(qiáng)，但有時(shí)態(tài)度搖擺不定。一方面農(nóng)民的退出意愿增強(qiáng)，另一方面調(diào)研中農(nóng)民又猶豫不決。究其原因，一是來(lái)源于直接的利益誘惑。從集體的有償退出，再到增減掛鉤使農(nóng)民或能得到更宜居的住房，或得到更直接的也更大的利益分紅，比如某新能源汽車落戶高陵，較高的賠付標(biāo)準(zhǔn)很大程度上影響了附近村民退出宅基地的決心。二是宅基地的無(wú)償使用使農(nóng)民居住成本最低?？紤]到退出宅基地后，城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活雖有吸引力，但居住成本過(guò)高，而且收入來(lái)源不穩(wěn)定，所以退出宅基地后的生活保障就成為決定宅基地退出的重要影響因素。

三、農(nóng)村宅基地有償退出的有效路徑

1、輿論宣傳為引導(dǎo)

讓農(nóng)民充分了解土地法規(guī)中相關(guān)宅基地的規(guī)定，了解城鎮(zhèn)化的客觀趨勢(shì)，了解宅基地退出將給農(nóng)民帶來(lái)的好處。同時(shí)，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村宅基地退出不僅可以遏制農(nóng)村宅基地不合理的增長(zhǎng)，而且，還能為城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供急需的城市建設(shè)用地，提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率，激發(fā)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力。通過(guò)輿論宣傳、耐心細(xì)致講解，讓農(nóng)民心甘情愿退出宅基地。

2、制定由易向難、分類分層的宅基地退出政策

宅基地的退出不可能一蹴而就。首先，針對(duì)到底誰(shuí)退的問(wèn)題時(shí)，應(yīng)制定不同政策區(qū)別對(duì)待因繼承取得的宅基地、因歷史原因超標(biāo)的宅基地以及非法獲得的宅基地的退出。對(duì)于非法取得的宅基地，堅(jiān)決收回;對(duì)于因歷史原因形成的實(shí)質(zhì)永久性閑置宅基地，應(yīng)作為當(dāng)前鼓勵(lì)退出的重點(diǎn);對(duì)于在城鄉(xiāng)之間季節(jié)性流動(dòng)的農(nóng)戶，其宅基地為季節(jié)性閑置的，不能操之過(guò)急，待條件成熟時(shí)方可考慮宅基地退出。其次，對(duì)于如何補(bǔ)償也應(yīng)分類處置。對(duì)于不超標(biāo)的宅基地、對(duì)于面積超標(biāo)的宅基地、對(duì)于一戶多宅的宅基地的退出都應(yīng)區(qū)別對(duì)待。

3、確立市場(chǎng)機(jī)制在宅基地退出中的決定性作用

首先，適當(dāng)擴(kuò)大結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)范圍，國(guó)家相關(guān)部門已下發(fā)土地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑的管理辦法，建設(shè)用地的市場(chǎng)交易范圍擴(kuò)大，這將不僅有效激活市場(chǎng)交易的量，還能大大提高退出農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。其次，適當(dāng)擴(kuò)大宅基地退出后的流轉(zhuǎn)半徑。在農(nóng)村人口大量外遷的背景下，將宅基地退出后的流轉(zhuǎn)限制在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，勢(shì)必造成交易價(jià)格低下，實(shí)際上相當(dāng)于阻礙了宅基地退出。目前國(guó)內(nèi)宅基地流轉(zhuǎn)超出原有村莊范圍的有例可循，在浙江樂(lè)清的宅基地退出模式中，允許農(nóng)村房產(chǎn)“在市域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口間轉(zhuǎn)讓”，極大釋放了壓抑的農(nóng)村房屋交易需求。

4、完善綜合配套政策

一是完善相關(guān)宅基地退出后的城市融入的綜合配套政策。讓農(nóng)民退出宅基地必須統(tǒng)籌考慮其就業(yè)、醫(yī)療、教育等問(wèn)題，否則農(nóng)戶即使退出，也無(wú)法真正融入城市成為市民。二是完善農(nóng)村其他資源資產(chǎn)與宅基地的退出的配套政策。當(dāng)前一些進(jìn)城落戶農(nóng)民在放棄宅基地的同時(shí)，仍然擁有承包地和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，無(wú)法徹底退出土地、離開(kāi)農(nóng)村。其實(shí)，試點(diǎn)中也有突破，比如重慶配合地票交易制度的戶籍制度改革、寧夏平羅縣的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利與成員身份“一攬子”退出等，已經(jīng)做出了有益探索。

5、退出的模式選擇要多樣化

要為農(nóng)戶有償退出宅基地提供靈活性、多樣化的制度安排。除集中安置、貨幣補(bǔ)貼外，還可以嘗試根據(jù)農(nóng)戶的差異化需求，提供更加多樣化、更具靈活性的制度安排。對(duì)于確實(shí)不愿意參與退出的農(nóng)戶，可考慮以宅基地和房屋“調(diào)換”的方式，將其搬遷至需要連片開(kāi)發(fā)的區(qū)域之外。高起點(diǎn)科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)體系，新批宅基地必須遵循規(guī)劃，盡量由居住環(huán)境較差、交通不便、規(guī)模小的村落向居住環(huán)境好、交通便利、規(guī)模較大的中心村或集鎮(zhèn)聚集。

總之，退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要兼顧政府、農(nóng)民、村集體、企業(yè)各方利益。宅基地的退出只能成為農(nóng)民生活水平提升的途徑，而不能下降。同時(shí)，村集體也應(yīng)該在宅基地改革中趁機(jī)壯大集體經(jīng)濟(jì)。地方政府在宅基地退出中扮演著項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的管理者、項(xiàng)目驗(yàn)收的審批者，目前試點(diǎn)區(qū)多采取直接的利益分配，其實(shí)可以考慮費(fèi)改稅。最后，參與改革的企業(yè)也應(yīng)該有自己的贏利點(diǎn)。所以，宅基地在退出中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要兼顧政府、農(nóng)民、村集體、企業(yè)各方利益。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 呂軍書(shū)，李茂.土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移視角下我國(guó)農(nóng)戶宅基地有償退出的路徑選擇[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社科版），2014.41（6）121-124.

[2] 推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)解讀之一.2014.10.28.

[3] 高陵三種模式破冰農(nóng)村宅基地改革[N].陜西日?qǐng)?bào)，2016-05-30.

[4] 朱新華，張金明.農(nóng)村宅基地資本化及其收益分配研究[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2014（5）73-76.

【作者簡(jiǎn)介】

任孟娥（1973—）女，西安市委黨?？粕缃萄胁扛苯淌?，主要從事農(nóng)村政治學(xué)、社會(huì)學(xué)研究.

房雷濤（1975—）男，西安市委黨校科社教研部副教授，主要從事行政管理研究.