淺議非上市國有企業(yè)內(nèi)部控制存在問題及應(yīng)對(duì)措施

陳健

摘 要：隨著我國國有企業(yè)不斷發(fā)展壯大，同時(shí)所占國民經(jīng)濟(jì)比重較高，在國有企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制將提高國企的經(jīng)營管理水平，降低經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)營等目標(biāo)。鑒于我國內(nèi)部控制起步較晚，自2008年發(fā)布《內(nèi)部控制基本規(guī)范》至今僅10年時(shí)間，目前尚未強(qiáng)制非上市企業(yè)全面執(zhí)行，本文以目前一些國有企業(yè)的內(nèi)部控制情況為例，淺談國企發(fā)展過程中內(nèi)部控制存在問題與應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：非上市;國企;內(nèi)部控制;存在問題;應(yīng)對(duì)措施

內(nèi)部控制對(duì)提高國有企業(yè)經(jīng)營管理水平，降低經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)意義重大，將助力企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃。在2008年5月財(cái)政部等五部委發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》的基礎(chǔ)上，于2010年4月發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，接著財(cái)政部會(huì)計(jì)司編制了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范講解2010》圖書，2017年6月財(cái)政部印發(fā)了《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，這些都為我國企業(yè)提供了政策和指引。內(nèi)控指引對(duì)上市公司提出了明確執(zhí)行時(shí)間和要求，但對(duì)非上市大中型企業(yè)未明確時(shí)間表，僅提出鼓勵(lì)提前執(zhí)行。截至目前，一些非上市國有企業(yè)內(nèi)部控制尚不健全，與上市公司執(zhí)行內(nèi)部控制存在著較大差距，還存在著一些問題亟待解決。

非上市國有企業(yè)執(zhí)行內(nèi)部控制存在的主要問題

未明確對(duì)非上市國企執(zhí)行內(nèi)部控制的范圍和時(shí)間，導(dǎo)致外部監(jiān)管無硬性要求

內(nèi)部控制規(guī)范及配套指引自發(fā)布以來，國資監(jiān)管部門對(duì)執(zhí)行內(nèi)部控制未明試點(diǎn)范圍和時(shí)間表，導(dǎo)致非上市國企中推進(jìn)內(nèi)部控制較為緩慢，執(zhí)行內(nèi)部控制情況總體上要低于上市公司，這從客觀上導(dǎo)致一些企業(yè)內(nèi)部控制不健全，內(nèi)部控制薄弱。

第一，從國務(wù)院部委層面看。2010年4月26日，財(cái)政部等五部委發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》對(duì)非上市大中型企業(yè)提出鼓勵(lì)提前執(zhí)行，在指引發(fā)布會(huì)上，國務(wù)院國資委發(fā)言人提出，中央企業(yè)要將現(xiàn)行管理體制與內(nèi)部控制有機(jī)結(jié)合起來，進(jìn)一步修改完善相關(guān)制度。2012年5月，國務(wù)院國資委提出，應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建規(guī)范有序、覆蓋全面的內(nèi)部控制體系，要求中央企業(yè)總結(jié)推廣上市公司執(zhí)行內(nèi)部控制的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控體系在各集團(tuán)總部層面的全覆蓋。

第二，從某地方國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)層面看。某國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出2018年以防控風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，將強(qiáng)化監(jiān)管企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)工作，要求監(jiān)管企業(yè)積極研究學(xué)習(xí)企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范及其配套指引等，制定完善內(nèi)控體系建設(shè)方案，明確2018年度決算審計(jì)要對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)做出專項(xiàng)評(píng)價(jià)，將對(duì)監(jiān)管企業(yè)內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行情況進(jìn)行督促檢查。

非上市國有企業(yè)內(nèi)部控制等信息公開程度較低，導(dǎo)致缺乏社會(huì)公眾監(jiān)督

國企信息公開是監(jiān)督國企、推進(jìn)國企管理創(chuàng)新的一種手段，有助于解決國企腐敗問題，推進(jìn)國企改革，有利于從外部監(jiān)督推進(jìn)國企自身健全內(nèi)部控制建設(shè)，補(bǔ)充目前對(duì)非上市國企的監(jiān)督主要是政府及有關(guān)部門監(jiān)督的不足。我國國企信息公開較晚，自2015年才逐步公開啟動(dòng)時(shí)間，導(dǎo)致對(duì)國企監(jiān)督無法擴(kuò)大到民眾等社會(huì)層面，社會(huì)監(jiān)督獲取國企內(nèi)部控制信息較少，相應(yīng)國企內(nèi)部控制建設(shè)推進(jìn)較慢。

例如：國務(wù)院辦公廳印發(fā)《2015年政府信息公開工作要點(diǎn)》，提出做好國企主要財(cái)務(wù)指標(biāo)、整體運(yùn)行情況、業(yè)績(jī)考核結(jié)果等信息的公開，尤其要加大國資保值增值、改革重組、負(fù)責(zé)人變動(dòng)及招聘等信息公開力度，國企首次納入公開范圍。接著，山東省發(fā)布《山東省省管企業(yè)財(cái)務(wù)等重大信息公開暫行規(guī)定》，對(duì)省管企業(yè)財(cái)務(wù)等重大信息公開進(jìn)行界定，包括企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算，年度、中期、季度財(cái)務(wù)信息，以及“三重一大”、領(lǐng)導(dǎo)人員業(yè)務(wù)履職支出等有關(guān)事項(xiàng)。

部分國企對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)知不足，導(dǎo)致內(nèi)部控制不完善

隨著我國國有企業(yè)發(fā)展壯大，以及并購重組加快，都迫切需要內(nèi)部控制保駕護(hù)航。但一些國有企業(yè)受多種因素影響，內(nèi)部控制環(huán)境薄弱。一是企業(yè)尤其是高級(jí)管理人員對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不足，對(duì)內(nèi)部控制未深入學(xué)習(xí)研究，加之大部分國企尚處在壟斷地位，未重視內(nèi)部控制的實(shí)施意義和重大作用，缺乏完善的內(nèi)部控制制度，導(dǎo)致一些業(yè)務(wù)無章可循，無法有效落實(shí)相關(guān)內(nèi)部控制工作;二是一些國企治理結(jié)構(gòu)弱化，存在政企未完全分開、監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)、經(jīng)理人內(nèi)部控制的情況，導(dǎo)致內(nèi)部控制失效;三是雖然一些企業(yè)總部管理規(guī)范，但各級(jí)次下級(jí)企業(yè)管理水平較低，未形成集團(tuán)化的內(nèi)部控制;四是一些企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)臃腫，或者權(quán)責(zé)不清，員工不能勝任，激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全;五是一些企業(yè)沒有構(gòu)建一個(gè)較為完善的監(jiān)督管理體系，或存在制度交叉、缺失等情況，權(quán)力不能得到有效制衡，內(nèi)控執(zhí)行效果不明顯。

提高非上市國有企業(yè)內(nèi)部控制水平的應(yīng)對(duì)措施

以國企改革為契機(jī)，加快推進(jìn)國企執(zhí)行內(nèi)部控制

隨著國資國企改革的不斷推進(jìn)，我國中央企業(yè)和地方企業(yè)經(jīng)營規(guī)模實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增長，經(jīng)濟(jì)效益增速穩(wěn)健提升，運(yùn)行質(zhì)量持續(xù)向好。這些是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成果的初步體現(xiàn)，是加快處置低效無效資產(chǎn)，以及企業(yè)內(nèi)部管理水平不斷提高的表現(xiàn)。今年，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出“雙百企業(yè)”及“雙百行動(dòng)”方案，遴選有較強(qiáng)代表性、有較大發(fā)展?jié)摿?、有較強(qiáng)改革意愿的企業(yè)先行先試，有中央企有近200家，地方國企200多家?！半p百行動(dòng)”將使得改革由點(diǎn)向面全面鋪開，試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)圍并向縱深發(fā)展，更多地方國企加入試點(diǎn)行列，資本市場(chǎng)投資運(yùn)作將迎來高潮。這些將對(duì)國企完善法人治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化公司業(yè)務(wù)管理流程，壓實(shí)各層級(jí)各崗位工作職責(zé)，加快推進(jìn)內(nèi)部控制，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力提供了契機(jī)。各級(jí)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)及國有企業(yè)應(yīng)以此為契機(jī)，將“雙百行動(dòng)”和內(nèi)部控制有效結(jié)合起來，加快推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，建立健全企業(yè)內(nèi)部控制制度體系，提升企業(yè)管理水平，增強(qiáng)企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

完善國企內(nèi)部控制等信息公開制度，推動(dòng)國企建立健全內(nèi)部控制

從我國上市公司近年來執(zhí)行內(nèi)部控制來看，內(nèi)部控制不斷得到加強(qiáng)，相關(guān)信息披露不斷全面充分，上市公司核心競(jìng)爭(zhēng)力和風(fēng)險(xiǎn)防控能力不斷增強(qiáng)，這在很大程度上得益于我國內(nèi)部控制發(fā)展和證券監(jiān)督部門的監(jiān)管，以及上市公司各項(xiàng)信息公開所致。首先，國資國企應(yīng)借鑒總結(jié)推廣上市公司執(zhí)行內(nèi)部控制經(jīng)驗(yàn)，借助國企信息公開、國企改革，加大對(duì)國企宣傳，擴(kuò)大社會(huì)對(duì)國企的認(rèn)識(shí)和互動(dòng)，讓廣大人民了解國企，國企了解人民的意愿，通過這些倒逼國企必須強(qiáng)化內(nèi)部管理，推動(dòng)內(nèi)部控制等管理上臺(tái)階;其次，制定實(shí)施內(nèi)部控制方案，明確時(shí)間表、路線圖，加快實(shí)現(xiàn)內(nèi)控體系在國企的全覆蓋。嚴(yán)格按照內(nèi)部控制要求完善制度、開展內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)和中介機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)控執(zhí)行的審核;最后，按照國企改革要求，積極引入各類投資者實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，大力推動(dòng)國有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)集團(tuán)整體上市，激活國有資本創(chuàng)造價(jià)值的能力，從而增加國有資本價(jià)值。

強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督，建立規(guī)范的激勵(lì)與約束機(jī)制

在推進(jìn)國企執(zhí)行內(nèi)部控制中，應(yīng)首先按照《企業(yè)內(nèi)部控制指引》等規(guī)定建立健全內(nèi)部控制制度體系，根據(jù)情況可聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助開展內(nèi)控建設(shè)，做好宣傳動(dòng)員組織工作，編制內(nèi)控手冊(cè)，這是內(nèi)控執(zhí)行和監(jiān)督、激勵(lì)和約束的前提。首先要根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況建立內(nèi)部控制部門，對(duì)于條件不具備的企業(yè)應(yīng)明確由內(nèi)部審計(jì)部門或財(cái)務(wù)部門承擔(dān)內(nèi)部控制部門職責(zé)，配強(qiáng)配齊內(nèi)部控制專業(yè)人員，同時(shí)注重內(nèi)控人員職業(yè)道德修養(yǎng)，有條件的企業(yè)單獨(dú)設(shè)立內(nèi)控部門，開展內(nèi)控建設(shè)和監(jiān)督職能;其次，要根據(jù)內(nèi)控指引并結(jié)合企業(yè)實(shí)際梳理優(yōu)化各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，明晰各層級(jí)各部門各崗位權(quán)責(zé)利，尤其是形成股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)及經(jīng)理層的約束機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能，細(xì)化三會(huì)一層議事規(guī)則，妥善做好合理授權(quán);最后，按照內(nèi)部控制規(guī)定開展內(nèi)控評(píng)價(jià)和監(jiān)督，選聘較強(qiáng)實(shí)力的會(huì)計(jì)師事務(wù)所開展內(nèi)控審計(jì)，以此推動(dòng)不斷完善內(nèi)控體系。同時(shí)強(qiáng)化國資監(jiān)管部門和政府審計(jì)部門對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督，增強(qiáng)外部監(jiān)督。

結(jié)語

綜上所述，內(nèi)部控制是保障企業(yè)健康快速發(fā)展的制度安排，當(dāng)前很多國有企業(yè)在發(fā)展過程中對(duì)內(nèi)部控制工作的重視程度不夠等，導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部控制工作中出現(xiàn)的問題較多。對(duì)此，要積極加強(qiáng)內(nèi)部控制體系的全面完善，發(fā)揮內(nèi)部控制監(jiān)督作用，檢驗(yàn)企業(yè)經(jīng)營管理水平，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力和價(jià)值創(chuàng)造能力。

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