管控與動員：邊境民族地區(qū)邊民管理的雙重機制
——以云南文山壯族苗族自治州M縣為例

夏文貴

（云南大學 民族政治與邊疆治理研究院，云南·昆明 650091）

一、邊境民族地區(qū)治理中的邊民管控

邊民管控，是針對與邊民相關聯(lián)的邊境事務、問題和活動而進行的規(guī)制性管理活動。“人”的問題和“物”的問題，是構成邊境治理客體的兩個基本維度，而人的問題又集中于邊民身上。同時，邊界、界碑、口岸等“物”的管理，又是同邊民管控直接相關的。因此，加強邊民的管控，就成為了邊境治理的題中之義，直接關乎邊境的安全和穩(wěn)定。

首先，跨境行為的管控。鄰邊而居的分布特點，使得邊民的跨境活動十分頻繁，在這個過程中，往往會出現(xiàn)大量的非法跨境行為，并已成為了邊境管控中的重點和難點。歸納起來，這樣的非法跨境行為主要源于以下因素：一是地理因素。毗連越南“五縣一市”的地理特性，以及山高谷深的自然環(huán)境，導致M縣境內的非法邊境便道和小道林立，為邊民的非法跨界創(chuàng)造了條件。二是民族因素。在M縣的漢、苗、壯、瑤、彝、傣、蒙古、仡佬8種世居民族中，“除蒙古族外，其余7種民族在越南邊境地區(qū)均有分布，跨境而居的同一民族間語言相通，習俗相同。”[1]在現(xiàn)實生活中，跨界民族同宗同族同源的歷史聯(lián)系并未因國家邊界的區(qū)隔而就此中斷，相反卻為相互間多樣頻繁的日常跨界交往注入了動力。三是成本因素。受經(jīng)由口岸或合法邊境通道出入可能造成的成本過高限制，如路途遙遠、交通不便、時間成本等，就近取道邊境小道或便道成為了邊民出入境的首要之選。

其次，生產(chǎn)作業(yè)的管控。邊境生產(chǎn)作業(yè)有廣義和狹義之分。廣義邊境生產(chǎn)作業(yè)，是指所有在鄰近邊界地帶進行的生產(chǎn)作業(yè)活動，或其他人員進入邊境區(qū)域從事的作業(yè)活動，前者如“耕作、放牧、采伐、捕撈、狩獵、采集”等，后者有“堤壩維修、引水工程修筑、爆破施工、科研、測繪、拍攝、錄像等?！盵2]狹義邊境生產(chǎn)作業(yè)，專指“邊民在邊境地區(qū)或邊界地帶從事各種生產(chǎn)作業(yè)的活動。”[3]僅就狹義層面來說，這本身就是邊民開展生產(chǎn)實踐、維持生計、實現(xiàn)發(fā)展的需要，也符合國家鼓勵邊民抵邊而居、安心居邊進而守土固邊的要求。然而，在此過程中，如何引導邊民進行合理合法的邊境生產(chǎn)作業(yè)，才是問題的關鍵。如在M縣較為常見的是，當牲畜逾越國界跑入鄰國，或邊民在耕種中確有燒荒之需時，應當如何處置？凡此種種，均是關系邊民各民族群體切身利益的大事，而一旦處置失當，就有可能釀成重大的邊境突發(fā)事件，不可不重視。

再次，境內涉外活動的管控。邊境特定的地緣和民族特質決定即便在我方邊民未離境的情況下，也會不可避免地導致與鄰國邊民發(fā)生某種聯(lián)系，并形成一定程度的涉外關系。尤其近年以來，伴隨國家沿邊開發(fā)開放的深入推進，不斷吸引著鄰國邊民向我國邊境紛至沓來，從而形成了多樣的涉外互動關系。在M縣，雙方邊民間的交往互動主要有：一是來訪。境外邊民的踏足而來，背后承載的可能是基于族緣、血緣、親緣、業(yè)緣等方面的聯(lián)系，但不管怎樣終究形成了事實上的涉外關系，牽及我方、對方和雙邊的法規(guī)條文。二是互市。在我方主導下，延續(xù)雙方民族互通有無的歷史傳統(tǒng)，今天的邊民互市貿(mào)易更顯得格外繁榮。在此情況下，互市貿(mào)易行為尤須予以嚴格規(guī)范，更何況在貿(mào)易中還常有矛盾、摩擦或沖突等的發(fā)生。三是通婚。在主權時代，邊民跨境通婚的傳統(tǒng)，受到了雙方國家法律規(guī)范的限制。然而，多源于同一民族基礎上的非法跨國通婚仍然屢禁不止，并伴生了身份歸屬、福利保障、社會治安等問題。如是，教育、規(guī)約和引導邊民的涉外交往行為、意識和能力，自然就是邊民管理中的重要議題。

最后，一般性社會問題的管控。以M縣的具體情況來看，同邊民相關的一般性社會管理問題主要有：一是邊境社會的秩序問題。邊民是組成邊境社會的主體，在邊境社會秩序的建構、維系中，邊民扮演的角色是極其關鍵的，發(fā)揮著基礎性、決定性作用。二是邊境社會關系的調適問題。邊境社會是一個由多樣民族形態(tài)、多元宗教信仰組成的獨特系統(tǒng)，面臨著突出的族際關系和宗教關系協(xié)調問題。同時，也存在著現(xiàn)代化進程中的社會分化，以及利益矛盾和沖突的多樣化問題。此外，還有著因貿(mào)易、務工、旅游等基礎上的境內外人員間的關系調處問題。三是邊境社會的公平問題。國家對邊民的特別扶持，對邊境少數(shù)民族群體的特殊照顧，又容易導致未受惠群體的不公平之感，并引發(fā)各邊境民族群體間的利益比較和爭奪問題。四是邊民社會行為的規(guī)范問題。邊民集民族、宗教、邊疆、貧困，以及境內境外等多元因素為一體，這些因素間常常交織疊加、相互激化，一定程度上成為了邊民社會行為失范的潛在影響因素。

二、邊境民族地區(qū)治理中的邊民動員

（一）邊民動員符合現(xiàn)代治理范式

相較傳統(tǒng)管理模式，現(xiàn)代治理尤其強調多元主體之間的協(xié)作。因此，在國家治理現(xiàn)代化成為基本趨勢的情況下，邊境治理雖屬特殊領域，但同樣也要遵循現(xiàn)代治理的一般邏輯。作為典型的邊境縣，M縣的治理初步形成了一種政府主導，企業(yè)、社會組織和公民多元參與的治理格局。實際上，誠如在一般治理中要充分調動和發(fā)揮普通公民的作用一樣，邊境治理中也需要有效發(fā)揮邊民的積極性、主動性和創(chuàng)造性。而邊民主體作用的發(fā)揮，又尤為能體現(xiàn)邊境治理的現(xiàn)代化理念。

參與M縣治理的邊民主體可分為三種類型：一是體制內的專門主體。主要是由政府或邊防部隊臨時聘用的護邊員，主要負責輔助性的邊務管理工作；二是體制內的非專門主體。包括村兩委成員、村小組組長、民兵組織，以及其他村民組織；三是體制外的非專門主體、主要就是普通邊境村民。這些主體在邊界和界碑維護、邊境地區(qū)的抗災搶險、邊境特殊情況的信息上報、沿邊巡查等多個方面發(fā)揮著不可替代的作用。在邊境治理主體結構中，邊民無疑是不可或缺的一員。對于這個重要主體，M縣采取了邊民補貼、支持基礎設施建設、扶貧開發(fā)、宣傳教育、提高護邊員待遇等多種動員手段，由此調動邊民參與邊境治理的能力和效能。與此同時，邊民的主體作用又同政府、邊防力量、企業(yè)、社會組織配合起來，為其他主體治理活動的展開提供了必要的支持。

（二）邊民動員有助于緩解治理資源不足

任何一項治理活動，都需要治理資源的支持。對于M縣這樣的邊境縣來說，人力物力的治理資源短缺同繁復艱巨的邊境治理任務之間，構成了一對突出的矛盾。為緩解這樣的矛盾，保證邊境治理目標的有效實現(xiàn)，M縣不得不調動邊民守土固邊的能動性和積極作用。一方面，國家的邊境管控工作急需動員邊民的參與和介入，以彌補人力資源的匱乏；另一方面，國家關于邊境治理的許多政策舉措，需要動員邊民去認可、支持和配合，才能更好地使其落地、生根和成長。

誠然，邊民是所有邊境要素中最為核心、最為能動、最為活躍的關鍵性因素之一，為邊境治理注入了新的內涵和活力，構成了邊境治理的一元主體。然而，邊民的這種主體性地位的作用發(fā)揮，還有賴于通過政治動員來增強邊民邊境治理參與的自覺性和主動性。在以邊民為基本單元的邊境條件下，“一個邊民就是一個哨兵，一個家庭就是一個哨所，一個村莊就是一支部隊”[4]。邊民動員在邊境管控中的重要性由此可見一斑。而且，邊民以主體身份的治理參與和介入，在很大程度上可以彌補政府或其他治理主體的諸多不足。畢竟，面對紛繁復雜的邊境事務和問題，以政府為核心主導的治理主體，已然不能實現(xiàn)對所有邊境問題的治理，而邊民在這其中所擁有的治理主體地位及其能動性作用，是其他治理主體難以替代的。因而，邊民動員的作用機理發(fā)揮，是邊民這種潛在的政治社會資源轉變?yōu)楝F(xiàn)實治理資源，進而治理力量的重要機制。

（三）動員是形塑邊民意識的基本方式

現(xiàn)代國家，既是一個以領土為載體的地理空間單位，也是一個以全體國民為主體的政治共同體。M縣的情況表明，邊境治理離不開邊民守土固邊作用的發(fā)揮，而這種守土固邊行為又要依靠強烈的邊民意識來維系。其中最為關鍵的就是維護邊界、維護國家主權的領土意識，雖身處邊陲但仍為國家公民的國民意識，以及在此基礎上形成的責任意識。而動員邊民參與和介入邊境治理，本身就是錘煉邊民意識的有效實踐形式，更是突顯邊民主體地位的具體體現(xiàn)。

一是領土意識。“領土就是國家主權管轄的地理空間范圍，并需要通過主權國家政府間的條約或協(xié)定而確定的邊界來界定?！盵5]現(xiàn)實生活中，邊民與領土、邊界、邊境等概念息息相關，共同構成了國家主權的外在形式。其中，領土是最為重要的主權構成要素。無疑，公民都有維護國家領土安全、統(tǒng)一和完整的義務，而相比其他公民群體，邊民則更為直接地肩負著這一期待和要求，直面著更為具體微觀的領土主權事項。如是，積極培養(yǎng)邊民對領土的責任感、義務感和使命感，“進而形成一種在場的情境依戀和歸屬感”[6]，即領土意識至關重要。

二是國民意識。邊民作為國家時代的特有群體，它首先是國家的邊民，國家則是邊民存在的本體和依據(jù)。與此同時，邊民的邊境在場，也是深刻的國家主權標識、象征和宣示。這些情況表明，在邊民的多重身份組合中，國民身份是最為重要的，既體現(xiàn)著憲制性的權利，也擔負著憲制性的義務，從而完全有別且超越于其民族、宗教、地域等特殊性身份及其意識。這一點對于協(xié)調跨界民族的民族認同和國家認同來說也尤為重要。

三是責任意識。邊民同國家邊界有著天然的聯(lián)系，并因國家邊界的區(qū)隔而形成和存在。這樣，邊民的抵邊而居，要求其必須樹立起強烈的守土固邊的責任意識：其一是在主觀上避免和杜絕非法跨界行為的發(fā)生；其二自覺警惕和抵制境內外人員的非法跨界行為及活動；其三是強烈的國防意識、守土固邊意識的錘煉和實踐。

三、邊民管控與動員的結合

管控與動員存在著內在的契合性。管控與動員，是邊民管理實踐中的一體兩面。管控源于邊民的客體性身份特性，以及其與諸多邊境問題的關聯(lián)；動員源于邊民的主體性身份特性，以及其在邊境治理中的一元主體地位。二者在本質上有著高度的契合性，這主要取決于，不論是管控還是動員，都是在政府主導下實現(xiàn)的，并提供著治理實踐有效推進的制度基礎。也就是說邊民的管控和動員，其實都不過是在國家及邊境地方統(tǒng)一的制度體系和統(tǒng)籌安排下進行并實現(xiàn)的。離開這一根本性的治理原則，邊民管控與動員的可能性都將大大降低，邊境治理實踐的有效性也會大打折扣。

邊民的有效管理有賴于管控與動員的并行實施。邊民的雙重身份屬性表明，管控與動員是邊境治理中邊民管理的兩個重要維度。在深層邏輯上，管控之于邊民，除了解決圍繞邊民而產(chǎn)生的各種邊境事務和問題，還在于增進動員邊民的能動作用；動員之于邊民，既與邊民在邊境治理中的主體性地位密切相關，也潛藏著某種程度的邊民管控效應?？梢姡吤竦墓芸嘏c動員并非完全分離的兩個方面，而是一個有機結合的統(tǒng)一體，任何一方的弱化，都將制約或降低邊民管理和邊境治理的整體效果。

第三，邊民管控與動員的結合途徑。綜上可見，邊境民族地區(qū)治理中的邊民管理，存在著一個具有特定內涵的管控與動員的互動機理。而要發(fā)揮這一機理的最大化效用，還有賴于釋放如下機制的作用：一是宣傳教育機制。毫無疑問，要把遠居國家經(jīng)濟、政治、文化遠端，民族構成多元、宗教信仰多樣、社會身份多異的邊民社會整合到統(tǒng)一的現(xiàn)代國家建設進程中來，經(jīng)常性的宣傳教育是必不可少的。二是邊民補助機制。面對邊民有限的生存條件和發(fā)展空間，邊民補助的范圍、力度、金額等是保證邊民安心抵邊居住從而守土固邊的關鍵。在M縣，沿邊補助為毗連國境線的邊境村寨，并以戶為核算單位，每戶每年補助金額500元，一定程度上為激發(fā)邊民的守土固邊能動性發(fā)揮了不小作用。三是激勵與約束機制。立足于正向視閾，鼓勵邊民沿邊境一線居住，進而抵邊而居、居邊脫貧、居邊致富，無疑是以低成本收獲高效管邊控邊興邊績效的長遠之策。從反向視角來看，對邊民尤其是部分跨界民族確實存在的有悖國家出入境法規(guī)的行為，予以嚴格的懲戒和警示。