襄陽(yáng)市學(xué)前教育發(fā)展中的問(wèn)題與對(duì)策

陳學(xué)敏

（襄陽(yáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院， 湖北 襄陽(yáng) 441050）

一、襄陽(yáng)市學(xué)前教育發(fā)展中存在的突出問(wèn)題

（一）普惠性學(xué)前教育資源供給不足

普惠性學(xué)前教育資源包括公辦園及普惠性民辦園所能提供的學(xué)前教育服務(wù)。目前，襄陽(yáng)市公辦園數(shù)為499所，占比為39.8%；在公辦園幼兒數(shù)為64 303人，占比為34.6%。由于湖北省教育廳還未出臺(tái)普惠性民辦幼兒園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各縣（區(qū)）自行認(rèn)定了民辦普惠性幼兒園397所。即使承認(rèn)397所普惠性民辦園，再加上499所公辦園，共計(jì)普惠性資源園所896所，占比71.5%，與教育部《關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃”）制定的“到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%左右”[1]目標(biāo)還有一定的差距。

雖然襄陽(yáng)市的普惠性資源供給已接近80%的預(yù)期目標(biāo)。但其結(jié)構(gòu)性矛盾突出，即大多數(shù)普惠性資源集中在縣城以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而各縣（區(qū)）及市中心城區(qū)普惠性資源供給嚴(yán)重不足。

由于城鎮(zhèn)化及家長(zhǎng)對(duì)孩子教育的重視等原因，出現(xiàn)了“教育移民”大潮，農(nóng)村人口不斷向縣區(qū)、市區(qū)集中，導(dǎo)致了原本就稀缺的城區(qū)普惠性幼兒教育資源更加緊張，幼兒普遍的“入園難”的問(wèn)題轉(zhuǎn)化為幼兒“入城區(qū)惠普性民辦園難”、“入城區(qū)公辦園更難”的問(wèn)題。

據(jù)分析，造成這種現(xiàn)象的主要原因有以下幾個(gè)方面：一是由于歷史原因，城區(qū)幼兒園大多數(shù)為民辦幼兒園，公立幼兒園屈指可數(shù)。二是前兩期學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃新、改、擴(kuò)建幼兒園重點(diǎn)在農(nóng)村，而縣、市區(qū)城區(qū)較少。特別是市中心城區(qū)的2014年前建成的居住小區(qū)大多沒(méi)有配建幼兒園；城鄉(xiāng)結(jié)合部的新增人口居住區(qū)缺少普惠性幼教機(jī)構(gòu)。三是市政府令第35號(hào)執(zhí)行不夠到位。襄陽(yáng)市政府于2014年頒布了《襄陽(yáng)市市區(qū)新建居住小區(qū)配套建設(shè)中小學(xué)校、幼兒園管理辦法》（簡(jiǎn)稱“市政府令第35號(hào)”），要求新建居住小區(qū)配建幼兒園工作。據(jù)襄陽(yáng)市規(guī)劃局統(tǒng)計(jì)，2017年中心城區(qū)新建住宅小區(qū)工程許可項(xiàng)目應(yīng)配建幼兒園14所，建筑面積37 449m2，免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)337萬(wàn)元；據(jù)襄陽(yáng)市建委統(tǒng)計(jì)，目前，市區(qū)列入建設(shè)計(jì)劃的幼兒園共11所，總建筑面積28 274 m2，其中，正在裝修的有5所，在建的有4所，待開(kāi)工的有2所。但建成后能否移交，能否辦成公立園或普惠性民辦園，尚未可知。

（二）幼兒園教師隊(duì)伍十分薄弱

1.數(shù)量嚴(yán)重不足。據(jù)襄陽(yáng)市教育局統(tǒng)計(jì)，全市幼兒園教職工總數(shù)為15 834人，教職工與幼兒比為1∶11.7，教育部關(guān)于印發(fā)《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》中規(guī)定，保教人員與幼兒比為 1∶7～1∶9，按最高占比1∶9計(jì)算，應(yīng)配保教人員20 660人。按每班至少應(yīng)配2名專任教師1名保育員比例測(cè)算，應(yīng)配專任教師13 773人。而目前襄陽(yáng)市專任教師總數(shù)為10 661人，缺額教師3 112人。由此帶來(lái)了部分幼兒園有“超級(jí)大班”現(xiàn)象；大多數(shù)幼兒園班級(jí)不能達(dá)到“兩教一保”配備要求；不少幼兒園存在一名老師“包班”現(xiàn)象。

2.待遇普遍偏低。公辦幼兒園中有編制教師1 981人，雖然其基本工資由財(cái)政撥付，但其崗位津貼、社保工資等部分由單位自籌解決，幼兒園籌不到資金，則無(wú)法發(fā)放；而有8 682名教師為民辦教師，他們大多在民辦幼兒園工作，也有被公辦幼兒園聘用，月工資收入一般在1 300～2 500元之間，基本沒(méi)有獎(jiǎng)金和社保，大多數(shù)民辦教師沒(méi)有寒暑假工資。

3.無(wú)證教師多。據(jù)襄陽(yáng)市教育局統(tǒng)計(jì)，全市幼兒教師中，持有幼兒園教師資格證上崗的有5 693人，占比53.4%；未取得幼兒園教師資格證有4 968人，占比46.6%。也就是說(shuō)，有一半的幼兒園教師是“無(wú)證駕駛”。

（三）幼兒園運(yùn)轉(zhuǎn)比較困難

1.公辦園運(yùn)轉(zhuǎn)困難。公辦園運(yùn)轉(zhuǎn)困難的主要原因是沒(méi)有上級(jí)財(cái)政部門劃撥的公用經(jīng)費(fèi)，僅靠按物價(jià)部門批準(zhǔn)的保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向幼兒家長(zhǎng)收取保教費(fèi)來(lái)維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)。幼兒園日常運(yùn)轉(zhuǎn)的辦公費(fèi)、水、電費(fèi)、維修費(fèi)都是一筆不小的開(kāi)支。而更大一筆開(kāi)支，是支付園自聘的教師的工資。由于缺編嚴(yán)重，全市公辦幼兒園70%左右教師都是園自聘的。由于沒(méi)有編制，也就沒(méi)有財(cái)政撥款發(fā)放其工資，只有幼兒園從保教費(fèi)收入中來(lái)支出工資。以老河口市為例，公辦幼兒園563名教職工中，編內(nèi)人員僅186人，占教職工總數(shù)的33%，編外人員比例高達(dá)67%。老河口張集鎮(zhèn)中心幼兒園教職工60人，其中編內(nèi)僅7人，聘用人員占比近90%。再加上幼兒園的性質(zhì)為事業(yè)單位二類，縣（市）區(qū)財(cái)政只發(fā)放在編教職工的工資總額的70%，而30%需幼兒園自籌。這些因素，讓公辦園經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘，難以為繼。

2.普惠性民辦園經(jīng)營(yíng)困難。普惠性民辦幼兒園經(jīng)營(yíng)困難主要原因是：一是人力成本高，教職工工資支出占園總支出的50%～60%；二是房屋租金高，占園總支出的10%～20%；三是師資隊(duì)伍流動(dòng)大，合格的幼兒教師難以安心工作，造成教育質(zhì)量堪憂；四是無(wú)證幼兒園長(zhǎng)期非法經(jīng)營(yíng)，靠減少服務(wù)、犧牲質(zhì)量來(lái)壓低價(jià)格，形成惡性競(jìng)爭(zhēng)。

二、強(qiáng)化市級(jí)統(tǒng)籌，加大對(duì)學(xué)前教育的投入和管理力度

襄陽(yáng)市學(xué)前教育存在的問(wèn)題，說(shuō)到底是底子薄、欠賬多，短板補(bǔ)齊的速度遠(yuǎn)跟不上人民群眾對(duì)學(xué)前教育的需求發(fā)展速度的問(wèn)題，也就是人民群眾的剛性入園需求與學(xué)前教育發(fā)展不平衡、不充分的矛盾。襄陽(yáng)市學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的突出問(wèn)題，主要是缺“人”和缺“錢”的問(wèn)題。而這兩個(gè)問(wèn)題，是縣（市）區(qū)政府想解決而又無(wú)力解決，或者無(wú)法從根本上解決的。所以，應(yīng)強(qiáng)化市級(jí)統(tǒng)籌，突破機(jī)制體制障礙，立足當(dāng)前，謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，打好“組合拳”，從根本上予以解決。

（一）增加普惠性學(xué)前教育資源供給，解決供需結(jié)構(gòu)性矛盾

如前所述，幼兒普遍的“入園難”問(wèn)題已經(jīng)轉(zhuǎn)化為幼兒“入城區(qū)普惠性民辦幼兒園難”、“入城區(qū)公立幼兒園更難”的問(wèn)題。因此，襄陽(yáng)市《第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃》要考慮新型城鎮(zhèn)化、全面兩孩政策及“教育移民”等形勢(shì)，將普惠性學(xué)前教育資源的增量向中心城區(qū)和縣（市）城區(qū)傾斜。

據(jù)襄陽(yáng)市衛(wèi)計(jì)委統(tǒng)計(jì)，2015年全市出生人口為6.83萬(wàn)人；2016年為6.79萬(wàn)人；2017年為7.27萬(wàn)人，共計(jì)20.89萬(wàn)人。此數(shù)據(jù)顯示，到2020年，襄陽(yáng)市3～6歲在園幼兒數(shù)將達(dá)到高峰，即20.89萬(wàn)人。而2017年底，襄陽(yáng)市在園幼兒18.59萬(wàn)人，相差2.3萬(wàn)個(gè)學(xué)位。也就是說(shuō)，未來(lái)三年，襄陽(yáng)市每年需新增學(xué)位7 000～8 000個(gè)，每年需新（改、擴(kuò)）建幼兒園35～40所。為了能夠在2018年完成新增學(xué)位 7 000～8 000個(gè)，新（改、擴(kuò)）建幼兒園 35～40所的任務(wù)，建議從以下幾個(gè)方面入手。

1.綜合執(zhí)法，清理存量。襄陽(yáng)市政府督導(dǎo)室應(yīng)牽頭襄陽(yáng)市規(guī)劃局、建委、房管局、教育局等部門，開(kāi)展專項(xiàng)檢查，對(duì)襄陽(yáng)市政府35號(hào)令后新建小區(qū)配建的幼兒園進(jìn)行全面清理。特別是中心城區(qū)，已建成正裝修的5所幼兒園產(chǎn)權(quán)要登記到政府，移交給當(dāng)?shù)亟逃珠_(kāi)辦公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園；督促正在建設(shè)的4所幼兒園抓緊工期，按期交付使用；責(zé)令未開(kāi)工的2所幼兒園限期開(kāi)工建設(shè)；對(duì)于有規(guī)劃而未計(jì)劃建設(shè)的3個(gè)地產(chǎn)項(xiàng)目要進(jìn)行調(diào)查處理；對(duì)于拒不整改的，要通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、法律手段進(jìn)行處罰，以儆效尤?？傊?，要做到應(yīng)建全建、應(yīng)交全交、不留死角，并要在2018年底前清理整頓完畢。這樣，2018年至少會(huì)有10所新建小區(qū)配套幼兒園。

2.傾斜城區(qū)，提高增量。據(jù)了解，襄陽(yáng)市本級(jí)財(cái)政2018年有5 000萬(wàn)元的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算。我們建議，市財(cái)政拿出1 500萬(wàn)元作為引導(dǎo)性資金，各縣市區(qū)配套1 500萬(wàn)元，新建、改擴(kuò)建30所左右的公辦幼兒園，擴(kuò)大公辦資源，側(cè)重對(duì)新城區(qū)、城鎮(zhèn)小區(qū)配建幼兒園。

一是對(duì)2015年前新建小區(qū)未配建幼兒園的，應(yīng)連片規(guī)劃建設(shè)公辦幼兒園。包括中心城區(qū)和各縣（市）城區(qū)。如襄城區(qū)檀溪路上的連片小區(qū)，?？悼h城河西片區(qū)，應(yīng)規(guī)劃配建公辦幼兒園。二是支持有條件的企事業(yè)單位辦園。如應(yīng)支持襄陽(yáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院建設(shè)附屬幼兒園，即為其師范學(xué)院近2 000名學(xué)前教育專業(yè)學(xué)生提供實(shí)訓(xùn)基地，也為學(xué)院教工子女及周邊居民子女提供幼教服務(wù)。

（二）加強(qiáng)幼兒教師隊(duì)伍建設(shè)，打造一支高素質(zhì)善保教的幼師隊(duì)伍

中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《教師隊(duì)伍建設(shè)意見(jiàn)》）指出：“百年大計(jì)，教育為本；教育大計(jì)，教師為本?！盵2]襄陽(yáng)市幼兒教師隊(duì)伍數(shù)量不足、素質(zhì)不高，已成為制約襄陽(yáng)市學(xué)前教育質(zhì)量提升的瓶頸。

解決這一問(wèn)題的常規(guī)方法是利用空余的事業(yè)編制招考。據(jù)人社局統(tǒng)計(jì)，近三年來(lái)，縣（市）區(qū)開(kāi)展公辦幼兒園教師公開(kāi)招聘活動(dòng)13次，招聘學(xué)前教育教師270人。但這270人平均到全市499所公立園，每所園還平均不到1人。雖然《教師隊(duì)伍建設(shè)意見(jiàn)》指出：“在現(xiàn)有編制總量?jī)?nèi)，統(tǒng)籌考慮，采取多種形式增加教師總量?！盵2]但政策落地周期長(zhǎng)，可用于幼兒園的編制也將是有限的，并不能從根本上解決這一矛盾。對(duì)此，我們建議，在編制總量?jī)?nèi)仍然無(wú)法滿足幼教需要的，可采取政府購(gòu)買服務(wù)方式，實(shí)行社會(huì)化聘用。

1.實(shí)施“特崗幼師千人計(jì)劃”，解決燃眉之急。建議襄陽(yáng)市借鑒國(guó)家“特崗教師”這一政策，實(shí)施“特崗幼師千人計(jì)劃”，未來(lái)三年內(nèi)，每年招聘特崗幼師1 000名，三年招聘3 000名，補(bǔ)充到縣及以下的公立幼兒園或部分普惠性民辦幼兒園，以解燃眉之急。特崗幼師執(zhí)行全市統(tǒng)一的工資制度和標(biāo)準(zhǔn)。特崗幼師在聘任期間，其工資總額按人均2.7萬(wàn)元/年的標(biāo)準(zhǔn)由市級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；其他津貼補(bǔ)貼由各縣（市）區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)赝葪l件公辦教師年收入水平確定，并由縣（市）級(jí)財(cái)政承擔(dān)支付，人均1.0萬(wàn)元/年。

2.實(shí)施“公費(fèi)幼師生”制度，建立長(zhǎng)效補(bǔ)充機(jī)制。建議從2018年秋季開(kāi)始，借鑒國(guó)家的“免費(fèi)師范生”培養(yǎng)政策，實(shí)施“公費(fèi)幼師生”制度。按照“定向招生、定向培養(yǎng)、定期服務(wù)”的原則，每年招生300名本地優(yōu)秀高中畢業(yè)生到襄陽(yáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院師范學(xué)院學(xué)前教育專業(yè)就讀。學(xué)習(xí)期間，減免其學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、教材費(fèi)，并給予一定的生活補(bǔ)貼。三年畢業(yè)，經(jīng)考核合格后，有序補(bǔ)充到各縣（市）區(qū)幼兒園。

（三）創(chuàng)新體制機(jī)制，幫助家長(zhǎng)合理分擔(dān)教育成本

教育部《第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃》指出：“要健全學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制?！碧貏e是要建立政府與家長(zhǎng)合理分擔(dān)學(xué)前教育成本的機(jī)制，解決人民群眾反映突出的幼兒“入園貴”的問(wèn)題。

目前，國(guó)家對(duì)在公辦園就讀的建檔立卡等家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒每年給予1 000元資助，對(duì)普惠性民辦園有一定的獎(jiǎng)補(bǔ)，并即將對(duì)公辦園按每生每年500元?jiǎng)潛芄媒?jīng)費(fèi)。這些措施，在一定范圍內(nèi)起到了積極的作用，但存在著公平性差、效益低，家長(zhǎng)的獲得感少等諸多問(wèn)題，“入園貴”的怨聲依然尖銳。為此，我們建議，整合財(cái)政資金，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在全市實(shí)施“幼兒教育劵”制度。

為了穩(wěn)妥地推進(jìn)改革，與現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)投入渠道和資助制度做好銜接過(guò)渡，并考慮到剛建立不久農(nóng)村公立園有限的競(jìng)爭(zhēng)力，建議襄陽(yáng)市用三年時(shí)間，逐步實(shí)施“幼兒教育券”制度。2020年后，隨著國(guó)家財(cái)稅體制改革的落地和襄陽(yáng)市財(cái)力的增強(qiáng)，可提高幼兒教育券的面值，最終達(dá)到80%的幼兒憑券可以沖抵普惠性幼兒園保教費(fèi)的程度，基本實(shí)現(xiàn)免費(fèi)幼兒教育。

（四）開(kāi)展“學(xué)前教育示范縣（市）區(qū)”創(chuàng)建評(píng)比活動(dòng)，全面提高學(xué)前教育質(zhì)量

為促進(jìn)襄陽(yáng)市《第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃》順利實(shí)施，引導(dǎo)全市各地辦好學(xué)前教育，建議襄陽(yáng)市政府教育督導(dǎo)室、教育局參照《湖北省學(xué)前教育示范縣（市、區(qū)）創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)（修訂）》結(jié)合實(shí)際，制定《襄陽(yáng)市學(xué)前教育示范縣（市、區(qū)）創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)》，印發(fā)全市。從組織領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)保障、擴(kuò)大資源、隊(duì)伍建設(shè)、規(guī)范辦園與保教質(zhì)量等方面，對(duì)各縣（市、區(qū)）2018-2020年間學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r予以評(píng)估，表彰一批“學(xué)前教育示范縣（市、區(qū)）”；各地還要將學(xué)前教育工作納入本地政府和部門目標(biāo)責(zé)任督導(dǎo)、考核范圍，建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而全面提高襄陽(yáng)市學(xué)前教育質(zhì)量。