農村金融綜合改革探索的成都經驗研究

李宏偉

（中國人民銀行成都分行營業(yè)管理部　四川成都　610041）

2015年7月，經中國人民銀行、國家發(fā)展和改革委員會、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會和四川省人民政府研究，制定并印發(fā)了《成都市農村金融服務綜合改革試點方案》，使成都市成為全國首個農村金融服務綜合改革的試點城市。我們注意到，該試點方案與以往不同的最大亮點是將政府積極參與深化農村土地制度改革、改善農業(yè)生產經營條件、建立農村產權市場體系、調整支農政策使用方式等作為推動此次農村金融改革的重要保障。

按照試點方案所確定的指導思想、基本原則和主要目標，結合成都市的農業(yè)農村改革與發(fā)展實際，能否建立起較為完備的農村金融服務體制機制，在健全金融組織體系、創(chuàng)新金融產品和服務方式、優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境及合理配置金融資源等關鍵領域、重點環(huán)節(jié)取得突破，將直接關系到改革試點的成敗。

循著這樣的思路，我們首先要對成都市農業(yè)農村改革情況有所認識，然后再分別厘清健全金融組織體系、創(chuàng)新金融產品和服務方式、優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境、合理配置金融資源等與之對應的關系和所要達到的目的，有了這樣的基礎，農村金融改革的突破口就能夠比較清晰地呈現出來。

一、成都市農業(yè)農村改革發(fā)展情況

從2007年獲全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，到2010年獲首批國家現代農業(yè)示范區(qū)，再到2014年成為第二批全國農村改革試驗區(qū)，成都市經過10年努力，在多個重要領域加大改革力度，促進了現代農業(yè)的跨越發(fā)展，農業(yè)競爭力顯著提高，農民收入持續(xù)增長。2016年，全市（不含簡陽①簡陽市從2016年第三季度才由資陽市劃歸成都市代管，他們在這方面的數據與成都相比，差距較大。不包含簡陽是為了能更好地說明成都市10年農業(yè)農村改革的情況。，下同）實現農業(yè)增加值491.97億元，農村居民人均可支配收入18605元。

耕地流轉、確權登記頒證占比高。2016年，成都市耕地流轉面積452.7萬畝，占耕地總面積71.3%，其中以出租、入股、轉包方式流轉的耕地分別占77.4%、10.4%、9%。全市共頒發(fā)《農村土地承包經營權證》179.96萬本，頒證面積602.13萬畝，達到總耕地面積的94.7%；涉及252個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、2514個村、32613個組，村組完成面99.87%。按照“三權”分置放活土地經營權要求，建立了農村土地經營權證制度，共核發(fā)土地經營權證書4142本。從2008年開始，對承包土地進行實測確權登記頒證，探索建立了土地承包經營權長久不變制度，全市通過村民議事決定長久不變確權的村民小組31713個，占確權頒證村民小組總數的88.2%。

經營模式多樣化。一是家庭規(guī)模經營，其中種植大戶13153戶，戶平經營52畝；家庭農場778家，戶平經營70.1畝；二是專業(yè)合作經營，建設糧經復合產業(yè)基地350.2萬畝（含復種）；三是農業(yè)企業(yè)經營，農業(yè)企業(yè)超過9000家，戶平經營113.5畝；四是股份合作經營，有股份合作社1102家，其中361家采取農業(yè)共營制②成都崇州的土地流轉以土地股份合作方式為主，圍繞保障糧食生產建立了“土地股份合作社+農業(yè)職業(yè)經理人+農業(yè)綜合服務組織”共營制經營模式，較好解決了“誰來經營、誰來種地、誰來服務”的問題。經營模式；五是“大園區(qū)+小農場”經營，有大園區(qū)29個，內有小農場1297個，經營土地10.7萬畝；六是托管經營，土地托管規(guī)模2.6萬畝。

新型經營主體快速成長。全市市級以上龍頭企業(yè)492家，其中國家級26家、省級129家。各種類型不同層次的農民合作社9684家，農業(yè)職業(yè)經理人7134名，新型職業(yè)農民2.8萬人。

農業(yè)社會化服務體系開始形成。成都市縣兩級財政投資6.6億元，全面建成146個標準化農業(yè)綜合服務站，圍繞新型經營主體需求，提供訂單式、托管式等經營性服務，提供農機租賃、農資配送、勞務服務、糧食烘干、倉儲營銷、冷鏈物流等社會化服務。目前全市有農業(yè)社會化服務組織4603家。

農村產權交易市場初步建立。2008年成都市農村產權交易所掛牌成立，在所轄17個區(qū)縣設立了分（子）公司，與全省10個市州、83個區(qū)縣實現了聯(lián)網運行。自成立以來，按照“統(tǒng)一信息系統(tǒng)、交易規(guī)則、交易鑒證、交易結算、交易監(jiān)管、服務標準和分層交易”的模式，在資源、資產、知識產權、投融資等方面開展了4個大類21個小類流轉服務，累計實現交易規(guī)模584億元。實現農村土地綜合整治項目融資102.8億元、資產處置26.9億元。

優(yōu)化土地資源配置帶來了經營規(guī)模的擴大和科技投入的增加，激活了更多的生產要素，提高了土地產出率、資源利用率和勞動生產率，全市土地規(guī)模經營率56.7%。構建新型農業(yè)經營體系帶動了農業(yè)產業(yè)轉型升級和新型經營主體加快成長，豐富了農業(yè)綜合服務內容，催生出多樣化的產業(yè)新業(yè)態(tài)，促進了農業(yè)產業(yè)鏈和價值鏈的延伸，全市新型經營主體帶動農戶面達81.6%。提升農業(yè)現代化水平促進了農業(yè)市場化程度的逐步提高，推進了集中成片的標準化農產品基地和農業(yè)園區(qū)建設，加快了農業(yè)優(yōu)勢特色產業(yè)和高端種業(yè)、設施農業(yè)發(fā)展，提升了農業(yè)機械化、信息化、品牌化水平，全市建成標準化規(guī)范化現代農業(yè)產業(yè)示范園區(qū)145個、示范基地253個，農機化率達68%③農業(yè)農村改革數據來源：成都市農委。。可以說，成都市農業(yè)農村改革所取得的成果也深刻地改變了農村金融的基礎條件。

二、農村金融改革與農業(yè)農村改革的關系

成都市改革試點方案明確了農村金融改革的主要內容：完善金融組織體系，包括分類推進金融機構改革、鼓勵發(fā)展新型農村金融機構和組織、探索開展農村地區(qū)普惠金融綜合服務等。創(chuàng)新金融產品和服務方式，包括創(chuàng)新農村多元化的財產權抵（質）押方式、改進信貸管理模式、加大對重點領域的金融支持、完善擔保機制、創(chuàng)新涉農保險服務等。優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，包括完善農村守信激勵和失信懲戒機制、加強農村征信市場培育、探索統(tǒng)一的涉農動產融資登記等。合理配置金融資源，包括培育發(fā)展多層次資本市場、健全政策配套措施、積極發(fā)展債務融資、發(fā)展區(qū)域性場外交易市場、建立農業(yè)股權投資基金、健全農村產權交易市場、加大財稅政策扶持力度、綜合運用好各種貨幣政策工具、加強金融管理等。上述內容為成都市農村金融改革搭建起了總體架構——以改進農村金融資源配置為核心，以優(yōu)化農村金融生態(tài)環(huán)境為基礎，以完善農村金融政策扶持為支撐，通過在其關鍵領域和重點環(huán)節(jié)取得突破，建立包容、高效、開放、可持續(xù)和較為完備的農村金融服務體制機制，形成推動新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化發(fā)展的金融支撐體系。

長期以來，我們對于農村金融改革的理解停留在如何解決以單一的農戶為生產單元的資金需求上，很少去考慮農業(yè)農村改革對農村金融提出了什么新的要求，以及其與農村金融改革之間是什么樣的關系等。中央提出發(fā)展農業(yè)產業(yè)化和實現現代農業(yè)要求之后，有的地方在農業(yè)農村改革特別是土地制度改革等方面先行先試，為農村金融改革提供了很好的條件。但遺憾的是，這些地區(qū)沒有把農業(yè)農村改革所取得的成果與農村金融改革進行有針對性的對接，農村金融供給與需求中的問題仍然沒有得到解決。從全國的情況來看，或是實施改革的基礎條件④也是農村金融改革的外部條件，主要是土地等產權制度、基本經營制度、新型經營主體、農村產權市場等的改革和發(fā)展。尚不具備，加上地方政府不夠重視⑤不少的地方政府認為，農村金融改革是金融的事，與政府關系不大。，金融迫于社會責任的壓力只能領命“單兵突進”；或是實施改革的基礎條件基本具備，但地方政府支持政策有限⑥政府出臺支農政策時，都只把財政資金用在對農業(yè)經營者的獎勵或補貼上。，金融面對經營風險敞口不愿“孤身冒進”。這兩種情況共同反映出農村金融改革在面臨基礎條件和政府態(tài)度不一致的情況下的一種“無可奈何”狀態(tài)。筆者認為，農村金融改革是要探索建立有利于促進現代農業(yè)發(fā)展的金融支持體系，而不是改良“維持小農經濟狀況”的傳統(tǒng)金融；農村金融改革是要探索建立有利于引導加大農業(yè)投入的財政金融政策互動機制，而不是改良“政府與金融在各自領域”的支持政策。因此，無論是前一種情況還是后一種情況，要破解農村金融改革難題，都需要以政府加大農業(yè)農村改革為先導。

農業(yè)農村改革決定農村金融改革，農村金融是農村經濟的血脈，因而農村金融改革又會反作用于農業(yè)農村改革。

迅速擴大的農業(yè)適度規(guī)?；洜I，要求金融應當由小微額度的經營模式盡快向小微、中小、大中額度相互協(xié)調的經營模式轉變。這種轉變，一方面需要金融機構通過對自身經營管理、內設部門和業(yè)務流程進行調整和改進，以增強其對農業(yè)適度規(guī)模經營發(fā)展的適應能力；另一方面需要通過健全農村金融組織體系，以不同金融機構類型的多樣化服務來滿足規(guī)模層次更加豐富的農業(yè)經營。當前，在農村金融機構類型較少、競爭不夠充分的情況下，建立“寬領域、廣覆蓋、可持續(xù)”的農村金融組織體系顯得尤為重要。

農業(yè)產業(yè)轉型升級、新型經營主體快速成長和農業(yè)綜合服務配套跟進，要求金融服務由傳統(tǒng)的、同質化服務方式盡快向現代的、差異化服務方式轉變。在新的農村經營體系形成過程中，新型經營主體已經成為促進農業(yè)產業(yè)轉型升級的重要力量，它的出現從根本上改變了農業(yè)的生產經營方式——實現了土地的集約化經營，資金需求也由原來以農戶為主變成了以新型經營主體為主；農業(yè)綜合服務的配套與完善，促進了農業(yè)產業(yè)鏈和價值鏈的形成，由單一的生產經營逐漸向為生產服務的烘焙、冷藏、儲運、加工、質檢、農機租賃、物流配送等綜合經營延伸；體驗式農業(yè)、休閑農業(yè)、觀光農業(yè)、旅游農業(yè)的興起為農村發(fā)展帶來了更多的商業(yè)機會。這些都對如何加快金融產品和服務方式創(chuàng)新提出了更高要求。

新興農業(yè)生產經營模式帶來的農村資金需求主體的變化要求農村信用信息數據庫的建設應當把新型經營主體作為信息采集對象。新型經營主體的快速成長對于實現我國農村基本經營制度有著十分重要的意義，它已逐漸并必將成為農業(yè)適度規(guī)模經營的主要力量，因此建立新型經營主體的信用信息數據庫已經迫在眉睫。它對于培育新型經營主體守信光榮、失信可恥的誠信意識，減少交易成本，厘清新型經營主體與農村的各類產權關系，完善產權管理，改善金融服務等方面意義重大。它既是農業(yè)農村改革的基礎，更是農村金融改革的基礎。為此，需要確立農村信用體系的建設原則、建設主體和建設方法，密切地方政府與人民銀行分支機構的協(xié)同與配合，加快促進地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。

現代農業(yè)發(fā)展和農業(yè)市場化程度的提高要求金融改革由“單兵突進”的方式盡快向政府與金融互動協(xié)調的方式轉變。現代農業(yè)發(fā)展和農業(yè)市場化程度的提高集中體現在土地適度規(guī)模經營、農業(yè)技術投入增加、高標準農田建設、經營專業(yè)化技能提高、農業(yè)產業(yè)轉型升級、農村要素市場形成等方面。這為明晰農村產權奠定了重要基礎，也為擴大對農村產權賦能和增加農民的財產性收入創(chuàng)造了良好條件，有利于促進農業(yè)的市場化發(fā)展。金融的市場化如何與農業(yè)的市場化實現有效對接，比如怎樣把農村新型經營主體的信用資源轉化為信用資本以尋找解決融資難融資貴的有效方法，又比如怎樣實現政府的財政政策和金融政策協(xié)調融合以提高政策對市場資金的引導效能，再比如怎樣實現抵貸資產的市場化處置以激發(fā)金融對產權類融資的創(chuàng)新動力等，所有這些都要求我們必須加強制度建設、財金政策互動和要素市場培育，為合理配置金融資源創(chuàng)造條件。

反之，金融組織體系、金融產品和服務、金融生態(tài)環(huán)境和金融資源配置機制在逐步健全、加快創(chuàng)新和不斷優(yōu)化的過程中，也將對農業(yè)農村改革的進一步深化起著積極的推動和促進作用，進而形成農業(yè)農村改革和農村金融改革的良性互動。

三、成都市農村金融改革實施情況

按照試點方案所確定的改革任務和要求，2015年成都市政府與四川省發(fā)改委、四川省金融工作局和金融監(jiān)管部門共同制定了《成都市農村金融服務綜合改革試點的實施意見》，對66項改革任務明確了責任部門，其中有29項改革任務是由政府的多個部門分別牽頭負責，形成了由19個政府部門、4家金融監(jiān)管部門、所有金融機構和5家政府類公司共同參與的改革合力。兩年多來，成都市從完善組織體系、創(chuàng)新金融產品和服務方式、優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境和合理配置金融資源等各個分項改革領域切入，推動改革任務的全面落實。

（一）完善農村金融組織體系

發(fā)展新型金融機構和組織。2016年末成立的新網銀行及天府金融租賃相繼開業(yè)，僅半年其貸款余額分別為39.16億元和19.04億元。中墾融資租賃公司由市農業(yè)發(fā)展投資公司發(fā)起建立，已辦理了1700萬元農產品加工設備融資租賃業(yè)務。錦泰保險作為成都第一家法人保險機構自成立以來發(fā)展迅速，到2017年5月累計實現農業(yè)保險收入6.7億元。設立了基于農民專合社的資金互助社，實現籌資5000多萬元。探索農村地區(qū)普惠金融服務模式，目前全轄共設立“銀行卡助農取款服務點”約4306個；ATM機覆蓋208個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，覆蓋率96.7%；全面建設農村金融綜合服務站，到2017年6月，全市擬建2770個村級金融服務站，有2133個在建中，已建成426個，擬建鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務中心281個，有222個在建中，已建成54個；在20個村開展“惠農微銀行”業(yè)務，使農戶足不出村便可以辦理小額存取款、賬戶查詢、轉賬、代扣代繳、購買理財產品等業(yè)務。增設1家村鎮(zhèn)銀行，有4家實現增資擴股4.8億元。設立了成都（川藏）股權交易中心和成都金融資產交易中心。

（二）創(chuàng)新金融產品和服務方式

探索“兩權”抵押貸款新產品。結合實際探索具有自身特色的“兩權”抵押貸款試點，在溫江探索“土地經營權+花木”打捆抵押，崇州探索“授權職業(yè)經理人進行土地經營權抵押”，郫都探索“集中居住農房抵押”。到2017年6月三個區(qū)縣累計發(fā)放土地經營權抵押貸款496筆、12.6億元，發(fā)放農民住房財產權抵押貸款101筆、3.0億元。創(chuàng)新更加多元的農村產權抵（質）押方式。適時開發(fā)財政惠農補貼擔保貸款、花木倉單質押貸款、農產品倉單質押貸款、集體資產股權抵押擔保貸款等新產品，截至2017年6月，全市農村產權抵押貸款余額117.4億元，累計發(fā)放167.2億元。擴大信用貸款產品范圍。到2017年6月，崇州對農業(yè)職業(yè)經理人累計發(fā)放信用貸款158筆3333萬元；成都農商銀行開發(fā)標準化農產品“惠農時貸”系列22個，通過線上模式發(fā)放農戶小額信用貸款800余筆近4000萬元。突出重點支持領域產品開發(fā)。金融機構圍繞成都市“一圈五帶四區(qū)”現代農業(yè)總體布局，支持79個農業(yè)產業(yè)化生產基地，到2017年5月，全市農村基礎設施貸余額1765億元，溫江等10個區(qū)縣人民銀行與政府部門圍繞財政引導政策制定產業(yè)支持目錄，實現融資23.2億元；支持大規(guī)模推進土地連片經營，農發(fā)行對財政全額出資的100萬畝高標準農田建設配套中長期貸款46億元；雙流等地探索集體建設用地使用權抵押貸款，為“小組微生”幸福美麗新村建設提供資金支持。創(chuàng)新涉農保險服務。目前全市已開辦政策性農業(yè)保險21種，2016年全市農業(yè)保險累計實現保費收入30.3億元，市縣兩級財政累計投入14.8億元，已賠付15.9億元，為101萬農戶提供120億元的風險保障。

（三）優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境

農村信用體系建設是改善農村金融服務的一項基礎設施工程。隨著成都市農業(yè)農村改革的持續(xù)深入發(fā)展，農業(yè)產業(yè)轉型升級所帶來的新興經營業(yè)態(tài)、新的經營模式和新型經營主體，包括政府對農業(yè)農村組織、引導和管理方式的改進等，與過去相比，其發(fā)展環(huán)境和發(fā)展條件已經發(fā)生了巨大而深刻的變化。因此，實施好農村信用體系建設工程，需要與時俱進地充分考慮到這些變化，尤其是在汲取過去工作教訓基礎上，要把建設主體是誰、信用信息的采集對象是誰、依托誰來建設、如何應用信用信息數據庫等重點問題弄明白。因為只有這樣，我們才能夠正確確立農村信用體系建設工程的建設定位、建設原則和建設方法。按照“建用結合”的建設定位，“政府主導、人行牽頭、市場運作”的建設原則和“依托第三方”的建設方法，人民銀行成都分行在崇州試點以新型經營主體作為信用信息采集對象，完成了系統(tǒng)的技術開發(fā)并從2016年7月開始進入試運行。到2017年3月，又擴大至彭州和都江堰，建立了包括基本信息、交易信息和輔助信息的信用信息數據庫，至當年6月末三地共采集入庫2395戶信息。

（四）改善農村金融資源配置環(huán)境

市場環(huán)境和政策環(huán)境是影響農村金融資源合理配置的兩個最重要因素。一是加快培育農村產權市場體系。2016年以來成都農村產權交易所在17個區(qū)縣建立了分（子）公司，累計交易各類農村產權1.4萬宗、金額584億元，探索開展了農村產權交易鑒證業(yè)務；全國首家農村產權收儲公司自2016年10月在成都市掛牌成立以來，已開展2筆2490萬元涉農不良債權收儲業(yè)務；溫江區(qū)引入收儲企業(yè)建立涉農抵貸資產收儲聯(lián)盟，彭州成立了專注于農產品倉單質押的倉儲公司。二是著力建立健全支持性政策。為了發(fā)揮財政金融政策的引導和撬動作用，暢通和拓展融資渠道，形成農業(yè)資金投入可持續(xù)增長機制，成都市政府與金融監(jiān)管部門共同推動，初步形成了農村金融改革方案、農貸通平臺建設、金融服務站規(guī)范、金融激勵措施、產業(yè)支持目錄、風險補償資金管理辦法以及農村產權市場、農村電商等制度體系。三是發(fā)展直接債務融資和股權融資。2015年以來成都市通過銀行間市場債務融資工具為涉農企業(yè)融資126億元，涉農企業(yè)發(fā)行企業(yè)私募債32億元；2016年以來成都銀行、成都農商行先后獲批中國交易商協(xié)會債務融資工具承銷商會員資格，成都市現代農業(yè)發(fā)展投資公司發(fā)行的涉農融資平臺中期票據10億元獲批；成都（川藏）股權交易中心作為全國唯一的跨省區(qū)域性股權交易場所，目前已為200家涉農企業(yè)掛牌展示⑦農村金融改革數據來源：成都市金融工作局、成都市農委、中國人民銀行成都分行營業(yè)管理部。。

應當說，成都市在組織推動全市農村金融服務綜合改革試點上下了大力氣、用了真功夫，特別是在上述四個方面的關鍵領域和重點環(huán)節(jié)上亮點紛呈并取得了實質性突破。這在很大程度上得益于成都市的10年農業(yè)農村改革所取得的成果，得益于政府部門、金融機構等各方重視、積極參與，形成了推動改革的工作合力。但是，從上述農村金融分項改革中我們也看到：在如何處理好特惠金融與普惠金融關系方面還存在不足，在農村金融改革的整體推進中取得一些點上的突破還具有明顯的碎片化特征。

四、農村金融分項改革的問題成因及解決思路

事實上，如果僅從農村金融的分項改革內容看，我們不難發(fā)現，無論面臨何種條件，只要在某些方面多用一點力，讓政府部門、金融機構等相關各方予以配合，幾乎都能夠獲得“改革突破”的一些象征性效果，甚至還能將其作為改革的經驗。至于今后通過什么方式將這些看似成功的做法變成可持續(xù)、可推廣的成果，則沒有深入地去思考，因為要達到這樣的程度，需要付出更多的努力與艱辛。為了避免類似情況的出現，讓已取得的各個分項改革成果可持續(xù)，成都市從一開始就對其可能出現問題的原因進行了全面深入的調查分析，并以此作為調整改革思路、端正改革方向、確定改革目標的重要支撐。

長期以來，我國由于受農業(yè)產業(yè)的弱質性、農村土地制度的特殊性和農業(yè)的弱商品屬性等因素影響，使得農村市場化程度低與金融市場化程度高之間的矛盾難以調和。這一矛盾對于農村市場化程度低的地區(qū)來講更為突出，即便是像成都這樣在農業(yè)農村改革中先行一步并取得一定成績、農村市場化基礎較好的地區(qū)也依然存在。從供需雙方來看，反映在農村金融需求方的問題主要是：風險不可控、信息不對稱、環(huán)境不理想。風險不可控，農業(yè)生產經營的穩(wěn)定性由于受氣候、土壤、技術、經營方式、市場條件、政策適應性等諸多因素的影響，如果沒有配套措施保障，金融投入會面臨較大的風險敞口。信息不對稱，面對農業(yè)經營主體因量大、分散、變化快和管理不集中的私人信息，金融機構要靠自身獲取這些信息會付出很大的搜尋成本。環(huán)境不理想，因市場機制不完善、信用體系不健全、財金政策不銜接、綜合服務不配套等，使金融機構存在較多的擔心。這些問題也是造成“貸款難”的主要原因。反映在農村金融供給方的問題主要是：進入門檻高、融資成本貴、服務空白多。金融機構對于客戶的融資申請，因過分強調安全性和盈利性而犧牲了流動性導致進入門檻高。金融機構對于符合條件的客戶融資，在保證安全性的前提下用較少流動性去換取較多盈利性帶來了融資成本高的結果。金融機構將網點和業(yè)務的重心向城鎮(zhèn)轉移，而忽視了在農村應當承擔開展普惠金融的責任，導致服務空白多。這些問題則是造成“貸款難”的最大障礙。通過對上述矛盾和問題的歸納，我們可以得出如下結論：由于農村產權功能弱化、信用信息公共服務滯后、財政金融政策相互隔離，使得農村金融供給與需求之間缺乏有效的連接機制。表面看，這些問題似乎反映在農村金融供給和農村金融需求兩端，但問題的因果關系表明，矛盾的主要方面是在農村金融的需求端，因此，應當先從需求端入手，以破解農村金融改革難題。

一是農村產權功能弱化。我國農村的產權制度具有其特殊性。耕地作為農戶的最大產權，“三權分置”后從2016年至2017年，盡管全國人大在法律層面向部分地區(qū)通過臨時授權，賦予了土地經營權的抵押功能，但因土地流轉方式的多樣性，加之在法律授權之外的嚴格政策限制⑧政策規(guī)定，土地經營權抵押必須逐個征得承包農戶的書面簽字同意。、缺乏科學的價值評估機制、尚不規(guī)范的產權交易市場、高成本的部門利益協(xié)調等，為農村產權市場建設增添了困難。農房是農戶的又一重要財產，在全國人大臨時授權賦予宅基地抵押功能的條件下，如果將宅基地與農房進行捆綁抵押，并且嚴格執(zhí)行與抵押相關的政策規(guī)定⑨宅基地轉讓的政策規(guī)定：一是只能在本集體經濟組織內轉讓；二是一戶農戶不能在同一集體經濟組織內擁有兩塊以上宅基地；三是農房轉讓時必須擁有別的穩(wěn)定居所。，這樣的抵押不具有可操作性。地面附著物和各類經濟作物涉及的類別繁多，要對其進行價值評估、頒證、登記、鑒證、收儲、抵押管理等，由于缺乏基本的市場規(guī)范和公共服務，使得這部分財產的抵押功能被嚴重抑制。存貨、倉儲、農機、應收賬款等動產質押也是金融創(chuàng)新的重要領域，但因其所對應的統(tǒng)一登記制度等市場配套嚴重滯后，導致動產質押功能難以實現。因此各類農村產權功能弱化，除法律和政策層面因素以外，都集中反映出建立健全農村產權交易市場體系刻不容緩。

二是信用信息公共服務滯后。農村土地制度改革有力地推動了農業(yè)適度規(guī)模經營的蓬勃發(fā)展，帶動了新型經營主體成長并使之成為農業(yè)經營資金的主要需求者，它們登記注冊后的基礎信息分散在政府的各個相關部門。由此帶來了兩個問題：其一，金融機構非?？释麉s難以從政府部門獲得這些信息，更無力承擔由自己收集這些信息需要付出的成本；其二，應該以什么樣的方式來歸集政府部門的這些信息并形成準公共產品，為金融機構提供公共服務。前一個問題涉及的是金融機構在業(yè)務經營過程中的一個重要的基礎性需求，如果是單一的大客戶，金融機構愿意為獲得這一基礎性需求支付他們認為比較便宜的價格；如果是整群的普惠客戶，金融機構可能選擇放棄這一基礎性需求也不會支付他們認為相當昂貴的價格，而在農村，他們面臨的絕大多數都是普惠客戶。因此，我們應當把工作的重點放在解決后一個問題上，依靠地方政府實現對部門間的信息歸集，創(chuàng)造性地開展農村信用體系建設。

三是財政金融政策相互隔離。金融政策是指人民銀行支農再貸款等貨幣政策工具，它的最初含義是對符合條件的金融機構在支持“三農”時因資金不足而給予的流動性補充。隨著流動性的逐漸寬松，開始向引導金融機構以較低的資金價格加大對“三農”支持的方向延伸。財政政策是指各地政府出臺的支農惠農政策，雖然各地的力度不小，但由于各種獎勵、補助、貼息、風險補償等名目繁多，且政出多門、各自為政，政策效應并不理想。金融政策雖然突出了對金融機構的投向和價格引導，金融機構通常也只是在人民銀行低利率資金的吸引下有限地接受其引導，當達到規(guī)定的放貸倍數時，便不再愿意繼續(xù)增加投放，這是因為包括支農再貸款在內的所有貸款風險都要由金融機構自己承擔。金融機構盡管樂意接受低成本的政策性資金，但他們更看重資金的安全性。他們甚至表示，如果能夠把風險控制在適度的范圍以內，愿意將更多的資金投向農村市場。因此，加強財政和金融政策的功能互補和互動融合就顯得十分重要。

經過以上分析可以看出，“農村產權功能弱化、信用信息公共服務滯后、財政金融政策相互隔離”基本能夠概括農村金融需求端存在的問題，這就需要由政府代表農村金融需求端，負責環(huán)境的打造和條件的提供，為農村金融供給的適時跟進增添動力。因此我們認為，農村金融改革的解決思路是：通過從農村金融需求端發(fā)力，搭建橋梁，聯(lián)通農村金融供給與需求兩端，為建立完備的農村金融服務體制機制創(chuàng)造充分必要條件，“提高農業(yè)市場化程度”和“建立財政金融政策互動機制”則是實現搭建橋梁的必要條件。

如前所述，成都市已率先在農業(yè)農村多個重要領域加大改革力度并取得顯著成果，具體表現為：土地制度改革加快推進、經營模式呈多樣化發(fā)展、新型經營主體快速成長、農村綜合服務不斷完善、產權交易市場體系逐步形成等，有力地促進了農業(yè)適度規(guī)模經營占比大幅提高，農業(yè)生產科技性投入大幅提升，使得單位經營性資金需求大幅增加。農業(yè)產業(yè)轉型升級速度加快，農業(yè)產業(yè)新興業(yè)態(tài)加速呈現，農業(yè)產業(yè)鏈、價值鏈得以持續(xù)延伸，使得農業(yè)產業(yè)對資金的需求已經由生產領域擴展到流通等服務領域。農業(yè)市場化與金融市場化的差距正在加快縮小，可以說，成都已經具備了搭建橋梁、聯(lián)通農村金融供給與需求兩端、推動農村金融改革的必要條件，但是還不夠充分。需要我們繼續(xù)努力，以縮小農業(yè)市場化與金融市場化的差距。

五、創(chuàng)建“農貸通”平臺助推農村金融改革

（一）成都市“農貸通”平臺建設情況

成都市在建立政策引導機制時始終聚焦農村金融改革的指導思想、基本原則和主要目標。國家部委和四川省政府文件明確了改革的基本原則是：市場導向、政策支撐；分類推進、突出重點；風險可控、可復制推廣。改革的主要目標是建立較為完善的農村金融服務體制機制，在金融組織體系、創(chuàng)新金融產品和服務方式、優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境及合理配置金融資源等關鍵領域、重點環(huán)節(jié)取得突破。

改革實踐中，諸如農村普惠金融較為薄弱，農村金融改革在一些點上的突破具有碎片化特征，以及信用信息公共服務滯后，財政金融政策相互隔離，抵貸資產市場化處置難等問題，迫切需要找到一種方法，能夠將這些問題加以綜合考慮并得到有效解決。人民銀行成都分行充分聽取各方意見，特別是對財政金融政策互動融合的可行性作了深入論證，經過對“農貸通”平臺建設思路的反復研究、調整、修改，最后結合成都市實際，確定了“農貸通”平臺建設的指導思想：圍繞農村金融供需雙方的問題與關切，通過改變財政金融政策引導方式，提供信用信息公共服務，實現融資與產權市場的鏈接，將已取得的各個改革成果加以整合，來綜合解決金融機構擔心的“風險不可控、信息不對稱、環(huán)境不理想”以及農村經營主體擔心的“進入門檻高、融資成本貴、服務空白多”等問題。為此，在成都市形成了由市農委牽頭、相關部門共同參與的“農貸通”融資綜合服務平臺建設工作機制，把“農貸通”作為推動農村金融改革的重要抓手。

“農貸通”平臺建設能否成為搭建橋梁聯(lián)通農村金融供給和需求兩端的重要基礎呢？我們可以從“農貸通”平臺的構成要素和發(fā)展定位來看?！稗r貸通”平臺的構成要素包括財政金融支持政策及風險補償、信用信息數據庫及征信服務、融資對接及抵質押物的市場化處置。它們與“提高農業(yè)市場化程度”一起，為成都農村金融改革提供了充分必要條件。

1.財政金融支持政策及風險補償是以政府貼息、獎勵、風險補償和人民銀行支農再貸款等貨幣政策工具為杠桿，將政府的風險補償資金由原來優(yōu)先保障支農再貸款的安全，變?yōu)閮?yōu)先保障金融機構信貸資金的安全。成都市各區(qū)縣政府拿出不少于500萬元，市級政府6000萬元，加上其他支農資金4.5億元，擬設立不低于6億元的風險補償資金，按照規(guī)定的比例分別用于農村產權直接抵（質）押貸款、惠農擔保貸款和信用保證保險貸款的風險分擔；人民銀行成都分行營業(yè)管理部每年拿出不低于8億元支農再貸款和8億元再貼現，用于符合條件金融機構的流動性補充或對投向與價格的引導。財政金融政策引導方式的調整打消了金融機構對“風險不可控”的擔心，增強了金融機構進入農村市場的吸引力。它是“農貸通”平臺的核心和靈魂。

2.建立以新型經營主體為對象的信用信息數據庫并提供征信服務。信息由政府部門掌握的基礎信息、農村電商的交易信息、金融服務站采集的輔助信息構成。按照“易得性、可靠性、完整性”要求，首先由人民銀行與金融機構在充分溝通基礎上建立信用信息指標體系、篩選確定出具體指標，其次由人民銀行對信息指標進行分類，按不同歸屬分解到政府相關部門，最后由政府確定牽頭部門，定期通過電子報表將更新數據匯總后導入數據庫。數據庫由成都市金控征信公司負責建設，政府將其作為特定產品為金融機構和借款人提供公共服務。目前，成都市各區(qū)縣政府已分別出資35萬元，市級政府800萬元用于數據庫建設。在先行試點的崇州市、彭州市和都江堰市已經完成對2395戶的信息數據錄入，計劃2017年下半年完成對全市13個區(qū)縣信息數據的錄入。在此基礎上，逐漸形成全市農業(yè)經濟大數據，為融資對接提供信用信息應用，為金融機構提供征信產品服務。農村信用體系建設作用的發(fā)揮打消了金融機構對“信息不對稱”的擔心，提高了經營效率，降低了運營成本。同時，農村信用信息數據庫也是“農貸通”平臺的基礎和操作平臺。

3.在信用信息數據庫基礎上實現融資對接，并同步實現與成都市農村產權交易系統(tǒng)的互聯(lián)互通，為抵貸資產提供市場化處置服務。一方面讓金融機構從獲得信用信息服務和財政金融政策支持中感受到服務環(huán)境和政策環(huán)境的改善，另一方面也讓金融機構從獲得抵貸資產市場化處置服務中感受到市場環(huán)境的改善。到2017年6月，金融機構通過“農貸通”平臺發(fā)放貸款591筆、金額3.4億元，目前辦理一筆信用貸款由5天縮短為2天，辦理擔保貸款也比原來節(jié)省了三分之一的時間，初步實現了“讓信息多跑路，農戶少跑路或不跑路”的目的。成都農商行、成都銀行等銀行業(yè)金融機構和農產擔、川發(fā)展聚信基金與成都市農村產權交易所簽訂了合作協(xié)議，共同在資產處置等8個方面開展合作，下屬分（子）公司協(xié)同金融機構已開展“兩權”抵押融資1.9億元，“收儲”2.6億元。市場化處置機制的建立打消了金融機構對“環(huán)境不理想”的擔心，是“農貸通”平臺的助推器和催化劑。

（二）“農貸通”平臺的發(fā)展定位

1.依托村級金融服務站。村級金融服務站的職責：一是應用“農貸通”；二是辦理“微銀行”業(yè)務；三是開展宣傳咨詢培訓及信息采集。其中，“微銀行”是指商業(yè)銀行提供的簡于ATM卻優(yōu)于POS的一種多功能（賬戶查詢、小額存取款、轉賬、代繳代扣、購買理財產品等）一體機，將它布放在村上有現金流的小賣部。宣傳咨詢培訓及信息采集即指為金融機構辦理經營性業(yè)務開展的輔助性服務、為金融監(jiān)管部門反假貨幣等開展的政策宣傳服務、為政府部門“打擊非法集資”等開展的行政化服務、為征信機構采集輔助信息開展的制度性服務。目前，成都市政府以購買服務的方式建立金融服務站，明確了統(tǒng)一標識、規(guī)劃了辦公區(qū)域、配置了設施設備、聘請了金融聯(lián)絡員。金融服務站的建立實現了在不增加金融機構網點的情況下，將存、貸、匯等基本金融服務覆蓋至村，既填補了地域上的金融服務空白，也填補了業(yè)務種類上的金融服務空白，金融服務“最后一公里”問題的解決使成都市的農村普惠金融得以真正實現。

2.運用“互聯(lián)網+融資”模式。運用現代信息技術，通過平臺信息網絡互聯(lián)互通和綜合服務體系全覆蓋，使得農村金融市場環(huán)境得到實質改善，農村產權要素得到有效激活，農村產業(yè)融資能力得到整體提升。平臺系統(tǒng)建設堅持“統(tǒng)一性、先進性、成熟性、實用性、可擴展性、安全性”原則，由核心系統(tǒng)、接入資源和應用服務三個部分組成。核心系統(tǒng)利用互聯(lián)網或業(yè)務專網方式接入各類業(yè)務、數據信息資源，利用先進的業(yè)務調度及大數據技術進行業(yè)務與數據融合，面向政府及金融監(jiān)管部門、金融機構、涉農產業(yè)鏈企業(yè)、農村經營主體等提供豐富的在線業(yè)務；接入資源包括“農貸通”財政金融互動融合的政策資源，金融業(yè)務對接和擴展資金聚合渠道的金融資源，實現信用信息、項目信息、交易信息等各類資源的匯聚、互通、分析和展示的數據資源，產權交易和收儲服務數據及相關業(yè)務的要素資源，農業(yè)產業(yè)各個環(huán)節(jié)進行生產要素等對接的產業(yè)資源，以及村務、物流等服務資源。應用服務包括向政府、金融機構、經營主體和產業(yè)鏈提供的融資對接、風險分擔、信用信息、商品交易、產權處置、政策宣傳等服務。目前，該系統(tǒng)已由崇州試點擴大到都江堰和彭州，形成了包括三個縣區(qū)域性“農貸通”系統(tǒng)，為在2018年下半年升級為全市的“農貸通”系統(tǒng)奠定了堅實基礎。

3.提供開放式融資公共服務。“農貸通”平臺的系統(tǒng)建設架構包括市、縣頁面。市級頁面以宣傳引導、成果展示為主，發(fā)布農業(yè)政策尤其是“農貸通”相關政策，對成果進行多維度展示；縣級頁面是在本縣域內進行融資對接的直接載體，由于金融的屬地化經營原則和各縣不同的農業(yè)產業(yè)特點，因而該頁面的系統(tǒng)模塊使得各個縣能夠各具特色和保持相對獨立?？h級模塊作為全市系統(tǒng)的重要組成部分，可以在市、縣之間任意切換，并與風險分擔、審核等功能實現聯(lián)動?！稗r貸通”平臺系統(tǒng)端口直接延伸至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村的金融服務中心（站），各區(qū)（市）縣的金融機構可以從“農貸通”平臺進入到本轄區(qū)的系統(tǒng)模塊，通過客戶（新型經營主體）信息資源對其進行評級和授信，其放款只要投向和利率符合相關規(guī)定，即可享受政府的風險補償或人民銀行的支農再貸款等政策支持；借款人利用PC或移動終端即可從“農貸通”平臺進入到本轄區(qū)的系統(tǒng)模塊獲得金融服務，也可以進入市級系統(tǒng)獲得政策咨詢等其他服務。

4.堅持市場化發(fā)展方向。市場化運作是“農貸通”平臺可持續(xù)發(fā)展的前提。只是在農業(yè)農村市場化發(fā)展初期，許多與農村市場相關的要素發(fā)展還遠未完善、規(guī)范和配套，因此需要政府加以引導。當農業(yè)產業(yè)化發(fā)展和農村產權制度改革有了一定基礎之后，如何發(fā)揮財政與金融政策的協(xié)同效應就顯得尤為重要。我們知道，在吸引金融機構加大對農業(yè)投入方面，財政政策具有分擔風險的優(yōu)勢，金融政策具有補充流動性或引導投向和利率的優(yōu)勢。但是農村金融改革的政策性支持只能是階段性的，最終必須讓位于市場，那么，“農貸通”平臺是怎樣由政策支撐讓位于市場的呢，我們可以從平臺的運行邏輯中找到答案：金融機構投入政策性資金投入=政策性杠桿率。政策性杠桿率的高低取決于違約率的高低，即違約率越低，政策性杠桿率越高，反之則相反。當違約率降低到一定程度時，市場風險投資的進入意愿會有所增強，直至逐步替代政策性的風險分擔。

5.匯聚各類不同性質的資金。新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化的發(fā)展對融資的需求將是多層次和多樣化的，這就要求必須加快農村投融資體制改革，除目前的間接債務融資需求外，直接債務融資需求、股權融資需求、眾籌融資需求、投貸聯(lián)動融資需求、產業(yè)發(fā)展投資和風險投資需求、銀政銀保銀信政保等跨界服務和產品需求將會加快增長。因此，“農貸通”平臺可以充分利用目前所擁有的政策支撐優(yōu)勢，以及下一步市場化發(fā)展的現代信息化服務優(yōu)勢，待間接債務融資發(fā)展較為成熟后，將加快拓寬不同性質資金的匯聚通道，實現間接融資與直接融資的平衡發(fā)展。以“應貸盡貸”為目標。力爭用3～5年時間，實現對農業(yè)經營主體的“應貸盡貸”。

這里需要重申的是，“農貸通”平臺不是農村金融改革的全部，更不會替代各個分項改革的具體內容。從其構成要素和發(fā)展定位看，它的任務是將一些在點上取得的改革成果納入平臺進行整合，以促進其可持續(xù)地發(fā)揮系統(tǒng)性效應。它在所涉及的“市場導向、政策支撐、服務創(chuàng)新、金融生態(tài)、互聯(lián)網+、資源配置”等關鍵詞中，都與改革文件所確定的指導思想、基本原則和主要目標高度契合?！稗r貸通”平臺突出財政金融政策互動這一核心機制的建立，成為實現搭建橋梁，聯(lián)通農村金融供給與需求兩端，推動農村金融改革充要條件的關鍵。它是集“普惠金融、財金政策、信用體系、產權交易、資金匯聚、現代服務”為一體的融資綜合服務平臺，也是推動成都市農村金融改革各項任務全面落實的重要基礎性工程。

六、結論

關于農村金融改革問題，其實多年來全國各地一直都在探索，但是總體來看效果似乎并不理想，這是因為沒有弄明白農村金融改革的真正含義。成都市農村金融服務綜合改革的實踐證明：農村金融改革不只是金融的事，更不只是涉農金融機構的事，它是一個需要有政府部門、金融監(jiān)管部門、金融機構、相關第三方機構等共同參與的系統(tǒng)性工程。農村金融改革不只是要解決農村金融供給端的問題，更需要解決農村金融需求端的問題，從著力于解決這些問題中科學搭建連接農村金融供需兩端的橋梁。農村金融改革不能只滿足于取得應景似的“成果”，更不能淺嘗輒止地避重就輕，需要下大力氣花真功夫建立完備的農村金融服務體制機制。農村金融改革不是只解決小農經濟的融資問題，也不是只解決現代農業(yè)的融資問題，而是要根據各個地區(qū)的不同生產力發(fā)展水平實現對多樣化服務需求的農村普惠金融。