我國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管中政府治理創(chuàng)新研究

李璽　李應博　馬一為

（北京市東城區(qū)金融辦　北京　100005　清華大學公共管理學院　北京　100084　中共北京市委農(nóng)工委　北京　100053）

P2P網(wǎng)貸商業(yè)模式自2005年誕生后，用了不到10年的時間席卷全球，近幾年該行業(yè)在我國產(chǎn)生了兩方面的重大影響：一方面P2P網(wǎng)貸通過高效配置資金供需，促進了資金融通，提升了資源配置的效率。當前經(jīng)濟形勢不容樂觀，中小企業(yè)融資困難、民間投資渠道不暢，P2P網(wǎng)貸利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為供給與需求雙方搭建了高效對接的平臺，有力促進了資金資源的配置，有效填補了傳統(tǒng)金融業(yè)務所覆蓋不到的“盲區(qū)”。據(jù)網(wǎng)貸之家調(diào)查數(shù)據(jù)，截至2017年12月，我國P2P平臺上投資人和借款人分別達441萬和476萬人，當月成交量達2248億元，可以說P2P網(wǎng)貸已改變了老百姓的理財方式。另一方面P2P網(wǎng)貸在缺乏監(jiān)管的束縛下野蠻生長、行業(yè)亂象叢生，非法集資、詐騙等行為給社會造成了諸多不穩(wěn)定因素。如e租寶僅用一年半的時間就吸引誘騙了近百萬之眾的投資者，涉案金額高達500億元，一段時間內(nèi)所有理財人“談e租寶色變”。截至2017年，國內(nèi)發(fā)生問題平臺累計4039個，占平臺總數(shù)5970個的68%。e租寶之流借機以金融創(chuàng)新的名義蒙蔽地方政府，大肆欺騙投資者，影響十分惡劣。2017年7月人民日報發(fā)表的《“強監(jiān)管”是金融創(chuàng)新不可或缺的重要保障》中更是指出，“任何金融創(chuàng)新都離不開權(quán)威有效的法治監(jiān)管，離不開服務實體經(jīng)濟的根本要求”?？梢?，要實現(xiàn)P2P網(wǎng)貸的有效監(jiān)管離不開政府的治理創(chuàng)新。

一、P2P網(wǎng)貸與政府治理的相關文獻綜述

（一）P2P網(wǎng)貸及其風險概述

P2P，來自Peer To Peer的簡寫，指的是個人之間的直接借貸（甘夢群，2015）。P2P網(wǎng)絡借貸是指個體與個體之間以第三方互聯(lián)網(wǎng)為媒介進行資金借貸的行為（黃夢怡、 謝新文、 黃鳳萍，2017）。依據(jù)投資人是否通過網(wǎng)貸平臺來獲利可以將P2P網(wǎng)貸分為營利與非營利兩種類型（Ashta & Assadi，2009）。依據(jù)運營類型則可以分為線上匹配和轉(zhuǎn)讓線下債權(quán)兩種類型（樊云慧，2014）。依據(jù)產(chǎn)品模式有本息擔保、信貸資產(chǎn)證券化、債權(quán)轉(zhuǎn)讓三種類型（葉湘榕，2014）。第三方機構(gòu)網(wǎng)貸之家按照機構(gòu)背景將其分為民營、銀行、上市公司、國資和風投五大類型。

首家網(wǎng)絡借貸機構(gòu)Zopa網(wǎng)站2005年在英國正式運營，然后逐步發(fā)展到了全世界（龔若平、王學武，2015）。P2P網(wǎng)貸在美國發(fā)展壯大，在進入中國后實現(xiàn)多樣化發(fā)展，呈現(xiàn)出豐富多樣的運營模式（李雪玉，2016）。我國第一家P2P網(wǎng)貸拍拍貸于2007年6月誕生，截至到2017年12月底，據(jù)第三方機構(gòu)網(wǎng)貸之家統(tǒng)計，中國P2P網(wǎng)貸運營平臺累計5970家，正常運營平臺數(shù)量1931家，在貸余額12245億元。無論是平臺數(shù)量、成交額、參與投資者，還是平臺項目數(shù)量，我國都遠超其他國家。我國大量中小企業(yè)和個人的資金需求因額度、周期和業(yè)務成本的限制無法通過傳統(tǒng)金融機構(gòu)來解決，同時民間有大量閑置資金缺乏理想投資渠道，在P2P網(wǎng)貸誕生后，雙方得以高效對接，P2P網(wǎng)貸在一定程度彌補了傳統(tǒng)金融的不足，滿足了市場上投融資雙方的需求（史秀云、趙凱、遲到，2017）。

P2P網(wǎng)貸自2007年引入我國后經(jīng)歷了10年的發(fā)展，受政策環(huán)境影響，不論是經(jīng)營范圍還是運營模式均與國外P2P網(wǎng)貸形成了較大的差異。尤其是2012年后，涉嫌資金鏈斷裂、非法集資、非法自融自擔、設置資金池、虛假項目詐騙的平臺大量出現(xiàn)在公眾視野。提現(xiàn)困難、經(jīng)偵介入、跑路和停業(yè)的平臺數(shù)量也日益激增。據(jù)網(wǎng)貸之家統(tǒng)計，2012～2017年問題平臺數(shù)分別為6、77、301、1289、1726、640 家，截至 2017 年 12 月，累計發(fā)生問題平臺數(shù)量占平臺總數(shù)的68%。

隨著問題平臺浮出水面，大量的投資人利益受損，涉及金額巨大，給全社會帶來了巨大的不穩(wěn)定因素，學術(shù)界針對P2P網(wǎng)貸的風險研究也日益增多，經(jīng)進一步整理發(fā)現(xiàn)，大多研究成果交叉重疊部分較多（見表1）。筆者按照P2P網(wǎng)貸參與主體，將國內(nèi)P2P網(wǎng)貸風險大致分為借款方風險、投資方風險和平臺風險三類七項。

表1　P2P網(wǎng)貸風險分類表

借款方風險主要是信用風險，指的是借款方為了達到獲取資金的目的，有意隱瞞不利于獲取借款的信息，包括隱性負債、違約記錄等，或者偽造有利于獲得借款的材料，包括虛假的學歷、房產(chǎn)、資產(chǎn)證明等。借款方的信用風險往往導致借貸雙方的信息不對稱，讓平臺和投資方被蒙騙，部分借款方甚至用惡意騙貸的方法偽造相關的信息與平臺風控人員勾結(jié)，進而造成投資方和平臺風險。

投資方風險主要是洗錢風險。P2P網(wǎng)貸的投資方一般為有閑置資金的個人或企業(yè)，而P2P網(wǎng)貸可以幫助其對接借款方通過資金融通的方式實現(xiàn)資產(chǎn)的增值。目前P2P網(wǎng)貸平臺對投資方信息的審核主要依靠平臺自身的技術(shù)力量和人工識別。在網(wǎng)絡信息技術(shù)發(fā)達的當下，作為投資方必須上傳的電子版身份證等資料極易偽造，洗錢者可以冒用他人身份資料，一人注冊多個賬戶，如同時注冊為貸款人和借款人，通過貸款競標，將非法所得通過P2P平臺偽造項目自借自貸實現(xiàn)黑錢“洗白”。

平臺風險包括政策風險、技術(shù)風險、道德風險、信用風險、逆向選擇風險。

政策風險又指制度風險，目前我國P2P網(wǎng)貸各項活動的法律保障并不完善，在法律法規(guī)上缺乏有效支撐，部分問題平臺利用現(xiàn)有P2P網(wǎng)貸行業(yè)存在的漏洞非法集資、詐騙。同時，行業(yè)缺乏準入制度，對高管和機構(gòu)實力沒有明確要求，導致風險因素也隨之提高。

技術(shù)風險主要表現(xiàn)在：目前P2P網(wǎng)貸機構(gòu)將大部分的成本投入了人工、房租、獲客、合規(guī)上，系統(tǒng)漏洞和信息安全方面的投入遠遠不夠，容易遭受黑客攻擊并導致資金損失或者客戶隱私泄露等風險，情況嚴重將導致平臺宕機，引發(fā)擠兌等無法彌補的后果。

P2P網(wǎng)貸行業(yè)的道德風險主要存在平臺方和投資方兩個方面。一方面平臺經(jīng)營者因掌握平臺信審、資金、利潤等全部數(shù)據(jù)和資料，為追求不當利益經(jīng)營者可以突破道德底線以虛假項目欺騙投資方的形式進行非法集資，在資金轉(zhuǎn)入個人腰包后“跑路”。另一方面借款方為了騙取貸款，偽造相關資質(zhì)材料，騙取貸款導致投資方和平臺利益受損。

信用風險產(chǎn)生的主要原因在于，當前我國并沒有形成健全的征信體系，P2P網(wǎng)貸平臺只能憑借身份證明、收入和流水證明、資產(chǎn)證明等對借款方信用和預期風險進行評估，評估依據(jù)極易造假，且對借款方的資金流向無法進行確認，信用違約的可能性增大。

逆向選擇風險主要表現(xiàn)在：P2P網(wǎng)貸數(shù)量近年激增，良莠不齊且同質(zhì)化嚴重，因此條件差的機構(gòu)為了吸引借款方和投資方會有意壓低借款成本和服務費，同時盲目提高對投資方的回報，從而形成價格優(yōu)勢，這樣的機構(gòu)形成一定規(guī)模后可能會沖擊優(yōu)質(zhì)的機構(gòu)，導致行業(yè)進行價格戰(zhàn)，即使最后存活的平臺也無法進行正常經(jīng)營。

（二）P2P網(wǎng)貸監(jiān)管中的政府治理

一是政府治理與金融監(jiān)管具有強相關性。公共治理是公共管理與公眾參與二者整合而成的公域之治模式，具有治理主體多元化、治理依據(jù)多樣化、治理方式多樣化等典型特征。而政府治理強調(diào)以政府為治理核心，通常可以理解為在市場經(jīng)濟環(huán)境下政府對公共事務的治理。金融既是經(jīng)濟的核心，也是實體經(jīng)濟運行的血脈，金融市場更是公共事務中重要的一個環(huán)節(jié)。Fisher（1933）提出政府部門應該有效地實施金融調(diào)控管制，改善資源配置方式，消除市場失靈。Stigler（1971）認為政府進行管制的最初目標是提高效率和降低風險，但往往會被產(chǎn)業(yè)利益代表所影響甚至主導。Diamond & Dybvigr（1983）通過對金融危機的研究，認為信息不對稱屬于市場自身無法調(diào)節(jié)的問題，因此要預防金融危機和脆弱性就必須依靠政府進行有效的金融監(jiān)管。Kane（1990）認為金融監(jiān)管屬于政府受公眾委托在市場風險和金融效率間實現(xiàn)平衡，在講究安全的同時注重效率。Minsky（1992）認為金融業(yè)始終處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，一旦經(jīng)濟增長變緩或者發(fā)展環(huán)境惡化，將使得整個金融秩序崩潰，導致經(jīng)濟危機。銀行脆弱性理論認為政府監(jiān)管可以實現(xiàn)降低銀行體系系統(tǒng)性風險的目標。通過以上較為成熟的金融理論可以得出，金融市場天然存在著市場失靈、信息不對稱、負外部性等問題，若缺乏政府的參與，將對社會造成較大的負面效應，可以通過政府治理來管制風險、提高效率和防止權(quán)力尋租?？梢?，政府治理與金融監(jiān)管具有較強的相關性。

二是P2P網(wǎng)貸監(jiān)管十分必要。甘夢群（2015）基于經(jīng)紀人假設的前提，認為如果沒有監(jiān)管有效約束，P2P網(wǎng)貸機構(gòu)會紛紛“搭便車”謀求利益最大化，僅靠行業(yè)自律不利于該行業(yè)的發(fā)展，因此政府必須制定嚴格的監(jiān)管措施。常若貝、張靜（2016）提出，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，當前的“準入性管理”無法滿足金融業(yè)迅猛發(fā)展的需要，必須以“風險監(jiān)管”為主要目標發(fā)展綜合性、全方位的監(jiān)管。王媛、李玲（2016）認為我國網(wǎng)貸平臺問題頻發(fā)的原因主要在于我國的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管遠遠滯后于行業(yè)發(fā)展的速度。陳偉、涂有釗（2017）提出，相較于國內(nèi)問題平臺頻繁爆發(fā)的“跑路事件”，美國從未出現(xiàn)過該現(xiàn)象，得益于美國完善的金融監(jiān)管體制、征信制度和信息披露制度，中國P2P網(wǎng)貸面臨的主要問題是監(jiān)管落后、信用體系不完善所造成的風險高企。季雪玲（2017）提出P2P網(wǎng)貸作為新興金融創(chuàng)新服務，為市場提供了便于參與、靈活操作、資金使用效率高的平臺和服務，但如果監(jiān)管缺位，則該行業(yè)的類似跑路事件將繼續(xù)發(fā)生，影響到行業(yè)的發(fā)展。

三是P2P網(wǎng)貸監(jiān)管中政府治理應由多元主體形成合力，實現(xiàn)功能監(jiān)管。沈慶劼、葉蜀君、吳超（2017）認為我國歷來實行的機構(gòu)監(jiān)管盡管降低了監(jiān)管成本，但隨著金融市場的不斷發(fā)展，其無法捕捉金融創(chuàng)新的缺陷逐步暴露，從時間與空間上來比較，金融功能比金融機構(gòu)更加穩(wěn)定，因此建議引入功能監(jiān)管思路，即監(jiān)管主體不再局限于監(jiān)管具體個體而是具體的行為和功能，同樣一個機構(gòu)也可受不同監(jiān)管主體進行監(jiān)管。姚鳳閣、路少朋、隋昕（2017）通過借鑒英美兩國的監(jiān)管經(jīng)驗，以保護金融消費者合法權(quán)益為目標，提出監(jiān)管主體在由銀監(jiān)會牽頭基礎上，還應協(xié)調(diào)一行三會。黃夢怡、謝新文、黃鳳萍（2017）認為目前《暫行辦法》中明確的多頭監(jiān)管容易出現(xiàn)真空現(xiàn)象，有必要加強協(xié)作，建立工作協(xié)調(diào)機制，支持發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的紐帶橋梁作用。

四是P2P網(wǎng)貸監(jiān)管中政府治理應采取嚴厲高效措施。梁珺、占英春（2014）針對我國一直以來“無監(jiān)管、無標準、無門檻”的P2P網(wǎng)貸行業(yè)，提出應該從完善專業(yè)法律及制度、設立準入門檻、強制資金托管方式、加強三方擔保、加強企業(yè)自律建設等方面著手來加強監(jiān)管。甘夢群（2015）通過對P2P網(wǎng)貸行業(yè)自律與政府監(jiān)管進行博弈分析，提出溫和監(jiān)管會讓企業(yè)選擇搭便車，故政府應該設立明確的標準，采取嚴厲的措施對違規(guī)者進行懲罰，對其他企業(yè)起到震懾作用。樊祎斌（2016）認為簡單地將P2P網(wǎng)貸限定為信息中介將使該行業(yè)失去活力，應該鼓勵實力強的平臺在全國范圍內(nèi)開展業(yè)務，而實力不足者只能限定在一定區(qū)域開展業(yè)務。郭經(jīng)緯、高祥曉、王秀（2017）基于“e租寶”案例，認為監(jiān)管應重點針對平臺交易的信息不對稱、資金存管合規(guī)性、是否存在超出信息中介行為和是否存在信息披露不合格等方面。邱勛、申睿（2017）通過對各地P2P網(wǎng)貸市場分類分析，認為各地P2P網(wǎng)貸的風險成因和表現(xiàn)方式各異，因此應該在中央部署和地方協(xié)同監(jiān)管的基礎上強調(diào)地方政府參與的重要性。具體措施包括由地方政府在監(jiān)管中結(jié)合實際情況制定當?shù)乇O(jiān)管細則以提高監(jiān)管政策的針對性，以及建立地方征信體系、完善地方P2P網(wǎng)貸行業(yè)協(xié)會和創(chuàng)新具有地方特色的預防監(jiān)管機制。王錦意（2017）通過對P2P網(wǎng)貸的風險分析，建議一是健全法律規(guī)范，制定專門法律，完善行業(yè)管理規(guī)定；二是完善征信體制，有條件鼓勵平臺之間共享信息；三是落實資金監(jiān)管，確保資金不被平臺挪用。楊秀華（2017）針對當前行業(yè)問題，提出健全網(wǎng)貸征信體系建設、完善資金存管相關制度、加強發(fā)揮行業(yè)自律作用三條監(jiān)管建議。

二、P2P網(wǎng)貸政府治理的國際經(jīng)驗

P2P網(wǎng)貸行業(yè)起源于英國，盛行于美國，但是真正將P2P網(wǎng)貸模式發(fā)揚光大并進行模式創(chuàng)新的卻是亞洲，特別是中國，據(jù)搜狐財經(jīng)不完全統(tǒng)計，目前全球正在經(jīng)營的P2P平臺中，中國平臺數(shù)量占全球總數(shù)的90%以上，美國和英國的平臺數(shù)分別排第二、第三。因此，筆者選取英國和美國這兩個較為有代表性國家的P2P網(wǎng)貸監(jiān)管進行經(jīng)驗分析。

（一）英國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管經(jīng)驗

英國是P2P網(wǎng)貸的發(fā)源地，其P2P網(wǎng)貸監(jiān)管法律體系較為完善，其監(jiān)管模式也走在了世界前列。當前英國的P2P網(wǎng)貸監(jiān)管體系中，F(xiàn)CA代表政府進行專門機構(gòu)監(jiān)管，由行業(yè)協(xié)會進行行業(yè)自律約束，兩者互為補充。其中FCA擁有適度保護金融消費者的權(quán)益、保護和提升金融市場的誠信度、促進金融市場的有效競爭三大職能目標。而行業(yè)協(xié)會是由英國國內(nèi)排名前三的P2P網(wǎng)貸公司2011年自發(fā)成立，該協(xié)會提出10 條具體的運營原則用以保護行業(yè)消費者的權(quán)益并促進行業(yè)的健康發(fā)展，協(xié)會要求所有成員必須遵守原則，由于協(xié)會制定的原則對成員具有絕對約束力，故大部分金融消費者偏向于選擇行業(yè)協(xié)會成員機構(gòu)進行投資，目前協(xié)會成員機構(gòu)占據(jù)了英國P2P網(wǎng)貸市場份額的95%以上。

英國的P2P網(wǎng)貸監(jiān)管法律體系主要由國家金融監(jiān)管法律法規(guī)、P2P行業(yè)監(jiān)管法規(guī)和行業(yè)自律規(guī)章構(gòu)成，其中英國的FCA發(fā)布了全球首部專門針對P2P網(wǎng)貸監(jiān)管的法律《關于互聯(lián)網(wǎng)眾籌及通過其他媒介發(fā)行不易變現(xiàn)證券的監(jiān)管方法》，該法對宏觀層面的行業(yè)發(fā)展和金融消費者權(quán)益保護提出了要求。英國的P2P行業(yè)協(xié)會發(fā)布了《P2P金融協(xié)會運營原則》，對P2P網(wǎng)貸機構(gòu)的運營資金、高管資質(zhì)和IT系統(tǒng)等方面提出了基本要求。可見，英國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管法律和自律規(guī)章互為補充。

（二）美國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管經(jīng)驗

與英國不同，美國目前沒有專門針對P2P網(wǎng)貸監(jiān)管的法律和機構(gòu)，但美國的P2P網(wǎng)貸行業(yè)處于非常完備的監(jiān)管下。這是因為美國采取多部門多層次的監(jiān)管架構(gòu)，SEC登記和各州許可證是必要件，監(jiān)管機構(gòu)還包括聯(lián)邦機構(gòu)（聯(lián)邦貿(mào)易委員會—FTC、聯(lián)邦存款保險公司—FDIC、消費者金融保護局—CFPB）和各州政府。因為P2P網(wǎng)貸涉及證券銷售，故美國將P2P劃歸證券類并由SEC來進行準入審批，由于SEC登記準入門檻較高，過濾了一大批資質(zhì)不高、資本不夠的機構(gòu)，同時嚴格的信息披露要求也為該行業(yè)建立了較高的行業(yè)壁壘。SEC在2008年的時候就要求Lending Club等大型網(wǎng)貸機構(gòu)必須滿足信息披露的要求，否則禁止繼續(xù)營業(yè)。部分州與SEC類似，采取信息披露為主的監(jiān)管方式，另外一些州采取Merit原則監(jiān)管，各州不同的監(jiān)管標準讓規(guī)模較小的機構(gòu)因為成本過高而失去進入行業(yè)的機會。

美國雖沒有單獨制定專門法律來監(jiān)管P2P網(wǎng)貸行業(yè)，但其法律體系較為完善，P2P網(wǎng)貸主要受到證券監(jiān)管類、銀行類和消費者信貸保護類等多重法案的監(jiān)管，其中證券監(jiān)管類法案主要要求信息披露的完備，包括《證券法》《藍天法案》等。消費者信貸保護法案主要注重消費隱私、交易公平的保護，包括《公平信任報告法》《公平債務征繳法》《誠信借貸法》《平等信用機會法》等。

綜上，英美兩國P2P網(wǎng)貸的監(jiān)管主體和法律各有異同，也各有利弊。兩國都有非常成熟的金融市場、法律體系和征信體系，這些條件都為P2P網(wǎng)貸行業(yè)的發(fā)展提供了先機和優(yōu)勢。不同之處在于英國采取的是專業(yè)機構(gòu)監(jiān)管和行業(yè)自律協(xié)會結(jié)合的監(jiān)管方式，其中機構(gòu)監(jiān)管更偏重宏觀層面，自律協(xié)會偏重微觀方面的經(jīng)營性約束，故P2P網(wǎng)貸機構(gòu)受機構(gòu)監(jiān)管制約較少，主要受協(xié)會原則對于經(jīng)營上的約束。美國采取的是多部門與多法律功能監(jiān)管模式，重復監(jiān)管和交叉監(jiān)管現(xiàn)象存在，行業(yè)監(jiān)管過于嚴苛，但非常重視金融消費者權(quán)益的保護。

三、我國P2P網(wǎng)貸中的政府治理現(xiàn)況

（一）我國P2P網(wǎng)貸發(fā)展現(xiàn)狀

從2007年拍拍貸成立起，我國P2P網(wǎng)貸行業(yè)至今已有10年多的發(fā)展歷史，按照行業(yè)發(fā)展的階段可以將其大概分為三大階段：第一階段是初創(chuàng)存活期（2007～2011年），由于P2P網(wǎng)貸在我國身份模糊，故只需要在工商行政部門進行注冊即可，不需要任何備案和審批手續(xù)，行業(yè)沒有專門的監(jiān)管部門，拍拍貸以金融信息服務公司的名義開展相關業(yè)務，同時也存在大量其他以科技、信息、咨詢服務等名義開展業(yè)務的平臺，整個行業(yè)處于“無監(jiān)管、無準入、無標準”的三無模式。第二階段是擴張期（2011～2015年），這期間平臺數(shù)量從100家之內(nèi)迅速增至4000多家，大量良莠不齊、資質(zhì)不一的機構(gòu)進入行業(yè)，受“三無模式”影響，其中陸續(xù)出現(xiàn)了一大批問題平臺，跑路、倒閉、經(jīng)偵介入等詞匯開始逐漸成為P2P的代名詞，大部分投資人“談P2P色變”，同時還有一大波投資人又紛紛抱著僥幸心理入場，此階段，政府各部門開始重視到行業(yè)的發(fā)展，尤其關注發(fā)展中存在的風險部分。地方政府不再只注意到其金融創(chuàng)新與稅收貢獻的一面，更多的是開始防范其風險，e租寶所在地安徽省蚌埠市在其出事前4個月即開始對其進行多輪調(diào)查。第三階段是政策調(diào)整期（2015至今），這一時期，中央及各部門密集出臺多部政策，旨在規(guī)范P2P網(wǎng)貸行業(yè)發(fā)展亂象，經(jīng)筆者整理發(fā)現(xiàn)，2015年7月至2017年12月，幾乎每月出臺一條相關監(jiān)管政策，當前，基本已經(jīng)形成了以《網(wǎng)絡借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務活動管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）為基礎，資金存管、備案指引、信息披露、行業(yè)自律為輔的監(jiān)管框架。

從P2P網(wǎng)貸平臺數(shù)量的發(fā)展情況來看，2012～2015年行業(yè)迎來了“黃金發(fā)展期”，受實體經(jīng)濟不景氣因素影響，各行業(yè)資本和民間資金涌入P2P網(wǎng)貸行業(yè)，2014年平臺數(shù)量增長率高達350.86%，問題平臺增長率高達302%。在2015年國家開始重拳出擊整治行業(yè)亂象后，隨著行業(yè)的清理洗牌，不符合監(jiān)管要求、資金鏈斷裂、非法集資的平臺大量退出，平臺數(shù)量增長態(tài)勢逐漸趨于平穩(wěn)，2017年平臺同比增長率不足10%。同時隨著高規(guī)格、大范圍、長周期的規(guī)范整治活動，大量社會資金和各行業(yè)資本開始審慎進入P2P網(wǎng)貸行業(yè)，已經(jīng)進入行業(yè)的各平臺也朝著合規(guī)的方向運營發(fā)展，因此從2016年起，問題平臺的增長率有所回落（見圖1、圖2）。

圖1　2011～2017年P2P網(wǎng)貸平臺數(shù)量情況

圖2　2011～2017年P2P網(wǎng)貸問題平臺數(shù)量情況表

截至2017年，全國P2P網(wǎng)貸成交額已達到3.8萬億人民幣，2012～2016年網(wǎng)貸成交額的增長率都在100%以上，從2015年起成交額開始逐步下降，2017年同比增長率低于50%。這是因為一方面網(wǎng)貸平臺面臨密集的政策調(diào)整后，對平臺上產(chǎn)品的規(guī)模、質(zhì)量和風控提高了門檻，資產(chǎn)端規(guī)模面臨縮減趨勢；另一方面，在暴發(fā)“e租寶”、中晉系、華贏凱來等問題平臺后，投資人投資思維日趨理性（見圖3）。

圖3　2011～2017年P2P網(wǎng)貸成交額情況

從P2P網(wǎng)貸的平均借款期限由2013年的4.01個月延長到2017年的8.19個月來看，資產(chǎn)端項目的借款周期翻了一番，風險較高的拆借和過橋用途的短期資產(chǎn)項目逐漸被平臺篩下。受信息披露指引等監(jiān)管政策的影響，平臺對資產(chǎn)端的項目把控開始日趨嚴格，由“不挑食”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢袃?yōu)選強”。同時依靠“高利率”獲客的運營模式經(jīng)歷幾輪“跑路、倒閉、擼羊毛”潮后變得不可取，2013～2017年間，平均利率下降到三分之一，逐漸回歸到了民間借貸的理性區(qū)間（見圖4）。

從2011～2017年之間的各項數(shù)據(jù)分析可得知，在政府監(jiān)管后，行業(yè)得到了極大的規(guī)范和整治，P2P網(wǎng)貸正逐漸回歸到了資金借貸信息中介的定位上來。

圖4　2013～2017年P2P網(wǎng)貸借款平均期限和平均利率

（二）我國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管主體及職責

我國政府自2015年起就P2P網(wǎng)貸監(jiān)管陸續(xù)出臺一系列政策文件，頻率幾乎每月一次，一系列文件的出臺基本明確了我國P2P網(wǎng)貸的監(jiān)管方向、主體和措施（見表2）。當前我國采取“中央+地方”分層分部門監(jiān)管方式，其中銀監(jiān)會負責制定發(fā)展政策、監(jiān)管制度，并對地方金融監(jiān)管部門給予指導；公安部負責打擊金融犯罪和維護網(wǎng)絡安全；網(wǎng)信辦負責對內(nèi)容進行監(jiān)管；工信部對電信業(yè)務進行監(jiān)管；地方金融監(jiān)管部門進行機構(gòu)監(jiān)管，包括備案管理、風險防范和處置工作。

（三）我國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管模式與政策支撐

我國采取備案制和負面清單結(jié)合的方式對P2P網(wǎng)貸機構(gòu)進行管理，在市場準入方面采取較為寬松的備案制，在工商行政部門注冊后向地方金融監(jiān)管部門進行備案登記即可。行業(yè)門檻雖然設置不高，但也明確了P2P網(wǎng)貸機構(gòu)僅作為網(wǎng)絡借貸的信息中介機構(gòu)身份，規(guī)定其業(yè)務開展渠道為互聯(lián)網(wǎng)，不得提供增信，不得進行非法集資。而負面清單為整個行業(yè)劃定了業(yè)務紅線，主要包括禁止自融、禁止歸集資金、禁止自擔、禁止線下推廣、禁止發(fā)放貸款、禁止期限拆分、禁止向非實名制用戶開展業(yè)務、禁止發(fā)售理財?shù)冉鹑诋a(chǎn)品、禁止從事股權(quán)眾籌、禁止投資股票。負面清單與備案制度有效結(jié)合，既節(jié)省了行政監(jiān)管成本，明確了風險，又為行業(yè)發(fā)展留下靈活空間。

截至2017年底，國內(nèi)P2P網(wǎng)貸監(jiān)管政策基本形成了以《暫行辦法》為依據(jù)，以《存管指引》《備案指引》《信息披露指引》為指導，以各地《備案細則》為實操細則的監(jiān)管框架體系（見表3）。

四、我國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管中政府治理創(chuàng)新的挑戰(zhàn)與風險

我國十三五規(guī)劃明確提出了“創(chuàng)新發(fā)展”的理念，并提出了“讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作”的要求。政府作為具有主導性的創(chuàng)新主體之一，創(chuàng)新發(fā)展所要求的制度創(chuàng)新涉及政府對經(jīng)濟的調(diào)控方式創(chuàng)新、轉(zhuǎn)變職能以激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力的多元主體協(xié)作創(chuàng)新、社會治理和公共服務提供方式創(chuàng)新等多個領域。

表2　我國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管政策匯總表

表3　我國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管主要政策支撐

在P2P網(wǎng)貸的監(jiān)管領域，鑒于該行業(yè)“業(yè)務模式新、影響范圍廣”的特殊性，已有的機構(gòu)監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管已不能滿足現(xiàn)有的監(jiān)管需求，尤其需要政府治理的創(chuàng)新。從2015年以來出臺的一系列相關監(jiān)管政策來看，目前的P2P網(wǎng)貸監(jiān)管體現(xiàn)出了“多部門聯(lián)合監(jiān)管、機構(gòu)與功能并重”的創(chuàng)新監(jiān)管架構(gòu)，但同時也面臨著以下六個方面的挑戰(zhàn)與風險。

（一）監(jiān)管主體已明確，合力尚待發(fā)揮

《暫行辦法》中規(guī)定了P2P網(wǎng)貸的監(jiān)管主體包括中央和地方兩個層級，中央部門包括銀監(jiān)會及其派出機構(gòu)、網(wǎng)信辦、公安部、工信部等部門，地方金融監(jiān)管部門包括省一級的金融辦或金融局。截至2017年12月，廈門市、廣東省、上海市、深圳市、北京市分別出臺了《網(wǎng)貸備案登記辦法》和《網(wǎng)貸監(jiān)管細則》的征求意見稿，各地辦法略有差異。

P2P網(wǎng)貸的投資人和借款人遍布全國乃至全球，按照銀行脆弱性理論的闡述，風險往往在資金融通過程中具有傳導性、放大性、擴散性，如若監(jiān)管不同步、不協(xié)調(diào)、不全面，極易引發(fā)全局性、交叉性的風險。目前的規(guī)定中體現(xiàn)了機構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管雙管齊下的監(jiān)管思路，然而在實際監(jiān)管過程中各監(jiān)管部門間的信息溝通效果有待觀察，各部門之間互不隸屬，各地的金融監(jiān)管部門在中央層級無統(tǒng)一部門管理，互相之間也沒有會商機制。一旦在監(jiān)管部門之間存在信息不對稱、不同步、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，那將直接導致監(jiān)管的“撕裂”，給P2P網(wǎng)貸造成直接或間接的風險窗口。故政府需要在監(jiān)管中積極創(chuàng)新，理順并克服各監(jiān)管部門互不隸屬、地方備案細則不統(tǒng)一等障礙，協(xié)調(diào)發(fā)揮各部門職責，形成監(jiān)管合力，以免出現(xiàn)監(jiān)管真空和重復監(jiān)管現(xiàn)象。

（二）監(jiān)管辦法已出臺，層級尚需提高

《暫行辦法》的出臺填補了我國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管的空白，該辦法明確了P2P網(wǎng)貸機構(gòu)信息中介的定位，明確了“中央+地方”的分權(quán)監(jiān)管模式，提出了備案管理的制度，制定了十三項禁止的負面清單。但與英美兩國相比，《暫行辦法》仍存在法律效力階位較低的處境，英國在國家層面出臺了專門的法律對網(wǎng)貸中介進行監(jiān)管，并且設立了FCA專門行使監(jiān)管職責。美國雖然沒有制定專門的網(wǎng)貸監(jiān)管法律，但在聯(lián)邦和州兩個層面有數(shù)十部法律對網(wǎng)貸中介進行監(jiān)管，在實踐中無論是聯(lián)邦或是州一級部門都擁有監(jiān)管的專業(yè)法律依據(jù)。英美兩國的監(jiān)管力度之大，主要依靠的是監(jiān)管法律體系的健全和高效，因此極少發(fā)生平臺跑路等問題。

銀監(jiān)會牽頭制定的《暫行辦法》屬于部門規(guī)章，雖然其中的部分監(jiān)管依據(jù)來源于《民法通則》《公司法》《刑法》《合同法》多部不同法律法規(guī)，但部門規(guī)章自身的法律層級要低于根本法、基本法、普通法。而且我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對P2P網(wǎng)貸監(jiān)管并無專業(yè)規(guī)制，《暫行辦法》本身的法律層級不高將會導致監(jiān)管部門在實施監(jiān)管時將讓位于法律甚至于其他部門規(guī)章，這將直接影響監(jiān)管的執(zhí)行效果。同時，《暫行辦法》中的四十七條規(guī)定有待在實踐中進一步補充和完善，要實現(xiàn)有效監(jiān)管的目的，就必須從法律上建立保障，從正式法律法規(guī)中對P2P網(wǎng)貸監(jiān)管的方方面面進行細化和規(guī)定。

（三）監(jiān)管部門已就緒，經(jīng)驗尚需積累

2017年底，國家網(wǎng)貸整治辦出臺了《關于做好P2P網(wǎng)絡借貸風險專項整治整改驗收工作的通知》，要求在2018年6月之前完成轄區(qū)內(nèi)主要網(wǎng)貸機構(gòu)的整改驗收和機構(gòu)備案工作。該項驗收備案工作是銀監(jiān)會、公安部、網(wǎng)信辦、工信部、地方金融辦等監(jiān)管部門第一次按照相關政策文件正式對P2P網(wǎng)貸開展的監(jiān)管，之前各部門更多承擔的是社會維穩(wěn)和風險處置方面工作，在監(jiān)管上并沒有實際操作的經(jīng)歷和經(jīng)驗。目前國內(nèi)的P2P網(wǎng)貸不同于傳統(tǒng)持牌金融機構(gòu)，存在業(yè)務模式復雜多樣、業(yè)務程序非標準化、人員從業(yè)資格零要求等特點，這些特點給各監(jiān)管機構(gòu)帶來了監(jiān)管業(yè)務上的挑戰(zhàn)。

我國的金融監(jiān)管目前處于一行三會“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的大框架下，混業(yè)監(jiān)管和功能監(jiān)管暫時還處于探索期，特別是多部門同時對一個行業(yè)進行監(jiān)管的做法在我國比較超前，尤其是依靠金融專業(yè)部門和非金融專業(yè)部門共同來開展監(jiān)管的工作缺乏相應的經(jīng)驗積累。在地方上，各地金融辦或金融工作局多為傳統(tǒng)行政機關，在人員配備上一時難以兼顧金融、法律、財務等專業(yè)知識背景的監(jiān)管需求，一線部門人員更缺乏對金融行業(yè)的監(jiān)管經(jīng)驗，金融辦和金融工作局也沒有執(zhí)法權(quán)，多重缺陷造成地方金融監(jiān)管部門無法立即適應專業(yè)金融監(jiān)管的要求，當前監(jiān)管力量和經(jīng)驗離監(jiān)管要求存在明顯差距。

（四）監(jiān)管措施已部署，手段有待強化

P2P網(wǎng)貸在我國經(jīng)歷了較長一段的“無監(jiān)管、無標準、無門檻”的三無野蠻發(fā)展時期，這期間所展現(xiàn)出的投機性、風險性、非法性在社會上產(chǎn)生了十分惡劣的影響，如果不能采取較為嚴厲有效的手段進行監(jiān)管，不讓一些有違法違規(guī)性質(zhì)的機構(gòu)受到實質(zhì)性的懲戒，將會間接鼓勵部分網(wǎng)貸機構(gòu)繼續(xù)開展投機和套利等行為，甚至會讓一部分實力不夠的機構(gòu)“搭便車”。

當前《暫行辦法》規(guī)定的監(jiān)管手段包括事前、事中和事后三類。為了鼓勵金融創(chuàng)新和行業(yè)發(fā)展，當前的監(jiān)管手段均過于溫和，對于P2P網(wǎng)貸平臺缺乏約束力。其中，事前備案對平臺資質(zhì)、發(fā)起人資質(zhì)、資金實力的要求過低，容易讓“非專業(yè)”“缺實力”的機構(gòu)渾水摸魚，美國的網(wǎng)貸機構(gòu)除了必須符合聯(lián)邦的法律以外，如要在當?shù)亻_展業(yè)務還必須符合州一級法律的要求并得到同級監(jiān)管部門的批準。事中監(jiān)管的談話、檢查、警示、批評、公示等一系列措施較為寬松，難以起到“敲山震虎”的作用，在已有的融資擔保公司、小額貸款公司、地方性交易市場等其他準金融機構(gòu)的監(jiān)管中已證明，談話、檢查、警示等手段過于溫和對企業(yè)缺乏實質(zhì)約束力，容易在行業(yè)中形成逆向選擇，不誠信平臺反而更容易“逍遙自在”。事后監(jiān)管措施過于簡單和輕微，罰款金額僅3萬元以下，機構(gòu)違法成本過低，在英國如果出現(xiàn)了網(wǎng)貸平臺違規(guī)，遭受到不單是監(jiān)管機構(gòu)的處罰，其面臨的是被客戶和整個行業(yè)踢出局的處境，嚴格的監(jiān)管手段不但凈化了英國P2P網(wǎng)貸行業(yè)的信用環(huán)境，也提高了行業(yè)的競爭門檻。

（五）行業(yè)自律已部署，效果有待加強

在歐美等國，除了政府承擔P2P的監(jiān)管職責以外，行業(yè)協(xié)會承擔了很大一部分監(jiān)管職能，英國的P2P行業(yè)協(xié)會扮演了政策使用者、行為引導者、風險提醒者三重身份，其制定的自律規(guī)章與監(jiān)管法律形成有效互補，從保護金融投資者的利益出發(fā)，得到了投資人和借款人的雙重認可，因此在英國如果機構(gòu)違法了行業(yè)協(xié)會的自律規(guī)章幾乎就等同于違法了監(jiān)管法律，其業(yè)務也會遭受到市場的唾棄。

我國目前所制定的《暫行辦法》規(guī)定了由互金協(xié)會負責行業(yè)的自律管理，并賦予其制定和實施自律規(guī)則、經(jīng)營細則和行業(yè)標準等權(quán)力，但從目前的實踐層面來看，行業(yè)自律的監(jiān)管氛圍尚未形成，P2P網(wǎng)貸機構(gòu)加入行業(yè)協(xié)會主要目的是為了增信，借以獲得客戶的關注和信任，對于協(xié)會所提出的信息披露、資金存管、清理違規(guī)存量業(yè)務、停止現(xiàn)金貸和校園貸業(yè)務等要求反應不積極，落實力度不大。主要原因是行業(yè)自律監(jiān)管尚未有效對接行政監(jiān)管，所以當前的行業(yè)自律規(guī)章缺乏強制力，負責機構(gòu)監(jiān)管職責的各地方政府尚未完全出臺監(jiān)管細則，已出臺細則的地方也各自存在差異，故行業(yè)協(xié)會的影響和作用尚待發(fā)揮。

（六）征信機構(gòu)已具備，體系有待成型

歐美目前均已形成了較為完善的征信體系，無論是個人還是機構(gòu)，都能在征信系統(tǒng)中得到較為準確的信用評價，P2P網(wǎng)貸的業(yè)務之源就是消除投資人與借款人之間的信息不對稱，因此較為完善的征信體系不僅有利于行業(yè)發(fā)展，也有助于提高網(wǎng)貸機構(gòu)風控的實際效果。我國P2P網(wǎng)貸面對的借款方多是個人或者中小企業(yè)，但平臺并未對接人行征信數(shù)據(jù)庫，因此無法共享到個人和企業(yè)的信用數(shù)據(jù)，大部分機構(gòu)只能采取購買第三方征信報告的方式，大大增加了運營成本，但仍然無法做到信息全覆蓋。而不能完全識別和防控多頭借貸，將造成平臺風控措施的低效甚至空轉(zhuǎn)，間接加大了投資人、借款人和網(wǎng)貸平臺三方間的信息不對稱，反而增大了三方之間的信用風險。

我國目前征信體系主要由央行建設并提供服務，市場上的第三方征信機構(gòu)所提供的征信服務由于主體和個人隱私等方面的問題暫時未被官方所認可，當前我國的征信市場魚龍混雜、泥沙俱下，其中有一些較為專業(yè)的科技金融公司、大數(shù)據(jù)機構(gòu)和借助龐大流量消費場景的征信機構(gòu)提供了比較成熟的征信服務，但也存在一部分利用“爬蟲”等非法手段盜取數(shù)據(jù)的不法機構(gòu)，總體來說，官方和民間在征信力量和機構(gòu)的準備上都已經(jīng)整裝待發(fā)，但并未形成完善有效的征信體系，征信服務供給方整合發(fā)展的空間較大。

五、我國P2P網(wǎng)貸監(jiān)管中政府治理創(chuàng)新的對策性思考

（一）完善行業(yè)監(jiān)管法律建設

P2P網(wǎng)貸行業(yè)屬于普惠金融范疇，其利用互聯(lián)網(wǎng)手段解決了民間借貸的撮合難題，有效彌補了金融機構(gòu)資金融通的末端缺失，為中小企業(yè)和擁有閑置資金的個人搭建了有效對接橋梁，已成為目前普惠金融中大眾較為認可的理財方式。與此同時，P2P網(wǎng)貸行業(yè)跨越了地域的限制，面臨各類高風險且情況復雜，在運營過程中容易引發(fā)嚴重的社會事件。因此急需為P2P網(wǎng)貸行業(yè)的發(fā)展與監(jiān)管制定一部層級較高且較為完備的法律規(guī)范。

當前的《暫行辦法》對我國P2P網(wǎng)貸行業(yè)的規(guī)范有階段性的作用，因此可在《暫行辦法》實施一定周期后根據(jù)實施效果的反饋來調(diào)整《暫行辦法》中的具體內(nèi)容，再結(jié)合規(guī)范和引導行業(yè)發(fā)展的目的，正式起草并制定法律文件，作為規(guī)范和發(fā)展P2P網(wǎng)貸行業(yè)的專門法律，有效實現(xiàn)“提升法律層級、統(tǒng)籌協(xié)同監(jiān)管、規(guī)范網(wǎng)貸行為、保護金融投資者權(quán)益和完善自律監(jiān)管”五個方面的監(jiān)管目標。

（二）強化地方金融監(jiān)管措施

工欲善其事，必先利其器，有效的政策工具是實現(xiàn)政策目標的有力保障。地方金融監(jiān)管部門處于監(jiān)管的第一線，其監(jiān)管措施的有效性直接關系到P2P監(jiān)管是否能有效實現(xiàn)。結(jié)合對監(jiān)管措施的分析和目前監(jiān)管形勢，筆者認為應該從三個方面加強地方金融辦或者金融局的監(jiān)管手段：一是加強對平臺資質(zhì)的監(jiān)管。備案前需對平臺和發(fā)起人資質(zhì)進行實質(zhì)審核，在運營中也需要進行隨時抽查，確保平臺有實力應對各種風險，對不具備相應資質(zhì)的平臺要逐步采取進行約談、停業(yè)、公示等措施。二是加強對退出機制的監(jiān)管。備案前需要建立平臺退出撥備金，采取資金托管的形式，由政府進行監(jiān)管，根據(jù)平臺交易量可以定期采取浮動的機制增加或者減少撥備金額度，該筆資金的用途為平臺退出時用來彌補各方受損的合法利益，該筆資金屬于強制行為。三是加強對平臺違規(guī)的處罰力度。增加P2P網(wǎng)貸違規(guī)處罰措施，提高相應處罰金額，處罰額度應與實際造成各方合法權(quán)益損失數(shù)額相匹配；同時，加大不配合監(jiān)管行為的懲罰力度，可以采取依法勒令停止經(jīng)營活動、嚴重者吊銷營業(yè)執(zhí)照、給予行業(yè)禁入期等措施。

（三）支持行業(yè)自律組織發(fā)揮作用

我國政府由“全能型”向“服務型”的轉(zhuǎn)變建設已取得較大成就，在借助市場化力量進行社會治理上也取得了許多成功經(jīng)驗，目前我國P2P網(wǎng)貸數(shù)量眾多、分布范圍廣、業(yè)務模式復雜，行業(yè)的發(fā)展和規(guī)范單靠政府力量無法實現(xiàn)，而行業(yè)協(xié)會專業(yè)性強、行業(yè)經(jīng)驗豐富，故目前的《暫行辦法》中規(guī)定了行業(yè)協(xié)會承擔著行業(yè)的自律、約束和發(fā)展的職能。

行業(yè)協(xié)會職能的發(fā)揮離不開政府的鼓勵與支持，筆者認為應當從兩個方面將行業(yè)協(xié)會的自律職能與政府的監(jiān)管職能有效銜接，做到互相補充、協(xié)調(diào)有序。一方面應嘗試建立政府與行業(yè)協(xié)會的有效溝通機制，提高行業(yè)協(xié)會反饋信息的重要性，監(jiān)管部門在實施監(jiān)管行為時著重參考行業(yè)協(xié)會所提供意見的權(quán)值，借以支持行業(yè)協(xié)會發(fā)揮職能作用，引導行業(yè)規(guī)范發(fā)展。另一方面，可嘗試將專業(yè)性強的工作委托給行業(yè)協(xié)會來配合實施，比如制定各地細則中的行業(yè)自律規(guī)章并協(xié)助實施、開展專項檢查和整改工作，在已有的監(jiān)管政策工具上增加協(xié)會的協(xié)助監(jiān)管內(nèi)容，從政策依據(jù)上增加行業(yè)協(xié)會行為的公信力。

（四）建立健全借貸征信體系

歐美國家的P2P行業(yè)發(fā)展較為成熟，除了完善的法律體系以外，成熟規(guī)范的社會信用體系是關鍵保障。對于從事資金融通的金融業(yè)而言，信用是業(yè)務之本，信用建設、評價與循環(huán)是行業(yè)發(fā)展的基石，我國目前非常重視社會信用建設，關于征信的服務也百花齊放，筆者認為應該在以下兩個方面建立健全借貸征信體系，滿足P2P網(wǎng)貸監(jiān)管和行業(yè)發(fā)展的需要：一是央行開放網(wǎng)貸征信端口。信用狀況的審核質(zhì)量直接影響到平臺的風控質(zhì)量，也影響到投資人的權(quán)益。目前《暫行辦法》為了分散和避免風險，要求同一自然人在不同網(wǎng)貸中介借款余額上線不得超過100萬元，法人或其他組織不得超過500萬元。但P2P網(wǎng)貸均未接入央行征信系統(tǒng)，無法統(tǒng)計借款方在其他途徑的貸款余額。二是拓寬征信渠道。出臺鼓勵征信機構(gòu)發(fā)展的相關政策，限制未經(jīng)允許開展的信用評價和超杠桿授信業(yè)務，鼓勵有條件的民營征信機構(gòu)開展征信工作，在保護個人和企業(yè)隱私方面，鼓勵征信機構(gòu)利用大數(shù)據(jù)和金融科技融合開展創(chuàng)新業(yè)務，鼓勵各征信機構(gòu)之間建立數(shù)據(jù)共享機制。