地方融資平臺(tái)公司的可持續(xù)性發(fā)展研究
——以湖北省咸寧市為例

●盧善奎

從2009年國家支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)至今，全國大部分城市興起了成立地方融資平臺(tái)公司的熱潮。然而，在地方融資平臺(tái)蓬勃發(fā)展的過程中，也出現(xiàn)了一系列的問題，如地方債務(wù)問題、持續(xù)性發(fā)展問題等。為解決地方融資平臺(tái)公司發(fā)展中存在的問題，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司的可持續(xù)性發(fā)展，本文以湖北咸寧市為例，立足咸寧市各融資平臺(tái)的發(fā)展實(shí)際，擬為咸寧市地方融資平臺(tái)公司的可持續(xù)性發(fā)展提出建議。

一、地方融資平臺(tái)發(fā)展歷程

支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)。所謂地方融資平臺(tái)是指由地方政府發(fā)起成立，以市政建設(shè)、公用事業(yè)等為投資目標(biāo)進(jìn)行融資的平臺(tái)公司，從本質(zhì)上說地方融資平臺(tái)的資本屬于國有資本。地方融資平臺(tái)概念以政府文件的形式出現(xiàn)是在 2009年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，該文件提出支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。事實(shí)上，地方融資平臺(tái)公司的“外殼”是企業(yè)，通過創(chuàng)設(shè)融資平臺(tái)公司，地方政府避開了限制舉債的規(guī)定和預(yù)算監(jiān)管機(jī)制。從而突破了1995年以來施行的《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定的限制和《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控、整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》的規(guī)定。從此以后，地方政府興起了設(shè)立地方融資平臺(tái)的熱潮。

規(guī)范地方融資平臺(tái)發(fā)展中的問題。地方融資平臺(tái)的蓬勃發(fā)展也帶來了一系列問題，如融資平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大。為規(guī)范地方融資平臺(tái)的有序發(fā)展，2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）對(duì)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展進(jìn)行了規(guī)范，一是對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任，落實(shí)還款措施后，對(duì)公司做出妥善處理；二是對(duì)承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能；三是對(duì)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作；要通過引進(jìn)民間投資等市場化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。《通知》在一定程度上規(guī)范了地方融資平臺(tái)的發(fā)展，但是許多地方融資平臺(tái)并沒有嚴(yán)格執(zhí)行通知的有關(guān)規(guī)定。導(dǎo)致了當(dāng)前龐大的地方性政府債務(wù)問題的存在。

地方融資平臺(tái)的現(xiàn)狀。截至2013年6月末，全國政府性債務(wù)為30.27萬億，其中全口徑地方政府性債務(wù)合計(jì)17.89萬億，占比59%。并呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是地方政府債務(wù)增長較快，風(fēng)險(xiǎn)敞口擴(kuò)大；二是地方政府融資平臺(tái)仍然是地方政府舉債的主體；三是融資方式更加隱蔽，積累了新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，雖然銀行貸款仍是地方政府舉債的主要來源，但債券、BT和信托等融資方式發(fā)展較快；四是地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，債務(wù)的償還對(duì)土地出讓收入依賴程度較高；五是地方性債務(wù)短期內(nèi)面臨著集中償付的壓力。

二、地方融資平臺(tái)存在的問題

地方融資平臺(tái)公司多以土地儲(chǔ)備作為抵押支持，通過銀行貸款、BT、發(fā)行債券（地方政府債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券）、信托融資、墊資施工、延期付款、融資租賃、證券保險(xiǎn)和其他金融機(jī)構(gòu)等進(jìn)行融資，將資金投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目。然而由于較多的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目是沒有收益或收益有限，還債資金從哪兒來就是擺在我們面前的最棘手的問題。地方融資平臺(tái)在一定程度上緩解了捉襟見肘的地方財(cái)政的壓力，但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目許多是沒有直接的收益來源，地方融資平臺(tái)的債務(wù)償還還是得由地方財(cái)政兜底。隨著地方融資平臺(tái)債務(wù)的增加，反過來進(jìn)一步增加了地方財(cái)政的壓力。經(jīng)營收益無法覆蓋經(jīng)營成本是目前地方融資平臺(tái)無法持續(xù)經(jīng)營的根本原因，除此之外以下因素的存在也影響著咸寧地方融資平臺(tái)的可持續(xù)性發(fā)展。

（一）地方融資平臺(tái)公司數(shù)目過多，且資本金嚴(yán)重不足，難以形成合力，難以發(fā)揮規(guī)模效益。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，咸寧融資平臺(tái)公司數(shù)量大概在10家左右，目前規(guī)模較大的主要是咸寧市城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司、咸寧市榮盛投資發(fā)展有限公司。除了銀行貸款等融資外這兩家公司還分別發(fā)行了“12咸寧城投債”、“13咸寧榮盛債”，應(yīng)該說他們債務(wù)總量都是比較大的。隨著咸寧市“六城三區(qū)”的不斷發(fā)展，各城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性項(xiàng)目的資金需求日益突出，各新城的融資平臺(tái)公司將逐步走向大規(guī)模融資的道路。然而，各融資平臺(tái)服務(wù)于各自新城的發(fā)展需要，缺乏統(tǒng)一的管理與合作，難以形成合力，不能發(fā)揮規(guī)?；娜谫Y效應(yīng)。同時(shí)各融資平臺(tái)公司債務(wù)積累形成的龐大地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)卻不容小覷，從已發(fā)債的兩家公司來看，普遍是以收儲(chǔ)的土地作為抵押，還款來源有限，加之他們相似的還本付息方式，還債壓力劇增。如果所有融資平臺(tái)公司都采用相似的還款方式發(fā)行債券，積累的風(fēng)險(xiǎn)將不可估量。另外，所有融資平臺(tái)分散經(jīng)營，缺乏統(tǒng)一的管理和預(yù)算，需要財(cái)政支持的非經(jīng)營項(xiàng)目的建設(shè)可能同時(shí)拉開，增加了財(cái)政的資金壓力。

（二）融資平臺(tái)公司缺乏公司化法人治理。

融資平臺(tái)公司表面上是企業(yè)，實(shí)質(zhì)上是政府派出機(jī)構(gòu)的全資國企，是具有國有資本性質(zhì)的特殊政府機(jī)構(gòu)，公司的管理層多由派出機(jī)構(gòu)的官員組成。很多行政性公職人員缺乏必要的企業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)防范知識(shí)，公司法人治理結(jié)構(gòu)不健全。融資平臺(tái)公司因城市建設(shè)需要有強(qiáng)烈的借債動(dòng)機(jī)，將所融資金主要投向基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)，基本上只有現(xiàn)金流出沒有流入。加之，官員換屆較頻繁，而融資的期限較長。前任融資后任還債的現(xiàn)象大量存在，結(jié)果多是借新債還舊債，形成拆東墻補(bǔ)西墻的惡性循環(huán)局面，不利于咸寧市國有資產(chǎn)的管理和風(fēng)險(xiǎn)控制。

（三）經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、非經(jīng)營性項(xiàng)目混雜一起，投資標(biāo)的混淆不清，資金用途尚需規(guī)范。

經(jīng)營性項(xiàng)目主要是指有市場化的社會(huì)收費(fèi)機(jī)制，通過市場運(yùn)營可以收回投資成本的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目的還款來源可以通過自身的營運(yùn)來提供保障，這樣的項(xiàng)目不需要政府的支持也可以實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營。如城市的供水供電、通信、燃?xì)?。?zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目介于經(jīng)營性和非經(jīng)營性項(xiàng)目之間，具有一定的公益性和潛在盈利性，項(xiàng)目的經(jīng)營可以覆蓋部分建設(shè)成本，但僅通過自身的經(jīng)營無法收回投資成本，需要政府采取措施支持運(yùn)營，如收費(fèi)公園的管理。非經(jīng)營性項(xiàng)目是指沒有明確的收費(fèi)機(jī)制，未來沒有現(xiàn)金流入的項(xiàng)目。這樣的項(xiàng)目沒有政府的支持將無法建設(shè)、營運(yùn)和維護(hù)，如城市道路。在目前的建設(shè)模式中這三種類型的項(xiàng)目建設(shè)資金仍然存在一定程度的混淆，存在不同類型項(xiàng)目之間挪用資金的問題。如以經(jīng)營項(xiàng)目的名義融資來建設(shè)經(jīng)營性項(xiàng)目，將本該由政府承擔(dān)的部分轉(zhuǎn)嫁到了經(jīng)營性項(xiàng)目上，加大了經(jīng)營性項(xiàng)目的經(jīng)營成本，不利于經(jīng)營性項(xiàng)目的持續(xù)性發(fā)展。另外，三類項(xiàng)目混合在一起，建設(shè)資金基本上都依賴地方財(cái)政，造成過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，加大了地方政府性債務(wù)等財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

三、融資平臺(tái)公司可持續(xù)發(fā)展的建議

隨著國家全面深化改革的深入推進(jìn)，地方融資平臺(tái)公司的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，如何迎接機(jī)遇、化挑戰(zhàn)為動(dòng)力，地方融資平臺(tái)公司改革勢在必行，結(jié)合咸寧的實(shí)際提出以下建議。

（一）整合咸寧市所有的政府性融資平臺(tái)，組建咸寧市國有資本運(yùn)營控股公司

堅(jiān)持市場化改革方向，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，具體采取以下措施：一是將所有融資平臺(tái)公司以全資子公司的名義納入控股公司，由控股公司統(tǒng)一管理；二是聘請(qǐng)專業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行管理，對(duì)控股公司及子公司實(shí)行市場化的法人治理結(jié)構(gòu)；三是將經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目統(tǒng)一交由控股公司管理，控股公司通過全面的資產(chǎn)管理、市場化投資融資運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)以經(jīng)營性項(xiàng)目的收益和其他收益填補(bǔ)非經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的資金缺口。

組建控股公司有以下好處：一是集合所有融資平臺(tái)公司各自的優(yōu)勢，壯大資產(chǎn)規(guī)模，形成合力，有序推進(jìn)項(xiàng)目融資。也有利于資產(chǎn)負(fù)債的統(tǒng)一管理，有效控制償債高峰期帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還利于合理規(guī)劃資本的融進(jìn)與償還；二是有效避免行政官員兼任而對(duì)公司事務(wù)管理投入不夠的現(xiàn)狀。行政官員公務(wù)纏身，沒有足夠的時(shí)間和精力投入公司事務(wù)，在一定程度上影響了公司的長期發(fā)展和持續(xù)經(jīng)營，去行政化的市場化治理，職業(yè)經(jīng)理人可以有更多的時(shí)間、精力，有更專業(yè)的治理能力和經(jīng)驗(yàn)謀劃公司的長期發(fā)展。去行政化也是響應(yīng)《關(guān)于開展清理和規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職（任職）工作》的重要舉措；三是有效緩解財(cái)政資金壓力。對(duì)于幾個(gè)新城同時(shí)建設(shè)的咸寧來說，財(cái)政壓力尤為巨大。各新城融資平臺(tái)公司積極融資消極還債的現(xiàn)象，沒有從根本上緩解財(cái)政資金緊張的局面，大部分債務(wù)還是尋求財(cái)政兜底。通過控股公司的合理經(jīng)營實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化，從而合理規(guī)劃融資與還債；四是有效避免因行政官員職位變動(dòng)對(duì)融資平臺(tái)公司可持續(xù)發(fā)展的不利影響。設(shè)立專門的控股公司統(tǒng)一管理所有的融資平臺(tái)公司，站在全市的角度合理規(guī)劃各融資平臺(tái)公司的發(fā)展藍(lán)圖，有利于形成融資平臺(tái)公司各項(xiàng)發(fā)展的一貫性和連續(xù)性。

（二）以咸寧城投公司或榮盛公司為主體，參股或控股其他融資平臺(tái)，并合理引進(jìn)機(jī)構(gòu)投資者和民間資本，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)

具體操作如下：一是以集團(tuán)公司的名義統(tǒng)一管理各融資平臺(tái)，積極尋求投資主體多元化，并積極探索以集團(tuán)公司為主體上市融資，改變傳統(tǒng)融資平臺(tái)單一的債權(quán)融資模式，合理引進(jìn)社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)債權(quán)資本與股權(quán)資本的融合，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)；二是引進(jìn)專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)對(duì)集團(tuán)公司實(shí)行公司化治理，并向各參股或控股公司派駐專業(yè)的職業(yè)管理人，在集團(tuán)公司的統(tǒng)一管理下積極配合各新城的投資建設(shè)；三是集團(tuán)公司積極參與參股或控股的子公司管理，建設(shè)資金由集團(tuán)公司以項(xiàng)目的形式統(tǒng)一融資，集團(tuán)公司的上市將大大拓展融資平臺(tái)的融資模式。上市后既可以采用銀行貸款、BT、BOT、信托、發(fā)行債務(wù)等傳統(tǒng)的融資方式，還可以在證券市場上通過股權(quán)的方式融資；四是對(duì)非經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目可以采用以下方式之一：第一種方式是將準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目交給集團(tuán)公司融資建設(shè)，將非經(jīng)營性項(xiàng)目完全分離出來，這部分建設(shè)的資金需求直接由咸寧市政府通過發(fā)行市政債券來解決。2014年3月國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（2014—2020年）明確提出允許地方政府發(fā)行市政債券，通過市政債券融資，以政府購買等形勢實(shí)現(xiàn)非經(jīng)營性項(xiàng)目的融資建設(shè)。這為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了新的機(jī)遇；第二種方式是將非經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目打包交由集團(tuán)公司融資和建設(shè)，對(duì)于非經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)的資金缺口，以財(cái)政補(bǔ)貼的形式對(duì)集團(tuán)公司進(jìn)行補(bǔ)償。

通過這種方式一方面可以實(shí)現(xiàn)股權(quán)融資與債權(quán)融資的有機(jī)結(jié)合，拓展融資渠道，減少因經(jīng)營收益與債權(quán)還債高峰期錯(cuò)配導(dǎo)致的資金壓力。另一方面，還可以實(shí)現(xiàn)咸寧市各融資平臺(tái)公司的統(tǒng)一管理和規(guī)范化經(jīng)營，有序推進(jìn)市政建設(shè)和各新城的項(xiàng)目建設(shè)，加之完善的基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)能為招商引資營造良好的投資環(huán)境，這將有利于在發(fā)展壯大本地企業(yè)的同時(shí)，引進(jìn)更多的優(yōu)秀企業(yè)入駐咸寧。