國(guó)家治理視域下政府干預(yù)土地流轉(zhuǎn)的歷史演變及當(dāng)代啟示

馬艷利,楊建科,袁景衡

(1.陜西理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 ，陜西 漢中 723000；2.西安交通大學(xué) 人文學(xué)院，陜西 西安 710049)

土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵隨著時(shí)代的發(fā)展愈加豐富，從單一的農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)到農(nóng)用向非農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。其中最為關(guān)鍵的發(fā)展是從所有權(quán)流轉(zhuǎn)到現(xiàn)在包括所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)在內(nèi)的各種權(quán)力流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的過程是指擁有土地使用權(quán)的農(nóng)戶將土地相關(guān)權(quán)利以出租、轉(zhuǎn)讓、承包等方式讓渡給其他用戶或經(jīng)濟(jì)組織。盡管表現(xiàn)為農(nóng)戶和農(nóng)戶或者農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，但從古至今，土地資源的重要性都決定了政府不可能在土地流轉(zhuǎn)中置身事外，政府在其中都扮演著重要角色，顯示著政府治理的水平。通過分析中國(guó)幾個(gè)典型時(shí)期土地制度及政府行為的變遷，可以為當(dāng)前政府改善治理方式提供一定借鑒。

一、中國(guó)古代土地流轉(zhuǎn)過程中政府干預(yù)方式

(一)先秦時(shí)期土地流轉(zhuǎn)的政府干預(yù)

從游牧文明向農(nóng)耕文明轉(zhuǎn)化的過程中，土地作為主要生產(chǎn)資料日益顯示出其在社會(huì)生活中的優(yōu)勢(shì)地位。先秦時(shí)期的土地制度主要是公有制，“井田”是加強(qiáng)土地公有的有效措施。到西周時(shí)已發(fā)展成熟。此時(shí)政府禁止土地私下買賣，政府以所有者的角色對(duì)土地?fù)碛薪^對(duì)的處置權(quán)。但由于宗法制度的影響，嫡長(zhǎng)子繼承制使得古代土地使用權(quán)有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，依次逐漸顯露出“私有”跡象。因此在所授田的農(nóng)戶間，相互換田、買賣的現(xiàn)象已經(jīng)存在，雖然僅限于私下行為，但在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

政府干預(yù)思想發(fā)啟于商鞅變法。他的主要思想是“農(nóng)戰(zhàn)論”。其實(shí)質(zhì)是為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，允許土地自由買賣，并以戰(zhàn)獎(jiǎng)耕。此舉一方面限制了舊貴族對(duì)土地的占有特權(quán)，發(fā)展了一大批新興的小地主，同時(shí)又促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，獲得大量的農(nóng)業(yè)稅收。并采取了具體的推進(jìn)措施，對(duì)于不耕不戰(zhàn)者“舉以為收奴”；對(duì)于有軍功者“益田一頃，益宅九畝”，[1](P2230)這些嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲措施促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也為以后秦國(guó)的統(tǒng)一奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

(二)西漢時(shí)期土地流轉(zhuǎn)的政府干預(yù)

秦以后，土地私有制逐漸成了古代社會(huì)土地制度的主要趨勢(shì)，西漢時(shí)期土地政策基本上因襲了秦國(guó)。因此，土地私有化和土地自由買賣也是西漢政府一個(gè)突出特點(diǎn)。西漢時(shí)期對(duì)土地制度的干預(yù)政策主要體現(xiàn)為所有權(quán)變更，依次經(jīng)過私有化——國(guó)有化——私有化的轉(zhuǎn)變過程。

西漢初年，連年災(zāi)荒、戰(zhàn)亂導(dǎo)致民生凋敝，為了增加產(chǎn)出，提高政府稅收，西漢政府允許土地私有制存在和發(fā)展。當(dāng)時(shí)，私有土地主要來源于墾荒占田和按爵位授田。這些田產(chǎn)，田主皆可自由買賣。但大部分土地流轉(zhuǎn)是從百姓手中轉(zhuǎn)到了官僚、貴族、皇室手中，他們憑借強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政治背景，對(duì)百姓毫無忌憚地進(jìn)行掠奪。到漢武帝初年土地集中現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要是集中于達(dá)官顯貴手中。例如《漢書》中對(duì)張禹的描繪：“禹為人極富貴，多買田至400頃?！盵2](P3349)這種情況尤為普遍。當(dāng)土地私有勢(shì)力漸強(qiáng)到“兩千石莫能治”時(shí)，又采取壓制的措施。首先，對(duì)授田制度進(jìn)行嚴(yán)格限制。授田機(jī)會(huì)只有一次，意味著所授田宅流轉(zhuǎn)之后不再重新授予。其次，對(duì)土地占有數(shù)量進(jìn)行限制。武帝時(shí)，董仲舒曾上書說：商鞅變法以后由于土地可以自由買賣導(dǎo)致“富者連田阡陌，貧者無立錐之地”兼并日盛，唯有“限民名田，以贍不足，塞并兼之路”。[3]基于此西漢政府規(guī)定百姓占有土地不能超過百畝。諸王、列侯、在其封國(guó)內(nèi)所占有土地均不能超過三十頃。再次，對(duì)買賣土地的人員加以限制。例如漢高祖頒布了“商者不農(nóng)”的法令。即商人不得占有土地，更不能進(jìn)行土地買賣。這些措施既是對(duì)土地私有權(quán)的一種保護(hù)，也對(duì)土地兼并之勢(shì)進(jìn)行了遏制。

漢初國(guó)有化土地的主要來源有以下幾種：第一是接管。秦朝政府原有土地直接歸西漢政府所有；第二是沒收。對(duì)于違反了國(guó)家法令的土地私有者，其財(cái)產(chǎn)全部沒收。例如《二年律令·收律》中規(guī)定：“罪人及坐奸腐者，皆收其妻、子、財(cái)、田宅?！蔽鳚h時(shí)期，最大的一次沒收行動(dòng)顯示“中家以上皆遇告。……得民財(cái)物以億計(jì)，奴婢以千萬(wàn)數(shù)”。[3]這些被沒收土地，全部轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地。第三是充公，西漢政府按照戶籍授田，戶籍人員因戰(zhàn)亂、災(zāi)荒或疾病無人耕種者，所屬田產(chǎn)收歸國(guó)有。第四是屯田，漢武帝時(shí)因?yàn)楹托倥B年征戰(zhàn)，為充實(shí)邊疆進(jìn)行大量移民就地墾田。所屯土地歸西漢政府所有，政府派專人進(jìn)行管理用來經(jīng)營(yíng)畜牧業(yè)、農(nóng)業(yè)，或者轉(zhuǎn)租給商人從事手工業(yè)等。這些國(guó)有土地在一定程度上補(bǔ)充了財(cái)政，加大了政府的施政空間。

盡管西漢政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行了多個(gè)層面規(guī)定，但沒能阻止土地兼并愈演愈烈的趨勢(shì)。到漢武帝后期“富者田宅連阡陌，窮者無立錐之地”的貧富分化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。西漢中后期以至于東漢時(shí)期，土地私有制逐漸成為中國(guó)封建社會(huì)土地制度的主流形態(tài)。

(三)唐宋時(shí)期土地流轉(zhuǎn)的政府干預(yù)

經(jīng)過三國(guó)兩晉南北朝連年戰(zhàn)亂和頻繁朝代更替后，到唐朝時(shí)社會(huì)趨于穩(wěn)定，土地制度在此時(shí)也能夠真正發(fā)揮它的作用。汪篯在《汪篯隋唐史論稿》中估計(jì)唐代土地約有800萬(wàn)到850萬(wàn)頃，但大部分土地集中在大地主手中。人口的4‰～5‰的舊地主、大官僚霸占了50%左右的土地總量，而占人口80%以上的農(nóng)民，占有土地總數(shù)不超過30%。[4]這種情況在唐中后期已經(jīng)形成。

“以稅賦可窺田畝，乃古今之通制也”,因此，稅收制度是封建社會(huì)土地制度的直接表現(xiàn)形式，稅收制度的改變是國(guó)家財(cái)政狀況的反映，而稅收政策的變化又是一次利益關(guān)系的重新博弈。唐時(shí)的稅收制度經(jīng)歷了從“租庸調(diào)”到“兩稅法”的發(fā)展過程。有田則出租，有戶則有調(diào)，有人則有庸。租出谷，庸出絹，調(diào)出布麻。但唐中葉以后“租庸調(diào)”制已名存實(shí)亡，原因就在于土地自由買賣盛行，集中嚴(yán)重，真正繳賦稅的是無田或少田之人，稅源無法保證，財(cái)政吃緊嚴(yán)重。即唐中葉以后“法制隳弛，賣易不止，授田法盡廢，所謂輸庸、調(diào)者，多為無田人矣”。[5](P76)由此可見唐中葉之后政府對(duì)土地的流轉(zhuǎn)政策采取的是放任自由的態(tài)度。兩稅法的實(shí)施正是土地政策放任自由的最好證明。所以說中唐以后，土地兼并日重，稅收不足，遂開始實(shí)行兩稅法。兩稅以資產(chǎn)為宗，資少者稅輕，資多者稅重，唐朝的賦稅制度遂開始了以田計(jì)稅到以戶計(jì)稅為主的轉(zhuǎn)變?！爸猎憾镏ù笮校埔蛑?。賦稅沿革微有不同，大概記畝而稅之令少，記戶而稅之令多”[6]正是對(duì)當(dāng)時(shí)賦稅制度的說明。

在重農(nóng)抑商的古代中國(guó)，土地是統(tǒng)治者實(shí)現(xiàn)其治理手段、增加財(cái)政收入的主要砝碼，因此從先秦到唐代依次經(jīng)歷了井田、授田、限田、均田的嬗變過程。主觀上是統(tǒng)治者維護(hù)統(tǒng)治的需要，卻在客觀上促進(jìn)了封建土地關(guān)系的最終形成。宋朝是中國(guó)古代經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的朝代之一，與當(dāng)時(shí)政府的治理政策有著密不可分的關(guān)系。當(dāng)時(shí)，土地私有已經(jīng)成為封建經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，只有順應(yīng)這種趨勢(shì)才會(huì)使生產(chǎn)力獲得大發(fā)展。基于唐末的土地政策，宋朝的干預(yù)措施主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，鼓勵(lì)墾荒減免賦稅。唐末的土地兼并發(fā)展到宋朝時(shí)，其嚴(yán)重程度已到了政府已無土地可授的地步，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)政府鼓勵(lì)墾荒?！澳济裾?qǐng)佃諸州曠土，便為永業(yè)，免三歲租”。[7]即所墾荒地為墾荒者私有之永業(yè)田，并免三年賦稅。一時(shí)間全民墾荒，大大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形成了一幅“萬(wàn)民康樂，人口繁盛，田野日辟”[7]的景象。

其次，自由買賣，不抑兼并。宋代的土地流轉(zhuǎn)是有史以來最頻繁的朝代。到宋仁宗年間土地兼并嚴(yán)重，有過限田的打算，但終因種種原因并未實(shí)行。又加之賦役不均在客觀上促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)。宋朝的差役賦稅制度不同于以往：一方面差役賦稅是根據(jù)農(nóng)戶資產(chǎn)而定的，田產(chǎn)多者賦稅多，被派差役的次數(shù)也多。另一方面宋朝的官員、將吏有免役特權(quán)。老百姓為了逃避頻繁的差役只得將土地賣給具有免役特權(quán)的官戶。如此一來到宋仁宗年間“天下田半為形勢(shì)所占”。

最后，制定法律承認(rèn)私有。宋朝開啟了土地私有合法化之先河。從先秦到唐朝，土地私有雖然一直存在，但政府未有立法明確。宋時(shí)土地買賣和流轉(zhuǎn)加快，大部分土地歸官僚、地主所有，農(nóng)戶只占極小部分土地。政府順應(yīng)形勢(shì)以法律確認(rèn)地主和農(nóng)戶的土地私有權(quán)，發(fā)給他們“紅契”并收以契稅，作為土地所有權(quán)憑證，并為土地交易頒布了詳細(xì)的法律條文。不僅確保了土地所有權(quán)的歸屬，使土地私有受到國(guó)家的明確保護(hù)，而且規(guī)范了土地交易的程序，征收契稅也增加了政府收入。

回顧中國(guó)古代土地流轉(zhuǎn)方式的變遷，可以看出，土地作為農(nóng)耕社會(huì)最主要的生產(chǎn)資料，對(duì)于建立和鞏固封建經(jīng)濟(jì)制度及其生產(chǎn)關(guān)系起著關(guān)鍵作用，而政府干預(yù)的政治基礎(chǔ)則是中央集權(quán)的封建制度本身，較之于歐洲中世紀(jì)各邦國(guó)令人眼花繚亂的土地制度歷史，中國(guó)封建社會(huì)的土地制度變遷則相對(duì)單純?cè)S多。從土地制度變化和朝代更替關(guān)系來看,土地制度是否合理,土地占有是否均衡決定著社會(huì)結(jié)構(gòu)和政權(quán)穩(wěn)定。幾次重大的政府干預(yù)措施幾乎都發(fā)生在生產(chǎn)關(guān)系不穩(wěn)定和社會(huì)矛盾突出的關(guān)鍵時(shí)期，干預(yù)的結(jié)果，增加政府稅收，維護(hù)封建統(tǒng)治的根基。政府治理手段是否順應(yīng)歷史發(fā)展的趨勢(shì)是其治理能力的實(shí)踐表現(xiàn)。同樣驗(yàn)證了唯物史觀中生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑等社會(huì)基本矛盾在適應(yīng)——不適應(yīng)——適應(yīng)中不斷發(fā)展，逐漸推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的歷史邏輯。在這個(gè)歷史演進(jìn)過程中不難發(fā)現(xiàn)政府角色的變遷，依次經(jīng)歷了所有者——控制者——服務(wù)者的變化過程。

二、政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的角色變遷

政府管理角色，是指政府在推行管理職能過程中所顯示出的身份和行為模式。決定政府角色的因素主要是社會(huì)制度性質(zhì)和資源配置方式。在古代社會(huì)，土地作為主要的經(jīng)濟(jì)資源，也就成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮其角色職能的決定性要素。

(一)土地資源壟斷者

明晰的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，進(jìn)而決定了土地的流轉(zhuǎn)方式。先秦時(shí)期的土地制度主要是國(guó)有制，這種國(guó)有不同于今天的國(guó)有制。例如西周實(shí)際上是周天子土地私有，它規(guī)定一切地產(chǎn)歸周王所有，諸侯對(duì)所授田產(chǎn)可以世代使用，但不得轉(zhuǎn)讓或買賣，并以田產(chǎn)數(shù)量向政府繳納一定貢賦。這里所謂的政府就是周王，他在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中起著主導(dǎo)性作用，他以所有者角色對(duì)土地?fù)碛薪^對(duì)的處置權(quán)。西周的分封制，就是所有者角色的最佳演繹：周王把土地和奴隸分給諸侯、親屬和功臣，以換取諸侯和功臣們對(duì)周王的絕對(duì)臣服，諸侯們則以繳納貢賦為基本義務(wù)。盡管流轉(zhuǎn)的方向是單一的從周王指向被分封者，但這些措施卻在實(shí)際中加強(qiáng)了周天子對(duì)地方的控制，擴(kuò)大了疆域，奠定了繁榮的基礎(chǔ)，更形成了一種自上而下穩(wěn)定的政治格局。

(二)土地資源的控制者

作為土地資源的壟斷者角色到西漢末年已發(fā)生了改變，由于承認(rèn)了土地私有，允許自由買賣，政府不再以土地的所有者自居。但這種轉(zhuǎn)變并不意味著統(tǒng)治者喪失了對(duì)土地資源的權(quán)利。由于封建社會(huì)性質(zhì)本身，政治上的專權(quán)是和經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系在一起的。因此，西漢時(shí)期的土地所有者，不管是王公貴族還是自耕農(nóng)對(duì)土地的所有權(quán)只是一種相對(duì)的權(quán)利。這種權(quán)利的獲得及持續(xù)擁有都是基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和皇權(quán)的穩(wěn)固。當(dāng)所有權(quán)的發(fā)展危及政府統(tǒng)治或者影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定時(shí)，這種權(quán)利就會(huì)受到政府剝奪。例如漢武帝時(shí)期，土地兼并嚴(yán)重導(dǎo)致民貧官富，社會(huì)矛盾激增，政府就對(duì)占田的人員、數(shù)量進(jìn)行限制。另外對(duì)于違反了國(guó)家的法令的土地私有者，其財(cái)產(chǎn)全部沒收充公。

(三)土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)者

到宋朝時(shí)期國(guó)家不再?gòu)?qiáng)化土地國(guó)有，不再以強(qiáng)制力量調(diào)整土地占有關(guān)系，對(duì)土地資源采取自由流轉(zhuǎn)和不抑兼并的措施。對(duì)地產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)在客觀上促進(jìn)了土地資源的優(yōu)化配置，政府不再以土地資源的壟斷者直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而是通過制定相關(guān)政策來為土地私有制的發(fā)展服務(wù)。首先，設(shè)立契稅制度。以法令的形式規(guī)范土地的交易。例如高宗時(shí)契稅稅率約為10%，四川一次就為400萬(wàn)畝土地收繳了印契稅。其次，建立租佃制度。由于放任土地自由流轉(zhuǎn)，因而出現(xiàn)了大批無地農(nóng)戶，只能通過租佃地主土地生存，佃戶與地主之間的收益分成在不同的地區(qū)、季節(jié)甚至不同的地主與佃戶之間都有差別，這樣一來佃農(nóng)和地主的矛盾每天都在發(fā)生。如果不加以規(guī)范，便會(huì)影響佃戶的生產(chǎn)積極性，基于此租佃制產(chǎn)生。租佃制下，佃農(nóng)和地主根據(jù)契約對(duì)土地收益進(jìn)行分成，同時(shí)佃農(nóng)為了保證租佃權(quán)的連續(xù)性必須種好自己承佃的土地，使其有機(jī)會(huì)通過積蓄財(cái)產(chǎn)購(gòu)置土地而上升為自耕農(nóng)，這種激勵(lì)作用對(duì)于渴望改變命運(yùn)的佃農(nóng)是極其有效的，也進(jìn)一步提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大幅發(fā)展。再次，加強(qiáng)立法服務(wù)。宋朝時(shí)期是我國(guó)經(jīng)濟(jì)立法最活躍的時(shí)期，從主體權(quán)力到物權(quán)再到主要的契約關(guān)系都有詳細(xì)的法律規(guī)定。這些立法明確了土地的所有權(quán)，規(guī)定了地主與農(nóng)戶之間的承佃自由，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

政府治理方式取決于特定的歷史階段。從以上角色轉(zhuǎn)換可以看出，隨著社會(huì)需要和形勢(shì)的發(fā)展，政府壟斷性的干預(yù)模式在逐步削弱，繼之而起的是服務(wù)功能的擴(kuò)大。盡管在封建社會(huì)中，這種服務(wù)功能是從屬于統(tǒng)治功能的，但也能夠說明，政府干預(yù)從壟斷走向服務(wù)是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

三、政府角色變遷的理論淵源

任何一種干預(yù)模式的構(gòu)建都需要理論支持。中國(guó)古代中央集權(quán)的封建制度本身是國(guó)家干預(yù)的政治基礎(chǔ)。無論是作為土地資源的壟斷者、控制者還是服務(wù)者，在專制制度下，政府干預(yù)行為的思維方式都是基于權(quán)威統(tǒng)治理論和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論的引導(dǎo)，因?yàn)樗麄兪菢?gòu)成政府干預(yù)方式的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。

(一)權(quán)威統(tǒng)治理論

中國(guó)古代，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力有著深刻的理論基礎(chǔ)。馬克斯·韋伯指出“在傳統(tǒng)社會(huì)中，其統(tǒng)治是建立在一般的相信歷來適用的傳統(tǒng)的神圣性和由傳統(tǒng)授命實(shí)施權(quán)威的統(tǒng)治者的合法性之上的”。[11]中國(guó)皇權(quán)統(tǒng)治就是基于君權(quán)神授的不可違背性，這種權(quán)威深深地扎根于世襲制的關(guān)系之中?；实垡卜Q“天子”，受命于天，為民之父母，對(duì)天負(fù)責(zé)，服從天的意志，也只有天擁有剝奪皇權(quán)的能力。所有的老百姓都要服從他的命令。這種統(tǒng)治的權(quán)威性自古以來就根深蒂固在老百姓的思想中。政府作為皇權(quán)的代表者與執(zhí)行者壟斷著政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)資源。從先秦時(shí)期開始到唐宋時(shí)期甚至封建社會(huì)終結(jié)，政府對(duì)土地資源的每一次干預(yù)都顯示并加強(qiáng)了這種統(tǒng)治的權(quán)威性。

(二)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論

在專制社會(huì)中，并非所有的統(tǒng)治都由所謂的傳統(tǒng)的神圣性來維護(hù)的，利用經(jīng)濟(jì)手段來建立和維護(hù)政治的統(tǒng)治在封建社會(huì)中日益顯示出強(qiáng)大的力量。因?yàn)椤叭魏蔚湫偷囊勒汤鏍顩r，特別是依仗壟斷地位的統(tǒng)治方式，都能逐步地轉(zhuǎn)入一種權(quán)威的統(tǒng)治”。[9](P266)對(duì)于古代任何朝代的統(tǒng)治者來講，經(jīng)濟(jì)上的穩(wěn)定增長(zhǎng)都會(huì)促進(jìn)皇權(quán)的穩(wěn)固，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。因此如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也是政府治理的主要目的?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論為我們考察古代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了思考方向。Lewis在他的《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論》中揭示經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三要素：生產(chǎn)要素、技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)制度。[10]作為農(nóng)業(yè)社會(huì)，對(duì)生產(chǎn)要素的要求主要是土地和人力，因此通過鼓勵(lì)擴(kuò)土墾荒會(huì)促進(jìn)自然資源實(shí)質(zhì)性的增長(zhǎng)，但這種資源的增長(zhǎng)如果不能和人力結(jié)合起來也不會(huì)在最大程度上發(fā)揮作用。因此通過相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)制度來合理地配置資源就成為統(tǒng)治者促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要問題所在。所以，土地產(chǎn)權(quán)的每一次變更可以說是政府在尋求最佳的資源配置方式。到宋朝時(shí)期土地的私有確權(quán)以后，迎來了歷史上經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張時(shí)期。據(jù)相關(guān)資料顯示，宋朝時(shí)期經(jīng)濟(jì)總量比唐朝時(shí)期增加了三分之二。[11]可見對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)也是加強(qiáng)政治統(tǒng)治的必要手段。

四、有效政府行為的理論范式及當(dāng)代啟示

政府干預(yù)沒有一勞永逸的行為模式。古代專制政府干預(yù)對(duì)于維護(hù)專制統(tǒng)治的目的都是有效的，這種干預(yù)的結(jié)果導(dǎo)致中國(guó)的封建關(guān)系綿延時(shí)間最長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一度達(dá)到了世界發(fā)展的頂峰，但這種僅僅基于加強(qiáng)統(tǒng)治和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的干預(yù)理念，在現(xiàn)代社會(huì)顯然是不合時(shí)宜的。因此在現(xiàn)代條件下發(fā)揮政府的干預(yù)職能，干預(yù)理念顯得尤為重要?；诋?dāng)代中國(guó)的國(guó)家制度和發(fā)展階段，政府在發(fā)揮干預(yù)能力時(shí)可以從以下幾個(gè)方面出發(fā)：

(一)制度完善是政府干預(yù)的理論前提

制度是社會(huì)生活規(guī)范化的體現(xiàn)。會(huì)隨著人們生活需求的改變而改變。宋朝在承認(rèn)土地私有的同時(shí)，以法律的形式確認(rèn)地主、自耕農(nóng)的土地私有權(quán)，發(fā)給他們“紅契”作為土地私有權(quán)的憑證，并為土地的交易制定了詳細(xì)的法律規(guī)范。使得宋朝的土地流轉(zhuǎn)達(dá)到前所未有的規(guī)模。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度而言，尚有許多待完善的地方。例如從2011年開始的土地確權(quán)登記制度尚未完成，會(huì)引發(fā)土地流轉(zhuǎn)之后流轉(zhuǎn)雙方關(guān)于土地的性質(zhì)、責(zé)任、各自權(quán)力和期限認(rèn)定問題以及政策改變后的爭(zhēng)端解決辦法等矛盾，導(dǎo)致政府在干預(yù)土地流轉(zhuǎn)過程中缺乏制度依據(jù)。除此之外，由于缺乏制度的規(guī)范，導(dǎo)致政府在行使公共權(quán)力的時(shí)候，代表政府的掌權(quán)人會(huì)將公權(quán)私有化以謀取私利或者損害公共利益。閆冰在《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府行為的分析》中，將這種種現(xiàn)象稱之為政府權(quán)力的“缺位”“錯(cuò)位”和“異位”[12](P45)其實(shí)質(zhì)是制度的缺失。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》指出，深化農(nóng)村土地制度改革，實(shí)施所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，這是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的制度演變，是政府干預(yù)制度的一次完善。該制度的出臺(tái)實(shí)施不僅為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化提供了依據(jù)，解決了流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的后顧之憂，更是為優(yōu)化土地資源配置、實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展找到了方向。

(二)提高服務(wù)功能是政府干預(yù)的目標(biāo)

當(dāng)前政府干預(yù)土地流轉(zhuǎn)是基于一種前提性假設(shè)，許多政府人員包括土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶，尤其是那些在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中經(jīng)濟(jì)水平長(zhǎng)期停滯不前的地區(qū)，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)可以消除貧困，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。因此，中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；统蔀檎深A(yù)的目標(biāo)。所以不管以何種方式，是否了解流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需求和流轉(zhuǎn)對(duì)象的意愿或者收益都不重要了。只單純地追求流轉(zhuǎn)規(guī)模與速度。就如Preston所說：“任何一種社會(huì)系統(tǒng)的干預(yù)都是一種有預(yù)期的行動(dòng)，其最終的目標(biāo)是在給定條件后的特定的變化狀態(tài)。要理解這一理論，干預(yù)者必須以命令的方式而非隨意或者意外的方式實(shí)現(xiàn)”。[13]這樣一來，政府干預(yù)就意味著強(qiáng)制化。誠(chéng)然有積極的效果，但在現(xiàn)實(shí)中也有經(jīng)濟(jì)衰退的表現(xiàn)，并引發(fā)社會(huì)矛盾的案例。在專制社會(huì)中，政府的干預(yù)是維護(hù)特定的階級(jí)利益的，而且土地的流轉(zhuǎn)方向也是單一的，需要考量的因素很少。而在民主社會(huì)中，政府的干預(yù)行為都必須結(jié)合干預(yù)對(duì)象，進(jìn)行綜合分析，包括流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的認(rèn)知水平，干預(yù)政策的公平化、預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的完善化等各種因素及其相互關(guān)系。這對(duì)政府的干預(yù)理念、干預(yù)方式、干預(yù)政策、干預(yù)的預(yù)期效果都提出了更高的專業(yè)要求。因此，缺乏實(shí)證的盲目經(jīng)濟(jì)指標(biāo)信仰、自上而下的單一做法對(duì)土地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)期發(fā)展是不利的，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)也是有害的。

(三)干預(yù)措施理性化是政府干預(yù)的科學(xué)理念

Kenny在2001年就指出“地區(qū)與地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)是非常異質(zhì)的，而異質(zhì)的東西很難用同一種干預(yù)模型來解釋清楚”。[14]也就是說政府干預(yù)政策的實(shí)施要因地制宜、因時(shí)制宜而不能一刀切。作為理性的政府至少行為的方式是理性的，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式應(yīng)該是基于一種最優(yōu)化決策。怎樣的干預(yù)才算是理性的干預(yù)，或理性的政府行為？通過對(duì)現(xiàn)實(shí)的考察，理性政府必須具備以下幾個(gè)要素：(1)干預(yù)之前政府掌握作用對(duì)象的各種信息是完備的。(2)干預(yù)過程中能夠通過占有的各類信息對(duì)干預(yù)對(duì)象的未來變化有一定的預(yù)期并形成相應(yīng)的干預(yù)模型。(3)干預(yù)之后對(duì)不可預(yù)測(cè)的突發(fā)事件有及時(shí)的糾正措施。這樣一來，政府經(jīng)過合理化考量會(huì)形成一套行之有效的干預(yù)措施，干預(yù)對(duì)象對(duì)政府的干預(yù)意圖和政策動(dòng)態(tài)也是明確的，干預(yù)雙方在信息對(duì)稱的條件下易于達(dá)成目標(biāo)一致。

綜合歷史的理論和實(shí)踐的分析，政府干預(yù)土地資源的流轉(zhuǎn)不僅在社會(huì)發(fā)展中是必要的，并且根據(jù)不同時(shí)期的社會(huì)矛盾進(jìn)行制度改革也是必然的。我國(guó)從十一屆三中全會(huì)以后，一直在探索關(guān)于土地制度改革的更佳模式，實(shí)行農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，使土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，保障了各個(gè)農(nóng)戶的基本生存發(fā)展權(quán)利，兼顧了效率和公平，順應(yīng)了社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展的必然要求。新形勢(shì)下“三權(quán)分置”是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，使所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分立，確立了土地資源經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的格局，發(fā)揮了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的功能，更維護(hù)了廣大農(nóng)戶的利益，體現(xiàn)了政府干預(yù)的優(yōu)勢(shì)。能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需求，更能為推動(dòng)工業(yè)化的進(jìn)程服務(wù)。然而目前土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、速度、方式、引發(fā)的新的經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題又增加了土地流轉(zhuǎn)的困難。如何解決好這些問題，對(duì)政府提出了新的要求。通過對(duì)歷史的回顧，對(duì)現(xiàn)實(shí)的比較，可以更為清晰地為政府理清干預(yù)思路。因此，各地政府作為土地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)者和管理者，應(yīng)該在土地流轉(zhuǎn)的制度上、專業(yè)水平和具體措施上下功夫，在流轉(zhuǎn)過程中始終體現(xiàn)政府的治理能力，在維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方意愿與利益的基礎(chǔ)上推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

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