網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理：基于負(fù)面清單的信息質(zhì)量監(jiān)管

文／何明升

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理是互聯(lián)網(wǎng)管理的重要組成部分。黨的十九大報(bào)告中提出“要加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營(yíng)造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”后，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理成為一個(gè)熱點(diǎn)話題。但是，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的概念鮮有論述，對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的負(fù)面清單以及更深層次的價(jià)值選擇、體系與制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)尚有不足。

一 怎樣理解網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理

（一）直觀意義上的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理

在直觀意義上，可以將網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理看作是國(guó)家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息質(zhì)量的控制，具體表現(xiàn)為對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息的生產(chǎn)、傳播、使用各環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制，以及對(duì)互聯(lián)網(wǎng)中優(yōu)質(zhì)信息和劣質(zhì)信息的定向揚(yáng)抑。為什么可以把網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理視為對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息質(zhì)量的控制？因?yàn)樗幌瘛熬W(wǎng)絡(luò)治理”“網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)”那樣需要全方位推進(jìn)和正向激勵(lì)，而僅僅是對(duì)發(fā)展過(guò)程中的“不合格”產(chǎn)品和不良行為進(jìn)行局部性控制和負(fù)向作用，二者之關(guān)系與企業(yè)中的生產(chǎn)管理與質(zhì)量控制相類似。弄清楚這一點(diǎn)，有利于防止把網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的范疇擴(kuò)大化，避免目前許多文獻(xiàn)中存在的將網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理與網(wǎng)絡(luò)治理混用的現(xiàn)象。

這種直觀意義上的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理，還存在廣義和狹義的區(qū)別。廣義的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理，是對(duì)全部互聯(lián)網(wǎng)信息的質(zhì)量控制，既包括互聯(lián)網(wǎng)信息的生產(chǎn)、傳播、使用等所有環(huán)節(jié)，也包括保護(hù)優(yōu)質(zhì)信息、抑制劣質(zhì)信息等多重目標(biāo)。從互聯(lián)網(wǎng)信息的流通過(guò)程看，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理首先要把住信息生產(chǎn)關(guān)，盡可能減少“不合格”產(chǎn)品，即違法和不良信息；此后，則要通過(guò)阻斷違法和不良信息的傳播來(lái)降低其負(fù)效應(yīng)；此外，還要通過(guò)監(jiān)護(hù)人等責(zé)任主體控制青少年等特定對(duì)象對(duì)這類信息的接觸和使用。從互聯(lián)網(wǎng)信息的性質(zhì)上看，除海量無(wú)需控制的產(chǎn)品和信息外，有些是需要特別保護(hù)的，如具有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品和涉及個(gè)人隱私的信息；有些是需要極力抑制的，如垃圾產(chǎn)品和虛假信息。這些都可以理解為網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的廣義范疇。

狹義的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理，僅強(qiáng)調(diào)對(duì)不合格和不良信息的監(jiān)管，特別針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)中劣質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)、不良信息的傳播和使用。這種狹義的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理意涵，不僅在理論上更容易與“網(wǎng)絡(luò)治理”“網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)”等廣譜性概念相區(qū)分，而且在實(shí)踐中更容易進(jìn)行操作化把控執(zhí)行，因此更加凸顯其固有的概念特征?，F(xiàn)實(shí)中，世界各國(guó)一般都將網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理理解為對(duì)不合格互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品和不良信息的監(jiān)管，并在這個(gè)意義上構(gòu)建自己的監(jiān)管體系，進(jìn)而形成各具特色的監(jiān)管模式和法律文本。

（二）網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的負(fù)面清單

理論上，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理既可選擇正面清單模式（positive list mode），也可選擇負(fù)面清單模式（negative list mode）。所謂正面清單，就是列明互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商（Internet Content Provider，ICP）、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商(Internet Service Provider，ISP)、網(wǎng)絡(luò)媒體、自媒體等各類網(wǎng)絡(luò)主體可以生產(chǎn)什么互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品、可以傳播什么互聯(lián)網(wǎng)信息、可以使用什么網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的領(lǐng)域和名目。由于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容形態(tài)頗為多樣，包括聲音、文字、圖片、視頻、音頻以及多媒體廣告、游戲等，再加上各種網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容都在呈幾何式增長(zhǎng)、對(duì)社會(huì)生活的覆蓋呈地毯式擴(kuò)張，因此網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的正面清單難以列出。更為重要的是，互聯(lián)網(wǎng)本身就是一個(gè)依靠網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的生產(chǎn)和傳播才得以存續(xù)的交互平臺(tái)，其中的絕大多數(shù)信息是不需要限制也是不應(yīng)該限制的，因此正面清單模式并不適于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理實(shí)踐。

與此相反，負(fù)面清單僅列明哪些互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品不能生產(chǎn)、哪些互聯(lián)網(wǎng)信息不能傳播、哪些網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容不能使用，除清單所列禁區(qū)外，其它網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容并無(wú)限制。實(shí)踐中，世界各國(guó)不僅多采用狹義的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理概念，即強(qiáng)調(diào)對(duì)不合格互聯(lián)網(wǎng)信息的監(jiān)管，而且大多推出了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的負(fù)面清單?？傮w來(lái)看，雖然各國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的限制差異較大，但“對(duì)于如下信息內(nèi)容基本上都持否定態(tài)度：（1）兒童色情；（2）惡意誹謗和中傷他人；（3）煽動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)、民族仇恨和恐怖主義；（4）煽動(dòng)分裂國(guó)家或者暴力傾覆政權(quán)”。[1]

我國(guó)在媒體管理中實(shí)行嚴(yán)格核準(zhǔn)主義，與此相對(duì)應(yīng)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的限制也較為嚴(yán)格。國(guó)家明令禁止傳播的網(wǎng)絡(luò)信息主要有：“(一)反對(duì)憲法確定的基本原則的；(二)危害國(guó)家統(tǒng)一、主權(quán)和領(lǐng)土完整的；(三)泄露國(guó)家秘密、危害國(guó)家安全或者損害國(guó)家榮譽(yù)和利益的；(四)煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視，破壞民族團(tuán)結(jié)，或者侵害民族風(fēng)俗、習(xí)慣的；(五)宣揚(yáng)邪教、迷信的；(六)散布謠言，擾亂社會(huì)秩序，破壞社會(huì)穩(wěn)定的；(七)宣揚(yáng)淫移、賭博、暴力或者教唆犯罪的；(八)侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權(quán)益的；(九)危害社會(huì)公德或者民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的；(十)有法律、行政法規(guī)和國(guó)家規(guī)定禁止的其他內(nèi)容的。”[2]實(shí)踐中，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理都直接或者間接遵循著這個(gè)負(fù)面清單。

（三）對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的深層理解

在深層意義上，我們可以把網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理視為一種以負(fù)面清單為基礎(chǔ)，政府主導(dǎo)、多主體協(xié)同的信息質(zhì)量監(jiān)管。首先，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理本質(zhì)上是一種信息質(zhì)量監(jiān)管。監(jiān)管（regulation）意為監(jiān)督性管理，是指在保持一定距離的基礎(chǔ)上為維護(hù)事物正常運(yùn)行而進(jìn)行的監(jiān)督和控制。因此，信息質(zhì)量監(jiān)管就是為維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)正常運(yùn)行，對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量進(jìn)行的既保有距離又有效干預(yù)的監(jiān)督和控制。一方面，信息質(zhì)量監(jiān)管不是針對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息的“量”，而是針對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息的“質(zhì)”，只關(guān)注信息生產(chǎn)是否“合格”、信息傳播和使用是否“違法”；另一方面，信息質(zhì)量監(jiān)管不同于全譜系的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管（internet regulation），它只關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)中的信息內(nèi)容。再有，除非發(fā)現(xiàn)了不合格網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品和違法信息行為，它一般不干預(yù)互聯(lián)網(wǎng)的正常運(yùn)行，而只是進(jìn)行有距離的監(jiān)督和察看。

其次，這種信息質(zhì)量監(jiān)管要以負(fù)面清單為基礎(chǔ)。既然要對(duì)不合格網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品和違法信息行為進(jìn)行監(jiān)督和察看，就要說(shuō)清楚什么是不合格網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品、什么是違法信息行為，這樣一來(lái)，負(fù)面清單就成了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的前置性基礎(chǔ)。事實(shí)上，信息質(zhì)量監(jiān)管應(yīng)該是一種被動(dòng)性管理方法，它只能在發(fā)現(xiàn)不合格網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品和違法信息行為的基礎(chǔ)上才被啟動(dòng)，在互聯(lián)網(wǎng)正常運(yùn)行時(shí)只處于預(yù)警狀態(tài)，因此，負(fù)面清單也是啟動(dòng)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容干預(yù)手段的觸發(fā)裝置。目前，基于負(fù)面清單的信息質(zhì)量監(jiān)管已成為一種國(guó)際公認(rèn)的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理模式，世界各國(guó)都將其作為信息質(zhì)量監(jiān)管的法律依據(jù)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

最后，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理需要政府主導(dǎo)和多主體協(xié)同。監(jiān)管的英文“regulation”含有“政府主導(dǎo)”“需要立法提供法律依據(jù)”等含義，[3]強(qiáng)調(diào)來(lái)自國(guó)家政府的監(jiān)督管控和強(qiáng)制規(guī)范。但是，政府主導(dǎo)并不是政府包辦，立法和法律也不能包打天下。因此，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的另一個(gè)特點(diǎn)就是多主體協(xié)同，即政府部門(mén)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)媒體以及全體網(wǎng)民之間的協(xié)同治理。其中，政府主導(dǎo)主要體現(xiàn)為負(fù)面清單的制定、法規(guī)政策的出臺(tái)以及必要的強(qiáng)力手段，具體的監(jiān)管過(guò)程和大量的治理行為還是要在多主體協(xié)同中去完成。

二 國(guó)家與社會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的價(jià)值選擇

（一）網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的兩種價(jià)值向度

在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中，“安全”是最基本的價(jià)值向度，由此也奠定了負(fù)面清單的基礎(chǔ)性地位。這里的“安全”包含三層含義：其一，是系統(tǒng)層面的安全，指“網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的硬件、軟件及其系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)受到保護(hù)，不因?yàn)榕既坏幕蛘邜阂獾脑蚨獾狡茐摹⒏?、泄露，系統(tǒng)連續(xù)可靠正常的運(yùn)行，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)不中斷”。[4]其二，是社會(huì)層面的安全，指社會(huì)秩序得到維護(hù)，不因網(wǎng)絡(luò)信息外部性而使社會(huì)失穩(wěn)、動(dòng)蕩和遭到破壞。這里的網(wǎng)絡(luò)信息外部性，是由于某社會(huì)主體使用、發(fā)布網(wǎng)絡(luò)信息而對(duì)其他社會(huì)主體造成的影響。其三，是國(guó)家層面的安全，亦稱國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全，指一個(gè)國(guó)家維護(hù)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，不因外敵網(wǎng)絡(luò)攻擊而受到打擊、遭到顛覆。

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的另一個(gè)基本價(jià)值向度是“發(fā)展”，它代表著互聯(lián)網(wǎng)治理的目的性和“硬道理”。首先，從信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)演化的長(zhǎng)時(shí)段看，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容必須要搶先發(fā)展，否則會(huì)“不用則退”。假如一個(gè)國(guó)家在上世紀(jì)末建設(shè)了當(dāng)時(shí)最先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施（WEB1.0），就同時(shí)具有了以門(mén)戶網(wǎng)站為中心節(jié)點(diǎn)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品、傳播和使用網(wǎng)絡(luò)信息的巨大潛力，可支持新聞組、電子郵件、信息檢索、BBS的開(kāi)發(fā)和運(yùn)行。但如果它不能在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容上搶先發(fā)展，就會(huì)隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的演化被WEB2.0技術(shù)所淘汰，從而出現(xiàn)“有技術(shù)、無(wú)發(fā)展”的“不用則退”現(xiàn)象。其次，從同一技術(shù)世代的短時(shí)段看，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容必須要繁榮發(fā)展，否則就會(huì)“不用則廢”。若一個(gè)國(guó)家具備了目前先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施（WEB2.0），它將有能力形成如微信那類的精細(xì)傳播工具，打通線上與線下的界限，構(gòu)建某種基于熟人關(guān)系的全方位社交空間，實(shí)現(xiàn)信息推送模式的自主化和互動(dòng)化。但由于某些原因發(fā)展受阻，則會(huì)延緩WEB2.0時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)，從而出現(xiàn)“有平臺(tái)、無(wú)繁榮”的“不用則廢”現(xiàn)象?？梢?jiàn)，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)而言，“發(fā)展”是其基本要?jiǎng)?wù)。

（二）政府在價(jià)值選擇時(shí)的合理定位

作為網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的基本價(jià)值向度，“安全”和“發(fā)展”同等重要但不一定可兼得，就像公平與效率既同等重要又不可兼得一樣。因此，“各國(guó)政府幾乎無(wú)一例外，均實(shí)行‘一手抓安全、一手抓發(fā)展’的政策。在安全方面，政府職能主要表現(xiàn)為事前預(yù)防和事后懲處；在發(fā)展方面，政府職能主要表現(xiàn)為政策制定和政策執(zhí)行”。[5]這樣一來(lái)，政府在信息質(zhì)量監(jiān)管中的定位就成為一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題，它代表著國(guó)家對(duì)“安全”和“發(fā)展”這兩個(gè)價(jià)值選項(xiàng)的權(quán)重，決定著特定信息質(zhì)量監(jiān)管模式的形態(tài)和價(jià)值階梯。那么，影響政府定位的因素是什么呢？

首先，是國(guó)家的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)能力。近年來(lái)，人們?cè)絹?lái)越擔(dān)心網(wǎng)絡(luò)空間這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)之地，將其視為“點(diǎn)擊中的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。許多人認(rèn)為，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的根源不能僅僅從網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展來(lái)理解，但是，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)無(wú)疑是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的催生婆，從實(shí)際的歷史進(jìn)程看，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代不可避免的歷史后果”。[6]此時(shí)，社會(huì)大眾自然要把網(wǎng)絡(luò)安全歸責(zé)于政府，因?yàn)椤白詮恼霈F(xiàn)以來(lái)，在任何一個(gè)社會(huì)共同體中，人們總是首先把共同體的秩序寄托于政府，社會(huì)秩序的保障和供給一直是行政管理的基本要義”。[7]面對(duì)如此壓力，政府在權(quán)衡安全與發(fā)展的關(guān)系時(shí)，自然要對(duì)國(guó)家的技術(shù)能力進(jìn)行評(píng)估。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)能力強(qiáng)的國(guó)家因能夠確保網(wǎng)絡(luò)安全會(huì)將“發(fā)展”作為價(jià)值選擇的第一順位，反之，技術(shù)能力不足的國(guó)家因網(wǎng)絡(luò)安全之憂會(huì)把“安全”作為價(jià)值選擇的第一順位。

其次，是民族文化在國(guó)際網(wǎng)絡(luò)生態(tài)中的態(tài)勢(shì)。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)在一定意義上應(yīng)驗(yàn)了“地球村”式的猜想，也引發(fā)了一些人對(duì)“大一統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)文化”的預(yù)言。事實(shí)上，即便是在互聯(lián)網(wǎng)籠罩世界的條件下，人類文化也還是要保持某種群落式的多樣態(tài)形式。所不同的是，由于互聯(lián)網(wǎng)的擴(kuò)張?zhí)匦苑糯罅巳祟愇幕墓餐Y(jié)構(gòu)和文化交融趨向，各國(guó)政府在選擇網(wǎng)絡(luò)治理價(jià)值順位時(shí)不得不面對(duì)某種意識(shí)形態(tài)霸權(quán)。這樣一來(lái)，那些與西方全球化、普適文化相親和的國(guó)家，會(huì)秉持發(fā)展優(yōu)先的網(wǎng)絡(luò)治理價(jià)值觀，而那些非西方文化國(guó)家則更偏重于“安全為大”的網(wǎng)絡(luò)治理價(jià)值觀。

最后，是國(guó)家的硬實(shí)力。應(yīng)該看到，目前的世界仍處于強(qiáng)權(quán)時(shí)代，主義和價(jià)值的推行也是依附于國(guó)家硬實(shí)力之上的。因此，無(wú)論理論上如何論證、意識(shí)形態(tài)上如何糾結(jié)，各國(guó)政府在選擇網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的價(jià)值向度時(shí)都不得不考慮自己在國(guó)際舞臺(tái)中的硬實(shí)力。從這個(gè)意義上說(shuō)，民族自信、文化自信、制度自信都是以國(guó)家實(shí)力為基礎(chǔ)的，普遍主義的具體內(nèi)容也會(huì)因國(guó)際政治生態(tài)的變遷而有所變化。動(dòng)態(tài)地看，政府在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的價(jià)值向度是一個(gè)可選擇、可調(diào)節(jié)的變量。隨著一個(gè)國(guó)家硬實(shí)力的不斷增長(zhǎng)，其網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的價(jià)值向度會(huì)從“安全為大”逐漸調(diào)整為“發(fā)展優(yōu)先”。

（三）虛實(shí)相宜性的社會(huì)需求

如何理解網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理與現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理的關(guān)系，不僅影響著網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管模式的構(gòu)建，而且影響著負(fù)面清單的制定。在互聯(lián)網(wǎng)與社會(huì)相互嵌入的環(huán)境下，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的關(guān)節(jié)點(diǎn)就在于：能否以互聯(lián)網(wǎng)這一巨型工具的內(nèi)在規(guī)定性為基礎(chǔ)，成功地構(gòu)建起與現(xiàn)實(shí)社會(huì)相適應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管模式。概言之，社會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理提出了虛實(shí)相宜的客觀需求。

首先，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理應(yīng)具有與現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理相協(xié)調(diào)的價(jià)值順位。無(wú)論是現(xiàn)實(shí)社會(huì)還是虛擬社會(huì)，也無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是欠發(fā)達(dá)國(guó)家，“發(fā)展”都是來(lái)自于社會(huì)的永恒需求。但不同的國(guó)家甚至同一國(guó)家的不同時(shí)期，會(huì)因?yàn)槌惺懿煌摹鞍踩眽毫Χ媾R完全不同的發(fā)展環(huán)境，并且在“發(fā)展”與“安全”之間做出不同的價(jià)值選擇。美國(guó)是最早進(jìn)入信息社會(huì)的國(guó)家，互聯(lián)網(wǎng)的普及程度很高，“發(fā)展”一直是其網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的不二選擇。在“9·11事件”之前，極力宣揚(yáng)網(wǎng)絡(luò)自由并放松對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的管理。但“9·11事件”之后，美國(guó)因國(guó)家安全考慮開(kāi)始加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理并通過(guò)《愛(ài)國(guó)者法》加以明確體現(xiàn)。相比較而言，中國(guó)始終存在著較為嚴(yán)峻的社會(huì)穩(wěn)定壓力，“維穩(wěn)”不僅是社會(huì)生活中的熱詞而且是政府工作的要?jiǎng)?wù)。與此相協(xié)調(diào)，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理呈現(xiàn)出以安全為前提的發(fā)展觀。

其次，網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管的負(fù)面清單應(yīng)該與現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理呈現(xiàn)出一致性的價(jià)值表達(dá)。負(fù)面清單無(wú)非是對(duì)違法和悖德信息行為的羅列，其中，違法信息行為須嚴(yán)格禁止，悖德信息行為則是一種“當(dāng)”與“不當(dāng)”的價(jià)值判斷，二者共同構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管的價(jià)值表達(dá)。在這里，與現(xiàn)實(shí)社會(huì)相一致的網(wǎng)絡(luò)倫理和法律規(guī)則發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)功用。在網(wǎng)絡(luò)空間中，無(wú)論是主題社區(qū)還是公共平臺(tái)，都要共享一些倫理規(guī)則和法律規(guī)則，它們是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的基礎(chǔ)和內(nèi)核。這些倫理規(guī)則和法律規(guī)則是人們?cè)趯?shí)際行動(dòng)中自覺(jué)服從的行為準(zhǔn)則，在總體上構(gòu)成一組規(guī)則集。從過(guò)程上看，一個(gè)網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的形成必然伴隨著現(xiàn)實(shí)規(guī)則的移入，那些與現(xiàn)實(shí)社會(huì)相融的行為規(guī)范會(huì)隨時(shí)間推移占據(jù)主導(dǎo)地位。這些網(wǎng)絡(luò)倫理和法律規(guī)則承擔(dān)了非常重要的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理職能，相關(guān)的戒律、要求及行為規(guī)范，都源于共同準(zhǔn)則的相互性邏輯，體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)實(shí)相一致的價(jià)值表達(dá)。

三 網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的體系與制度建設(shè)

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理體系是一個(gè)基于負(fù)面清單的多主體執(zhí)行結(jié)構(gòu)，也是政府和其他責(zé)任主體尤其是網(wǎng)絡(luò)主體之間的協(xié)同運(yùn)作模式。通過(guò)這一執(zhí)行結(jié)構(gòu)，政府要在“發(fā)展”與“安全”之間找到恰如其分的定位并通過(guò)負(fù)面清單發(fā)揮其主導(dǎo)作用，各類責(zé)任主體都要依據(jù)其在運(yùn)作模式中的地位各行其職。

（一）政府定位與負(fù)面清單

靜態(tài)地看，一國(guó)的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理體系是在既有國(guó)情下對(duì)“安全”與“發(fā)展”的權(quán)衡和定位；動(dòng)態(tài)地看，隨著國(guó)家實(shí)力的不斷增長(zhǎng)，其網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的價(jià)值向度會(huì)從“安全為大”逐漸調(diào)整為“發(fā)展優(yōu)先”。實(shí)踐中，政府監(jiān)管是通過(guò)政府各部門(mén)的分工與合作共同實(shí)現(xiàn)的，有關(guān)部門(mén)的職責(zé)和協(xié)同關(guān)系則要看政府在“發(fā)展”與“安全”之間的定位情況。一般說(shuō)來(lái)，各國(guó)政府都設(shè)有網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容安全管理部門(mén)如行政司法、公共安全、國(guó)家安全等，同時(shí)也設(shè)有網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容發(fā)展管理部門(mén)如電信部、文化部、廣電部等，但誰(shuí)來(lái)管什么尤其是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容安全管理部門(mén)何時(shí)介入、介入到什么程度卻差異極大，從而形成不同的政府監(jiān)管體制。

如果政府定位偏于“發(fā)展”，其“安全”管理部門(mén)應(yīng)該是后置的，即在懲治階段擁有較多職能，此前的網(wǎng)絡(luò)安全主要是借助有關(guān)部門(mén)的預(yù)防措施來(lái)實(shí)現(xiàn)。美國(guó)是這種監(jiān)管模式的典型國(guó)家，在懲治階段的主導(dǎo)部門(mén)是以司法部聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）為核心的安全部門(mén)，負(fù)責(zé)非法有害網(wǎng)絡(luò)信息調(diào)查、懲處和司法救濟(jì)。在此之前，商務(wù)部國(guó)家電信和信息管理局（NTIA）、聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）等管理部門(mén)則負(fù)責(zé)制定、實(shí)施有關(guān)預(yù)防措施，如推廣“電子分級(jí)過(guò)濾計(jì)劃”（E-Rate Program）等。這樣，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展管理部門(mén)在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理體系中的作用會(huì)更加明顯。其它西方發(fā)達(dá)國(guó)家如英國(guó)、日本，大體上也采用這種后置型“安全”管理設(shè)置，體現(xiàn)出發(fā)展優(yōu)先的監(jiān)管理念。

如果政府定位偏于“安全”，其“安全”管理部門(mén)應(yīng)該是前置的，不僅在懲治階段擁有較多職能，而且要貫穿于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理的全過(guò)程。這樣的監(jiān)管模式，可能是因?yàn)椤鞍踩眽毫^大，也可能是因?yàn)橛嘘P(guān)部門(mén)的預(yù)防措施不到位。在我國(guó)，工信部、新聞辦、公安部等政府部門(mén)共同負(fù)責(zé)非法網(wǎng)絡(luò)信息的舉報(bào)受理、發(fā)現(xiàn)報(bào)告、審計(jì)檢查和懲治處理，事實(shí)上形成“安全”管理部門(mén)全程介入、多部門(mén)齊抓共管的局面?？陀^地看，這在很大程度是由于我國(guó)尚沒(méi)有形成完善的關(guān)于非法有害網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的預(yù)防措施和政策法規(guī)。近年來(lái)，我國(guó)在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理上提倡“源頭治理”“關(guān)口提前”，進(jìn)一步強(qiáng)化了“安全為大”的監(jiān)管理念。

實(shí)踐中，制定負(fù)面清單是政府的重要職責(zé)，也是政府定位的直接表現(xiàn)。在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容質(zhì)量監(jiān)管的多主體結(jié)構(gòu)中，只有政府才具有提出負(fù)面清單的地位，換言之，這也是政府義不容辭的責(zé)任。實(shí)踐中，進(jìn)入負(fù)面清單的非法有害信息一般都要經(jīng)歷從政策到法律的合法化過(guò)程，集中或散布在有關(guān)法規(guī)之中。從具體內(nèi)容看，如果政府定位于“發(fā)展優(yōu)先”，則會(huì)以寬松限定原則來(lái)制定負(fù)面清單，美國(guó)是這方面的代表，日本、英國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家也偏于這種定位；如果政府定位于“安全為大”，則會(huì)以嚴(yán)格限定原則來(lái)制定負(fù)面清單，我國(guó)就屬于這種情況；還有一些國(guó)家介于二者之間如韓國(guó)、新加坡等，這說(shuō)明政府定位不一定非此即彼，也可能是一種混合形態(tài)。

（二）企業(yè)責(zé)任及附條件免責(zé)

在互聯(lián)網(wǎng)業(yè)界，大體可分為兩類企業(yè)，即互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商（ICP）和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商(ISP)，它們分別生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品、傳播網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容，是網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量最直接的責(zé)任主體。但在不同的監(jiān)管體系中，其承擔(dān)的具體責(zé)任是不一樣的，有時(shí)還存在是否可以有條件免責(zé)等責(zé)任認(rèn)定及法律問(wèn)題。

互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商（ICP）是網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品的生產(chǎn)者，也是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的源頭，因此對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量負(fù)有主要責(zé)任?，F(xiàn)實(shí)中，各國(guó)根據(jù)其發(fā)展與安全的需要對(duì)網(wǎng)絡(luò)企業(yè)實(shí)行不同的責(zé)任制度，總體上形成由低到高的制度安排。美國(guó)立法除對(duì)可視內(nèi)容以及接受美國(guó)普遍服務(wù)基金（USF）補(bǔ)貼的學(xué)校、公共圖書(shū)館設(shè)限外，并無(wú)對(duì)網(wǎng)絡(luò)企業(yè)的責(zé)任要求。因此，互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商（ICP）只需對(duì)其網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的分類分級(jí)并運(yùn)行“互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容分級(jí)管理系統(tǒng)”即可盡責(zé)。歐盟、日本等地區(qū)和國(guó)家需要承擔(dān)更多的責(zé)任，如“發(fā)現(xiàn)報(bào)告”“舉報(bào)受理”“確認(rèn)身份”“提示兒童禁止瀏覽”“記錄留存”“內(nèi)容檢查”“通知?jiǎng)h除”等，同時(shí)也存在著附條件的免責(zé)制度。比較而言，中國(guó)、韓國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商（ICP）都承擔(dān)著較高的企業(yè)責(zé)任，比如我國(guó)不但規(guī)定了“通知產(chǎn)出機(jī)制”，還規(guī)定了“發(fā)現(xiàn)刪除機(jī)制”，而且中韓兩國(guó)都沒(méi)有關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)商（ICP）的附條件免責(zé)制度。

互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商(ISP)是傳播通道的提供者，在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)扮演著獨(dú)特的“通道角色”，也對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量負(fù)有重要責(zé)任。由于世界各國(guó)對(duì)這種“通道角色”的理解不甚相同，這類企業(yè)所負(fù)有的責(zé)任以及是否可以有條件免責(zé)也有著不同的境遇。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，很看重網(wǎng)絡(luò)企業(yè)的“通道角色”及可以附條件免責(zé)的“安全港”制度，立法僅規(guī)定了最低限度的企業(yè)責(zé)任，如被西方社會(huì)普遍公認(rèn)的“通知?jiǎng)h除機(jī)制”。相比之下，企業(yè)責(zé)任及有關(guān)制度被放在了第二順位。在日、韓兩國(guó)，“通道角色”與企業(yè)責(zé)任具有同等分量，“安全港”制度與企業(yè)責(zé)任制度也被同等看待，立法在設(shè)立附條件免責(zé)制度的同時(shí)也規(guī)定了相對(duì)較重的企業(yè)責(zé)任，如日本的綠色過(guò)濾措施、韓國(guó)的發(fā)現(xiàn)刪除義務(wù)等。我國(guó)尚未建立附條件免責(zé)制度，也沒(méi)有承認(rèn)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商(ISP)的“通道角色”，有關(guān)法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章所規(guī)定的信息安全責(zé)任制度較多，因此企業(yè)承擔(dān)著更加嚴(yán)格的責(zé)任。

（三）行業(yè)監(jiān)管的獨(dú)到性

在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容質(zhì)量監(jiān)管的執(zhí)行層面，行業(yè)組織的地位十分突出，往往能在不同的監(jiān)管模式中都充當(dāng)主力軍的角色。各國(guó)關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管的差異還是比較大的，這里的奧妙不在于量多面廣，而在于功能設(shè)計(jì)的巧妙嵌合，從而使其出現(xiàn)在最需要它、最該它出現(xiàn)、最能發(fā)揮作用的地方。互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管的這種獨(dú)到性，使其能夠在各國(guó)不同的監(jiān)管體系中成為一道道靚麗的風(fēng)景。

美國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管的一個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)是違憲審查。1996年，克林頓政府簽署通過(guò)《通訊內(nèi)容端正法》（Communication Decency Art），試圖規(guī)制由網(wǎng)絡(luò)普及帶來(lái)的保護(hù)未成年人問(wèn)題，但卻引起了廣泛爭(zhēng)議和普遍不滿。1997年6月，聯(lián)邦最高法院以“違反成年人的言論自由基本權(quán)利”為由判決該法案違憲。由于屢遭違憲審查，美國(guó)政府不但要“少出頭”而且要另尋避開(kāi)違憲審查的途徑，這樣，就逐漸形成了一種“以‘自由’之名，強(qiáng)調(diào)自律”[8]的行業(yè)監(jiān)管模式。

英國(guó)為了解決網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管的合力問(wèn)題，于1996年匯集貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)部、內(nèi)政部、倫敦警察局以及主要的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商共同商討有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管的應(yīng)對(duì)之策，組建了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察基金會(huì)（Internet Watch Foundation，IWF），由80多個(gè)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商(ISP)組成。此次商討的重要成果《R3安全網(wǎng)絡(luò)協(xié)議》（Safety Net Agreement regarding Rating，Reporting and Responsibility），“不僅是國(guó)際上第一部有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管的行業(yè)自律規(guī)范，也是英國(guó)接受度最高、涵蓋面最廣的行業(yè)自律規(guī)范”。[9]目前，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)察基金會(huì)是最具世界聲譽(yù)的行業(yè)監(jiān)管組織，英國(guó)也借此確立了其網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管特色。

由于人口眾多，我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)組織規(guī)模較大，如成立于2001年的中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)（Internet Society of China，ISC），由從事互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商、服務(wù)提供商、設(shè)備制造商、系統(tǒng)集成商以及科研、教育機(jī)構(gòu)等70多家互聯(lián)網(wǎng)從業(yè)者共同發(fā)起成立，現(xiàn)有會(huì)員1000多個(gè)。但客觀地說(shuō)，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)組織在網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管方面所發(fā)揮的作用并不大，甚至在存在感上還有待加強(qiáng)。表面上看，這可能因?yàn)檎块T(mén)管得太多，致使互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)組織可發(fā)揮作用的空間有限。但借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，本質(zhì)上還是行業(yè)組織的功能設(shè)計(jì)不夠合理，從而使其沒(méi)能出現(xiàn)在最需要它、最該它出現(xiàn)、最能發(fā)揮作用的地方。

（四）可操作、可檢驗(yàn)的未成年人監(jiān)護(hù)

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)信息質(zhì)量監(jiān)管的負(fù)面清單有一點(diǎn)高度共識(shí)，就是未成年人監(jiān)護(hù)問(wèn)題。幾乎所有國(guó)家的負(fù)面清單都將未成年人有害信息列為首惡，并且都通過(guò)立法和政策規(guī)定了保護(hù)未成年人的責(zé)任體系，如美國(guó)《2000年兒童互聯(lián)網(wǎng)保護(hù)法》、日本《2009年保證青少年安全安心上網(wǎng)環(huán)境的整頓法》。相比于未成年人監(jiān)護(hù)立法、政策等文本之策，可操作、可檢驗(yàn)的實(shí)踐之法顯得更具有效性。其中，較為成功的做法有內(nèi)容分級(jí)、過(guò)濾軟件以及細(xì)致的場(chǎng)所管理。

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級(jí)就是對(duì)網(wǎng)絡(luò)上的淫穢、色情、暴力等內(nèi)容進(jìn)行分級(jí)，并在網(wǎng)絡(luò)信息產(chǎn)品上進(jìn)行標(biāo)識(shí)，由網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容接受者自行決定是否使用相關(guān)信息。美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的分級(jí)借鑒了其電影內(nèi)容分級(jí)制度，即將網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分為性、暴力、語(yǔ)言和裸露四個(gè)方面，每個(gè)方面又分為0-4級(jí)，0級(jí)表示無(wú)害，級(jí)別越高危害越大。如果網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容超過(guò)了使用者所設(shè)定的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)信息會(huì)被自動(dòng)刪除。韓國(guó)采取類似的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)并且將內(nèi)容分級(jí)與年齡分段相結(jié)合，還特別制作了未成年人網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級(jí)推薦設(shè)置表。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)強(qiáng)制推行網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級(jí)制度，詳細(xì)規(guī)定了分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)并立法施行，專門(mén)創(chuàng)制了針對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級(jí)的具體措施，從而建立起較為完備、可操作、可檢驗(yàn)的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級(jí)體系。

網(wǎng)絡(luò)過(guò)濾軟件是與內(nèi)容分級(jí)配合使用的技術(shù)手段，因此被大量運(yùn)用于各國(guó)的未成年人監(jiān)護(hù)。值得注意的是，過(guò)濾軟件在美國(guó)大行其道并非是因?yàn)槠渑c內(nèi)容分級(jí)的親和性，而在于它能夠規(guī)避違憲的挑戰(zhàn)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)和最高法院一直辯論未成年人監(jiān)護(hù)問(wèn)題，并逐漸步入所謂“過(guò)濾時(shí)代”。根據(jù)聯(lián)邦最高法官肯尼迪的說(shuō)法：這是“因?yàn)檫^(guò)濾軟件是在用戶接收端有選擇的限制言論，而不是在源頭普遍性的限制。而且過(guò)濾軟件并不會(huì)侵犯成人瀏覽某些內(nèi)容的權(quán)利。過(guò)濾軟件并不將發(fā)表某些言論視作犯罪，因此不會(huì)產(chǎn)生潛在的寒蟬效應(yīng)”。[10]

未成年人監(jiān)護(hù)表現(xiàn)在場(chǎng)所管理上，可以從細(xì)微處見(jiàn)功夫。比如關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲的分級(jí)管理，舊金山“要求游戲業(yè)者、通路、店家要強(qiáng)制執(zhí)行游戲分級(jí)制度，如果違反將觸犯加州刑法313條的‘對(duì)未成年兒童提供有害內(nèi)容’ 的法令，最高將處一年以上的徒刑并罰款2000美元”?！盀榱俗屛闯赡陜和荒苜I(mǎi)到18禁游戲，他們還立法強(qiáng)制要求游戲店家必須把18禁游戲擺設(shè)在高度1.5公尺以上，并且不是未成年兒童能夠接觸到的位置?！盵11]與此相類似，日本也規(guī)定，此類游戲產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)陳列在150公分以上、兒童無(wú)法拿取的高度，不得將其出售給18歲以下未成年人使用。

注釋:

[1]馬志剛：《中外互聯(lián)網(wǎng)管理體制研究》，北京:北京大學(xué)出版社，2014年，第107頁(yè)。

[2]《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》，2006年11月24日，http://www.gov.cn/fwxx/bw/whb/content_453017.htm，2018年6月6日。

[3]劉兵：《關(guān)于中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管制理論研宄》，博士學(xué)位論文，北京郵電大學(xué)，2007年。

[4]鐘志永、姚珺：《大學(xué)計(jì)算機(jī)應(yīng)用基礎(chǔ)》，重慶：重慶大學(xué)出版社，2012年，第178頁(yè)。

[5]馬志剛：《中外互聯(lián)網(wǎng)管理體制研究》，第139頁(yè)。

[6]莊友則：《網(wǎng)絡(luò)時(shí)代與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，《淮陰師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期。

[7]張康之：《論政府的社會(huì)秩序供給》，《東南學(xué)術(shù)》2001年第6期。

[8]陳華棟、于朝陽(yáng)、胡薇薇：《國(guó)內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)管理模式比較分析與借鑒思考》，《思想理論教育》2010年第17期。

[9]黃志雄、劉碧琦：《英國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管：模式、經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2016年第3期。

[10]《美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管制》，2010年2月3日，http://www.chinavalue.net/Wiki/美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管制.aspx，2018年5月28日。

[11]《18禁與綠色網(wǎng)游的戰(zhàn)爭(zhēng)：中國(guó)為何不實(shí)施分級(jí)制度》，2013年3月22日，http://www.gamersky.com/news/201303/228756_3.shtml，2018年5月20日。