從制度信任到制度自信：改革開(kāi)放40年國(guó)家治理變革的主體邏輯

文／楊雪冬

改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻變革，作為上層建筑的國(guó)家治理也不斷調(diào)整轉(zhuǎn)變，不僅適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本要求，而且發(fā)揮了積極的反作用功能，實(shí)現(xiàn)了世界矚目的治理績(jī)效。

為了觀察和理解改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)國(guó)家治理的變革，學(xué)術(shù)界提出了包括國(guó)家—社會(huì)關(guān)系、黨國(guó)體制轉(zhuǎn)型、威權(quán)主義體制韌性、發(fā)展型國(guó)家、壓力型體制、政策實(shí)驗(yàn)與創(chuàng)新、官員能動(dòng)者（或企業(yè)家）等多種分析路徑，分別從結(jié)構(gòu)、體制、機(jī)制以及行為者等角度來(lái)描繪中國(guó)治理的特征，挖掘其運(yùn)行變化的原因。這些分析路徑各有其長(zhǎng)處和優(yōu)勢(shì)，但面對(duì)中國(guó)這個(gè)變化快速深刻、內(nèi)部復(fù)雜多樣、實(shí)踐充滿活力的大國(guó)，都有其明顯的短板和死角，難以擺脫“盲人摸象”的認(rèn)知困境。[1]這種理論與現(xiàn)實(shí)之間的不對(duì)稱，可能會(huì)長(zhǎng)期存在。

本文無(wú)力解決這種認(rèn)知困境，只是希望能對(duì)縮小理論與現(xiàn)實(shí)之間的差距，補(bǔ)全解釋中國(guó)的認(rèn)知拼圖有所貢獻(xiàn)。本文認(rèn)為，要走出當(dāng)下的認(rèn)知困境，除了要繼續(xù)擴(kuò)大研究視野和分析縱深外，依然需要深入分析推動(dòng)和掌控這場(chǎng)變革的主體，即高層決策者。這不僅因?yàn)樵谥袊?guó)的國(guó)家治理背景下，決策者作為關(guān)鍵的行為者，在制度—行為者這對(duì)核心關(guān)系中占據(jù)了明顯的優(yōu)勢(shì)，更因?yàn)橹贫然鳛橹袊?guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的主要特征和主要方式，是由決策者推動(dòng)、規(guī)劃和塑造的，并且在制度化過(guò)程中發(fā)揮決策者的主動(dòng)性積極性有著深厚的觀念基礎(chǔ)和強(qiáng)大的制度結(jié)構(gòu)支撐。

一 重建對(duì)制度的信任

“文革”結(jié)束后，信任制度，批判個(gè)人迷信，逐漸成為決策者的高度共識(shí)。他們認(rèn)為“文革”中的錯(cuò)誤雖然表面上是個(gè)人崇拜、一言堂、家長(zhǎng)制，但根源還是制度性問(wèn)題。在對(duì)毛澤東的評(píng)價(jià)過(guò)程中，鄧小平、陳云等領(lǐng)導(dǎo)人多次提到，毛澤東在“文革”期間犯的錯(cuò)誤，不能只歸因于他個(gè)人，還在于制度運(yùn)行出了問(wèn)題?！爸贫仁菦Q定因素，那個(gè)時(shí)候的制度就是那樣。那時(shí)大家把什么都?xì)w功于一個(gè)人?！盵2]因此，他們大力倡導(dǎo)民主法制，并將其寫入新制訂的《憲法》、新修訂的《黨章》之中，堅(jiān)定推動(dòng)黨和國(guó)家治理的制度化進(jìn)程，認(rèn)為只有通過(guò)社會(huì)主義民主制度和法制，才能防止類似問(wèn)題的出現(xiàn)。[3]

為了恢復(fù)秩序，政治領(lǐng)域的制度化首當(dāng)其沖，并在整個(gè)國(guó)家治理制度化過(guò)程中具有基礎(chǔ)性和規(guī)范性。完善國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)，制訂各項(xiàng)法律，是政治領(lǐng)域制度化的主要形式。1978年召開(kāi)的十一屆三中全會(huì)明確提出，為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威。要把立法工作擺到全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的重要議程上來(lái)，法院和檢察院要尊重法律和制度，堅(jiān)持法律面前人人平等。

在國(guó)家政權(quán)方面，積極恢復(fù)地方各級(jí)人民代表大會(huì)，以取代“文革”期間建立的革命委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家各級(jí)政權(quán)的制度化和規(guī)范化。從1977年10月開(kāi)始，根據(jù)中央通知和全國(guó)人大常委會(huì)的決定，各省、直轄市和自治區(qū)陸續(xù)召開(kāi)了省級(jí)人大會(huì)議。1978年2月26日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了修改后的憲法。1979年頒布了新的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。在該法的制訂過(guò)程中，關(guān)于地方人大常設(shè)機(jī)構(gòu)，存在三種方案：（1）用立法手續(xù)把革命委員會(huì)體制固定下來(lái)；（2）取消革命委員會(huì)，恢復(fù)人民委員會(huì)；（3）縣以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)，恢復(fù)人民委員會(huì)作為行政機(jī)關(guān)。最后鄧小平等決策者建議按第三方案來(lái)修改《選舉法》和《地方組織法》。[4]由此形成了人大—政府這個(gè)體現(xiàn)“議行合一”原則的國(guó)家機(jī)關(guān)形式。

在立法方面，1982年，經(jīng)過(guò)廣泛討論的《中華人民共和國(guó)憲法》通過(guò)，以國(guó)家根本大法的形式確立了改革開(kāi)放之后中國(guó)的基本制度架構(gòu)，也成為推進(jìn)國(guó)家治理制度化、法治化建設(shè)的重要前提。除了制訂新憲法外，其他領(lǐng)域的立法工作也進(jìn)展迅速，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1979年到1982年間，第五屆全國(guó)人大及其常委會(huì)制訂和修改的法律有40多件。[5]其中的多部法律對(duì)整個(gè)政治體制來(lái)說(shuō)都具有基礎(chǔ)性，比如地方組織法、選舉法、法院組織法、檢察院組織法等，為中國(guó)的法治化進(jìn)程奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在決策者看來(lái)，推進(jìn)制度化的根本目的，是為了更有效地發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制，不是為了削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是為了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是各項(xiàng)制度化改革的總前提。顯然，領(lǐng)導(dǎo)層在這里將制度進(jìn)行分層處理，社會(huì)主義制度是根本性的、結(jié)構(gòu)性的，符合歷史發(fā)展規(guī)律，優(yōu)越于資本主義制度，因此需要繼續(xù)堅(jiān)持，改革的則是各個(gè)領(lǐng)域中實(shí)際運(yùn)行的制度，以及具體的政策措施、運(yùn)行機(jī)制。之所以要改革它們，是因?yàn)樗鼈兤x了社會(huì)主義制度的根本要求，也不符合中國(guó)的實(shí)際情況。

對(duì)制度的信任主要有三種表現(xiàn)：

首先，確立國(guó)家發(fā)展建設(shè)的明確目標(biāo)和時(shí)間表。上個(gè)世紀(jì)50年代，中國(guó)確立了實(shí)現(xiàn)“四個(gè)現(xiàn)代化”的目標(biāo)。改革開(kāi)放之后，國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)不斷豐富明確，而且制訂了實(shí)現(xiàn)的時(shí)間表。鄧小平提出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展分三步走的設(shè)想，[6]并在1987年被寫入黨的十三大報(bào)告。20世紀(jì)末、21世紀(jì)中葉成為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的兩個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。1997年黨的十五大提出了21世紀(jì)的三個(gè)重要時(shí)間段，提出了兩個(gè)百年的目標(biāo)，即到建黨一百年時(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展，各項(xiàng)制度更加完善；到建國(guó)一百年時(shí)，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，建成富強(qiáng)民主文明的社會(huì)主義國(guó)家。2007年黨的十七大對(duì)2020年的發(fā)展愿景給予更為全面具體的設(shè)計(jì)。2012年黨的十八大明確提出到2020年全面建成更高水平的小康社會(huì)。2017年黨的十九大又將三步走的第三步細(xì)分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段從2020年到2035年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化；第二個(gè)階段從2035年到本世紀(jì)中葉，建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。

其次，形成了衡量制度化效果的基本原則。信任制度，是因?yàn)橹贫饶軌虬l(fā)揮效力，實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)于制度的作用有著非常具體的要求。盡管他們強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)民主法制，但是民主和法制不僅僅是價(jià)值追求，還有更具體而實(shí)際的功效。鄧小平為代表的決策者反對(duì)空談抽象的、形式上的民主法制，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮民主法制的實(shí)質(zhì)作用，并提出了衡量制度化進(jìn)程效果的具體標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)也可以視為國(guó)家治理的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。鄧小平在講話中多次談到如何評(píng)價(jià)改革、評(píng)價(jià)政治體制的問(wèn)題。1987年，他在會(huì)見(jiàn)喀麥隆總統(tǒng)比亞時(shí)說(shuō)，評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，關(guān)鍵看三條：第一是看國(guó)家的政局是否穩(wěn)定；第二是看能否增進(jìn)人民的團(tuán)結(jié)，改善人民的生活；第三是看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)發(fā)展。[7]此后，根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展，這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化。盡管這些標(biāo)準(zhǔn)是中國(guó)政治發(fā)展實(shí)踐的產(chǎn)物，但是帶有較強(qiáng)的普遍性，尤其對(duì)于發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家來(lái)說(shuō)很有啟發(fā)。在這些標(biāo)準(zhǔn)中，保持社會(huì)穩(wěn)定、激發(fā)制度活力和實(shí)現(xiàn)發(fā)展是衡量制度化效果的核心標(biāo)準(zhǔn)。

第三，采取了開(kāi)放的制度化方式。盡管領(lǐng)導(dǎo)層反復(fù)強(qiáng)調(diào)，中國(guó)的制度是內(nèi)生的，制度化建設(shè)是對(duì)現(xiàn)有制度的發(fā)展完善，不是對(duì)西方的照搬。但是，領(lǐng)導(dǎo)層深知封閉之苦，從改革開(kāi)放伊始，就反復(fù)強(qiáng)調(diào)開(kāi)放的重要性。鄧小平在改革開(kāi)放之初說(shuō)，“文革”十年，也是中國(guó)與世界差距拉大的十年。這十多年，正是世界蓬勃發(fā)展的時(shí)期，世界經(jīng)濟(jì)和科技的進(jìn)步，不是按年來(lái)計(jì)算，甚至于不是按月來(lái)計(jì)算，而是按天來(lái)計(jì)算。[8]他在全國(guó)科學(xué)大會(huì)開(kāi)幕式的講話中指出：“獨(dú)立自主不是閉關(guān)自守，自力更生不是盲目排外。”任何一個(gè)民族、一個(gè)國(guó)家，都需要學(xué)習(xí)別的民族、別的國(guó)家的長(zhǎng)處。[9]在這種背景下，制度化必然是開(kāi)放狀態(tài)，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)成為實(shí)現(xiàn)制度化的重要特征。當(dāng)然，在開(kāi)放的制度化過(guò)程中，決策者一直強(qiáng)調(diào)要保持獨(dú)立性和自主性，掌握制度創(chuàng)設(shè)的主動(dòng)權(quán)。為了平衡開(kāi)放與自主的關(guān)系，降低學(xué)習(xí)外部經(jīng)驗(yàn)的政治成本，提高制度化的實(shí)際效果，將制度化內(nèi)容進(jìn)行了分層細(xì)化，形成了基本制度不能動(dòng)搖，思想觀念可以交流融合，體制機(jī)制以及具體政策措施可以充分學(xué)習(xí)借鑒的格局。

二 釋放活力的制度化努力

通過(guò)整頓，恢復(fù)各行業(yè)的秩序之后，接下來(lái)就是如何發(fā)展。要發(fā)展就需要解放思想，解放生產(chǎn)力，激發(fā)社會(huì)各主體的活力。1986年鄧小平在會(huì)見(jiàn)日本首相中曾根康弘時(shí)，談到中國(guó)政治體制改革要實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)：始終保持黨和國(guó)家的活力；克服官僚主義，提高工作效率；調(diào)動(dòng)基層和工人、農(nóng)民、知識(shí)分子的積極性。[10]這三個(gè)目標(biāo)的核心就是活力和效力。

激發(fā)活力重在調(diào)整政黨與國(guó)家、國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與市場(chǎng)這三對(duì)結(jié)構(gòu)性關(guān)系。調(diào)整的核心方式就是減少制度性約束和管制，使政黨、國(guó)家、社會(huì)以及市場(chǎng)各安其位，各履其責(zé)，按照自身的規(guī)律運(yùn)行并發(fā)揮作用。但是在舊體制下，改革領(lǐng)域存在著共同的問(wèn)題就是權(quán)力過(guò)于集中，行政命令是各項(xiàng)工作的主要驅(qū)動(dòng)力。在政治行政領(lǐng)域，權(quán)力集中在上級(jí)和少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人手里；在社會(huì)領(lǐng)域，國(guó)家干預(yù)過(guò)多，設(shè)置了各種限制；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，缺乏市場(chǎng)機(jī)制，經(jīng)營(yíng)主體失去了自主性。在鄧小平看來(lái)，權(quán)力過(guò)于集中，妨礙了社會(huì)主義民主制度和黨的集中制的實(shí)行，妨礙了社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展，造成個(gè)人專斷，滋生了官僚主義。[11]

各領(lǐng)域都根據(jù)各自的實(shí)際情況，遵循各領(lǐng)域的規(guī)律，解決權(quán)力集中和命令主義的問(wèn)題。在政治行政領(lǐng)域，建立了干部退休制度，實(shí)行了干部年輕化，提出了黨政分開(kāi)，在基層探索選舉和居民自治，建立了政府責(zé)任制，開(kāi)始實(shí)行精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的政府改革，中央與地方財(cái)政關(guān)系開(kāi)始理清分開(kāi)，等等；在社會(huì)領(lǐng)域，恢復(fù)了高考制度，放松了人口流動(dòng)的控制，鼓勵(lì)社會(huì)組織的發(fā)展，對(duì)包括文學(xué)藝術(shù)、娛樂(lè)方式、日常生活等與人的自由發(fā)展相關(guān)的領(lǐng)域都減少了干預(yù)，等等；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，推動(dòng)以土地承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村改革，發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，改革價(jià)格體系，發(fā)揮市場(chǎng)更大的作用，等等。市場(chǎng)機(jī)制的作用也從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展或滲透到社會(huì)政治領(lǐng)域，用利益驅(qū)動(dòng)的方式激發(fā)了這些領(lǐng)域的活力。

概括而言，在激發(fā)活力的制度建設(shè)過(guò)程中，形成了三種基本的制度化方式：

第一種是主體驅(qū)動(dòng)的制度發(fā)展方式。在改革開(kāi)放之前，社會(huì)主體被計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、單位體制、戶口制度和階級(jí)劃分等制度高度區(qū)隔化并制約著。雖然有多個(gè)社會(huì)主體，但是并沒(méi)有自主而獨(dú)立的社會(huì)意識(shí)。改革開(kāi)放后，隨著這些區(qū)隔化制度的放松或者破除，社會(huì)主體逐漸被解放出來(lái)，在獲得自身合法利益的過(guò)程中，主體意識(shí)蘇醒并不斷增強(qiáng)。而一旦有了自身的利益和判斷，這些社會(huì)主體就會(huì)不滿于已有的制度安排，推動(dòng)其發(fā)生改變。有人形象地將這種方式稱為“倒逼式”改革。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅為社會(huì)主體追求自我利益提供了更平等的平臺(tái)，而且也為社會(huì)主體擺脫政治行政的控制提供了自主的渠道。因此，上世紀(jì)90年代之后，產(chǎn)權(quán)觀念在中國(guó)得到快速普及，合法的產(chǎn)權(quán)有了憲法和法律的保障，民營(yíng)企業(yè)蓬勃發(fā)展，國(guó)有企業(yè)也不再是“鐵飯碗”，而是可以破產(chǎn)的；個(gè)人有了更多的選擇，從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，人口的流動(dòng)不斷加速，大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從農(nóng)村流向城市，從中西部流向東部沿海；地方政府更加關(guān)注本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為了爭(zhēng)奪外來(lái)投資展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)，迸發(fā)出強(qiáng)大的積極性和創(chuàng)造力。這樣，原來(lái)的國(guó)家—集體—個(gè)人的三位一體社會(huì)主體結(jié)構(gòu)，被國(guó)家—社會(huì)—市場(chǎng)的三元并存的結(jié)構(gòu)取代，社會(huì)與市場(chǎng)的力量快速增長(zhǎng)，政府、資本與勞動(dòng)力有了更有效率的組合。

社會(huì)主體意識(shí)的增強(qiáng)，帶來(lái)了整個(gè)社會(huì)觀念領(lǐng)域的變革，將思想解放從政治領(lǐng)域擴(kuò)展延伸到社會(huì)領(lǐng)域，并為整個(gè)制度體系保持開(kāi)放性提供了有力的觀念基礎(chǔ)。這也改變著當(dāng)代中國(guó)觀念體系變化的機(jī)制，即從國(guó)家塑造社會(huì)觀念向社會(huì)驅(qū)動(dòng)國(guó)家觀念轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的影響是深刻的。一方面全能主義的國(guó)家觀念被放棄，國(guó)家權(quán)力需要制約、國(guó)家能力有限得到確認(rèn)，另一方面社會(huì)觀念的創(chuàng)新開(kāi)始沖擊甚至引導(dǎo)政府觀念的改變，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要倒逼著政府職能和工作方式方法的轉(zhuǎn)變。

盡管在改革開(kāi)放的過(guò)程中，社會(huì)主體之間的改革收益存在差異，差距也在拉大，但是從總體上來(lái)說(shuō)，絕大多數(shù)社會(huì)主體都是改革開(kāi)放的獲益者和支持者，在堅(jiān)持繼續(xù)推進(jìn)改革開(kāi)放方面能夠達(dá)成基本共識(shí)。正是出于這種判斷，2008年，胡錦濤在紀(jì)念黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)三十周年大會(huì)講話中，將改革開(kāi)放概括為“決定當(dāng)代中國(guó)命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇，是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路”。2013年，習(xí)近平在解釋中央制定全面深化改革決定時(shí)說(shuō)：“改革開(kāi)放是黨和人民事業(yè)大踏步趕上時(shí)代的重要法寶，是黨和國(guó)家保持生機(jī)活力的關(guān)鍵，是當(dāng)代中國(guó)最鮮明的特色，也是當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨人最鮮明的品格?！盵12]

第二種是兩軌并一軌的制度更新方式。改革開(kāi)放后的制度化是在既有的制度框架內(nèi)推進(jìn)的。各個(gè)領(lǐng)域中都有已經(jīng)運(yùn)行多年的制度，以及在這樣的制度條件下穩(wěn)定下來(lái)的思維方式和行為方式。要在保持穩(wěn)定和秩序的前提下進(jìn)行改革，就不能簡(jiǎn)單地將既有制度廢止，代之以全新的制度，那樣不僅會(huì)影響到相關(guān)各方的利益，也會(huì)出現(xiàn)新制度與舊環(huán)境的不協(xié)調(diào)，削弱新制度的效果，進(jìn)而造成制度更新的混亂。為了降低新舊兩種制度轉(zhuǎn)換的成本，許多領(lǐng)域的改革都普遍采取了在一定范圍內(nèi)試用新制度，同時(shí)保持新舊兩種制度并存，然后隨著新制度的完善和在更大范圍采用，逐漸替代與新的環(huán)境不適應(yīng)的舊制度。這種雙軌并一軌的方式，也被稱為“增量改革”。[13]

這種制度更新方式，最早出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域，以“價(jià)格雙軌制”為代表，目的是降低放開(kāi)價(jià)格、由市場(chǎng)決定價(jià)格帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和沖擊，因此保留了計(jì)劃與市場(chǎng)兩種價(jià)格決定機(jī)制。曾經(jīng)參加過(guò)價(jià)格體制改革的華生回憶說(shuō)，1985年3月開(kāi)始的雙軌制最初只是應(yīng)用于生產(chǎn)資料價(jià)格改革領(lǐng)域，后來(lái)逐漸擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)模式的雙軌轉(zhuǎn)換。在華生看來(lái)，之所以采取價(jià)格雙軌制，除了擔(dān)心放開(kāi)價(jià)格產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩外，還因?yàn)楫?dāng)時(shí)市場(chǎng)地位在政治上還沒(méi)有明確，市場(chǎng)化改革存在著政治風(fēng)險(xiǎn)。然而，這是中國(guó)改革取得成功的重要原因，以保護(hù)、承認(rèn)和轉(zhuǎn)化既得利益，發(fā)展和鞏固新生力量，控制了改革風(fēng)險(xiǎn)。[14]除了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域外，包括教育、醫(yī)療、雇傭、退休、養(yǎng)老金等在內(nèi)的諸多領(lǐng)域，在改革的不同階段中都采用過(guò)雙軌制。擴(kuò)大而言，“一國(guó)兩制”，讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來(lái)的政策理念，也體現(xiàn)了雙軌制的思路。至今，一些領(lǐng)域中還存在著雙軌制。

這種制度更新方式要取得積極的效果，主要取決于三個(gè)因素：新制度要合理可行，并能展現(xiàn)出比舊制度更高的績(jī)效；雙軌制并存期間能培育出新的、有利于新制度運(yùn)行的環(huán)境；能夠把握適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，實(shí)現(xiàn)并軌，以新制度取代舊制度。然而，在實(shí)際的制度更新過(guò)程中，這三個(gè)要素很難同時(shí)存在，因此很多領(lǐng)域出現(xiàn)了雙軌制長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象，雖然推遲或者避免了新舊制度更替產(chǎn)生的動(dòng)蕩，但是也產(chǎn)生了利用雙軌制“尋租”、貽誤改革時(shí)機(jī)、推卸改革責(zé)任、回避改革難點(diǎn)、鞏固既得利益、拉大社會(huì)差距等問(wèn)題。這些問(wèn)題也是全面深化改革中需要解決的“硬骨頭”。

第三種是試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)—擴(kuò)大提升的制度創(chuàng)新方式。中國(guó)共產(chǎn)黨有著重視政策試點(diǎn)的傳統(tǒng)，注重發(fā)揮地方的創(chuàng)造性，尊重地方的經(jīng)驗(yàn)做法。1958年，毛澤東推動(dòng)制訂了《工作方法六十條》，第18條就是“普遍推廣實(shí)驗(yàn)田”。毛澤東稱之“十分重要的領(lǐng)導(dǎo)方法”，不僅要應(yīng)用于農(nóng)村，也適用于城市，實(shí)現(xiàn)“突破一點(diǎn)就可以推動(dòng)全面”的效果。鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中也指出：“有些問(wèn)題，中央在原則上決定以后，還要經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，集中集體智慧，成熟一個(gè)，解決一個(gè)，由中央分別作出正式?jīng)Q定，并制定周密的、切實(shí)可行的、能夠在較長(zhǎng)時(shí)期發(fā)揮作用的制度和條例，有步驟地實(shí)施?！盵15]

上世紀(jì)80年代以來(lái)，各個(gè)領(lǐng)域都出現(xiàn)不同類型的改革試點(diǎn)。有中央指定設(shè)立的，有地方積極申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的；有單項(xiàng)政策改革試點(diǎn)，也有綜合性改革試點(diǎn)；有的試點(diǎn)是有各種資源支持的，有的試點(diǎn)則是只給政策。在資源有限的條件下，所謂的“給政策”就是擴(kuò)大試點(diǎn)單位的決策和行動(dòng)自主性，激發(fā)它們的創(chuàng)造性，以探索出新的制度。試點(diǎn)取得的實(shí)際效果也很明顯。曾任體改委副主任的安志文回憶說(shuō)，80年代凡是設(shè)計(jì)的改革方案都沒(méi)有行得通，反而一些地方性的試驗(yàn)取得了突破，“如果具體的改革辦法都由國(guó)家來(lái)設(shè)計(jì)，新的道路就走不出去”。[16]

與雙軌式制度更新相比，試點(diǎn)式制度創(chuàng)新在空間上是分散的，實(shí)驗(yàn)的范圍是局部的，各試點(diǎn)之間是可比較的，最后帶來(lái)的制度創(chuàng)新不是某個(gè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的提升推廣，更多時(shí)候是多個(gè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的綜合提煉。而雙軌式制度更新在空間上是完整的，適用范圍更大，或者是某個(gè)區(qū)域，或者是政策對(duì)象中的某個(gè)部分，新制度與舊制度形成對(duì)比，最后實(shí)現(xiàn)新制度對(duì)舊制度的替代。

盡管存在著差別，但是這兩種制度改革方式的理念是相同的，即都承認(rèn)制度改革不能一蹴而就，需要漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)；不能只靠上層規(guī)劃，還要發(fā)揮下級(jí)的積極性，進(jìn)行制度創(chuàng)新試驗(yàn)探索；試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，可以從制度執(zhí)行角度檢驗(yàn)并改進(jìn)新制度的適用性；試點(diǎn)之間的比較，新舊制度的比較，都能在制度改革中發(fā)揮篩選和糾錯(cuò)作用。因此，胡錦濤曾指出：“通過(guò)制度建設(shè)和創(chuàng)新，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，不斷激發(fā)各方面生機(jī)活力，是改革開(kāi)放以來(lái)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)蓬勃發(fā)展的一條重要經(jīng)驗(yàn)。”[17]

三 促進(jìn)社會(huì)和諧的制度化努力

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，收入差距開(kāi)始拉大，社會(huì)內(nèi)部出現(xiàn)分化，與公平正義相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題凸顯出來(lái)。如果不能給予制度化的有效回應(yīng)，就會(huì)引發(fā)社會(huì)政治的不穩(wěn)定，并制約改革活力的持續(xù)釋放。

在上世紀(jì)80年代末，鄧小平作為改革的總設(shè)計(jì)師，就開(kāi)始關(guān)注社會(huì)分化問(wèn)題。他在1989年2月會(huì)見(jiàn)外賓的時(shí)候說(shuō)：改革中，“總有一部分人得益多些，另一部分人得益少些。就是得益少的那部分人生活也比過(guò)去好得多，但還是要發(fā)些牢騷。”1993年在和弟弟鄧墾談話時(shí)，再次提到要解決分配不公、兩極分化問(wèn)題。他說(shuō)，兩極分化是自然出現(xiàn)的，要采取各種手段和方法加以解決?！斑^(guò)去我們講先發(fā)展起來(lái)?，F(xiàn)在看，發(fā)展起來(lái)以后的問(wèn)題不比不發(fā)展時(shí)少?！盵18]

上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，以“三農(nóng)問(wèn)題”為代表的城鄉(xiāng)差距問(wèn)題、與權(quán)益維護(hù)相關(guān)的社會(huì)沖突問(wèn)題等得到社會(huì)更廣泛的關(guān)注。對(duì)這些問(wèn)題的廣泛關(guān)注也說(shuō)明中國(guó)社會(huì)在取得經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，社會(huì)權(quán)利意識(shí)在明顯增強(qiáng)。互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)和廣泛應(yīng)用，有力推動(dòng)了這些問(wèn)題討論的公共化和社會(huì)權(quán)利意識(shí)的普及提升。這些變化，為改革開(kāi)放以來(lái)形成的中央—地方互動(dòng)的制度化圖景，增加了社會(huì)的維度，并使社會(huì)領(lǐng)域成為制度化的重點(diǎn)領(lǐng)域，社會(huì)參與成為推進(jìn)制度化的重要方式。

2003年是中國(guó)社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域制度化實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)折的一年。這一年春夏之交爆發(fā)的“非典”疫情，暴露了中國(guó)社會(huì)建設(shè)中的諸多短板，也引發(fā)了決策層的深刻思考。在當(dāng)年10月舉行的黨的十六屆三中全會(huì)上，“科學(xué)發(fā)展觀”被正式提了出來(lái)，時(shí)任總書(shū)記胡錦濤指出：“樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，這是二十多年改革開(kāi)放實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是戰(zhàn)勝非典疫情給我們的重要啟示?！盵19]此后，決策者對(duì)社會(huì)領(lǐng)域制度化建設(shè)的認(rèn)識(shí)不斷深化完善。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)做出了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，從提高黨構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力的高度，首次明確提出要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)作出了《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，將公平正義列為社會(huì)主義和諧社會(huì)追求的目標(biāo)和基本特征，提出要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)公平。2007年，黨的十七大首次把社會(huì)建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義“四位一體”建設(shè)格局中，指出社會(huì)建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)，要努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。在公平與效率的關(guān)系上，提出“初次分配和再分配都要處理好效率與公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”?！昂椭C”成為國(guó)家發(fā)展的目標(biāo)，并寫入憲法。

2008年，奧運(yùn)會(huì)的舉辦、汶川大地震的發(fā)生等幾件大事充分考驗(yàn)了中國(guó)政府管理體制，展現(xiàn)了其特有優(yōu)勢(shì)，也顯示了社會(huì)的巨大力量。在奧運(yùn)會(huì)期間，北京有170萬(wàn)名志愿者，包括10萬(wàn)賽會(huì)志愿者、40萬(wàn)城市志愿者、100萬(wàn)社會(huì)志愿者，加上20萬(wàn)名拉拉隊(duì)志愿者，這些志愿者來(lái)自98個(gè)國(guó)家和地區(qū)。在汶川地震發(fā)生后，來(lái)自國(guó)內(nèi)外近130萬(wàn)志愿者到達(dá)災(zāi)區(qū)參加救助工作。更重要的是，這些志愿者并非只是個(gè)人行動(dòng)，還結(jié)成了各種形式和規(guī)模的社會(huì)組織，增強(qiáng)了行動(dòng)的組織性，發(fā)揮了自身的優(yōu)勢(shì)，給政府主導(dǎo)的救災(zāi)工作有力的支持。因此，胡錦濤在全國(guó)抗震救災(zāi)表彰總結(jié)大會(huì)上，提出要建立社會(huì)捐贈(zèng)、志愿服務(wù)等社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。[20]

按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，2010年中國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到4400美元，已經(jīng)進(jìn)入中等收入偏上國(guó)家的行列。關(guān)于“中等收入陷阱”“拉美病”的討論也開(kāi)始在公共輿論中成為熱點(diǎn)。許多發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)國(guó)民收入達(dá)到中等收入國(guó)家水平的時(shí)候，如果不能解決好收入分配問(wèn)題和制度化參與問(wèn)題，就很容易出現(xiàn)發(fā)展停滯，甚至中斷。2011年中東阿拉伯國(guó)家出現(xiàn)的“茉莉花革命”，也引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)社會(huì)問(wèn)題的高度關(guān)注。

2011年2月，胡錦濤在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班上發(fā)表了專門講話，系統(tǒng)總結(jié)社會(huì)管理中存在的問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因，回答了社會(huì)建設(shè)實(shí)踐中的疑惑，指出了思維和行動(dòng)中的誤區(qū)，明確了制度建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，凝聚并引領(lǐng)了社會(huì)建設(shè)的共識(shí)。他認(rèn)為，社會(huì)管理，說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，最佳方式是在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)提高社會(huì)管理實(shí)效。[21]

為了推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，財(cái)政的公共性被明確下來(lái)，從中央到各級(jí)地方在財(cái)政支出中加大了民生項(xiàng)目的比例，一些地方還規(guī)定了每年財(cái)政增長(zhǎng)中用于民生項(xiàng)目的增長(zhǎng)比例。一些重點(diǎn)領(lǐng)域的問(wèn)題得到持續(xù)關(guān)注并有效解決。例如“三農(nóng)”問(wèn)題，從2004年開(kāi)始，每年的中央一號(hào)文件都以解決“三農(nóng)”問(wèn)題為主題。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅?？床‰y、入學(xué)難等問(wèn)題在政府工作報(bào)告中連續(xù)被提出。

顯然，與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度化相比，社會(huì)領(lǐng)域的制度化有其自身的特點(diǎn)：投入的周期更長(zhǎng)，產(chǎn)生的效果更泛化，不能馬上見(jiàn)到直接的效果，也不能用成本—收益的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)簡(jiǎn)單地衡量。因此，社會(huì)領(lǐng)域的建設(shè)不僅僅要增加投入，更重要的還是根據(jù)在現(xiàn)有的體制框架下，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和具體領(lǐng)域的特點(diǎn)規(guī)律，構(gòu)建出運(yùn)行良好、服務(wù)精準(zhǔn)、參與有效的制度，確保投入的可持續(xù)和公平使用，實(shí)現(xiàn)保持社會(huì)秩序，激發(fā)社會(huì)活力的目的。

四 制度化障礙與國(guó)家治理現(xiàn)代化

經(jīng)過(guò)30多年的快速發(fā)展，中國(guó)在治理績(jī)效上取得了明顯的成績(jī)，有學(xué)者將其歸納為“治理適應(yīng)型的漸進(jìn)式改革”模式。[22]但是，隨著國(guó)內(nèi)情況和外部環(huán)境發(fā)生的巨大變化，制度化進(jìn)程也進(jìn)入了攻堅(jiān)期和深水區(qū)。

對(duì)于決策者來(lái)說(shuō)，存在著三個(gè)方面的挑戰(zhàn)：首先，就改革遇到的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，習(xí)近平形象地指出：“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭?！盵23]這些問(wèn)題給“摸著石頭過(guò)河”式改革方式留下的空間和時(shí)間有限。其次，就改革的環(huán)境來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)凝聚改革共識(shí)難度加大，存在思想觀念的障礙和利益固化的藩籬，[24]國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)有壓力，也有更大的期待，希望中國(guó)承擔(dān)更多更大的國(guó)際責(zé)任。第三，就改革的過(guò)程來(lái)說(shuō)，存在著碎片化和執(zhí)行難的問(wèn)題。部門利益嚴(yán)重，各自為政，政出多門，缺乏協(xié)調(diào)，在一些重大的監(jiān)管領(lǐng)域，出現(xiàn)了“九龍治水”現(xiàn)象。在政策執(zhí)行過(guò)程中，一些地區(qū)、部門“上有政策，下有對(duì)策”，使執(zhí)行效果大打折扣。針對(duì)這些挑戰(zhàn)，決策者提出要全面深化改革，而要全面改革、深化改革，就要加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)。[25]

頂層設(shè)計(jì)改革理念的提出，體現(xiàn)了中國(guó)決策者的緊迫感和自信心。這種緊迫感一方面來(lái)自對(duì)改革面臨的難題困難的判斷，另一方面來(lái)自決策者對(duì)實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的時(shí)間壓力。鄧小平在改革過(guò)程中多次談到發(fā)展的階段性目標(biāo)，并提出了大致實(shí)現(xiàn)的時(shí)間。這些時(shí)間性目標(biāo)成為黨內(nèi)制訂重大決策的參考和依據(jù)。黨的十八大后，兩個(gè)“百年”的發(fā)展目標(biāo)被進(jìn)一步明確化。在全面深化改革的時(shí)間表上，到2020年，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革要取得決定性成果。在習(xí)近平看來(lái)，不斷解決前面改革留下的難題，是“我們這一代人的責(zé)任”。[26]自信心一方面來(lái)自中國(guó)改革開(kāi)放30多年來(lái)取得的巨大的成就，另一方面來(lái)自2008年全球金融危機(jī)以來(lái)世界力量格局發(fā)生的重大變化。中國(guó)綜合國(guó)力的大幅度提升以及在解決國(guó)際事務(wù)中的創(chuàng)造性舉措，展現(xiàn)了中國(guó)制度的優(yōu)勢(shì)。因此，黨的十八大報(bào)告提出了道路自信、理論自信、制度自信的“三個(gè)自信”，十八屆六中全會(huì)又增加了“文化自信”。這種緊迫感和自信心使得決策者更希望頂層設(shè)計(jì)的各項(xiàng)政策方案能夠及時(shí)有效地實(shí)施，取得最快最好的效果。

2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出了國(guó)家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)，既是頂層設(shè)計(jì)理念的首次嘗試，也是重要領(lǐng)域制度化改革的基礎(chǔ)性和框架性文件。此后中央全會(huì)又通過(guò)了“關(guān)于全面依法治國(guó)”等多個(gè)重要文件，確定了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、“五位一體”總體布局的頂層設(shè)計(jì)。2018年3月黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，則明確勾畫了中國(guó)的現(xiàn)代化國(guó)家治理體系應(yīng)該具有的制度形式以及實(shí)現(xiàn)的路徑。

從黨的十八大以來(lái)的重要政治文本中，我們可以梳理出通過(guò)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化克服體制機(jī)制障礙、提高制度整體效果的基本思路。首先，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是對(duì)現(xiàn)有體制的完善和制度優(yōu)越性的發(fā)揮。改革開(kāi)放以來(lái)，決策者反復(fù)強(qiáng)調(diào)改革開(kāi)放的目的是完善社會(huì)主義制度，將社會(huì)主義制度優(yōu)越性發(fā)揮出來(lái)。在決策者看來(lái)，盡管這個(gè)制度還不完善，也曾經(jīng)遭受過(guò)挫折，但“社會(huì)主義制度總比弱肉強(qiáng)食、損人利己的資本主義制度好得多”，因此將“一天天完善起來(lái)”，“成為世界上最好的制度”。[27]改革開(kāi)放取得的成就無(wú)疑是對(duì)制度優(yōu)越性的有力證明，這更堅(jiān)定了決策者完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的決心和信心。習(xí)近平在談到全面深化改革的總目標(biāo)時(shí)指出：“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是完整的一句話，不能將它們分開(kāi)，因?yàn)椤扒耙痪?，?guī)定了根本方向；后一句，規(guī)定了在根本方向指引下完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的鮮明指向”。[28]

其次，通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)制度優(yōu)勢(shì)來(lái)推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)，沖破改革中的體制機(jī)制障礙。集中力量辦大事一直被認(rèn)為是中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)。[29]但是這個(gè)優(yōu)勢(shì)背后的力量是黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨之所以能夠發(fā)揮這種作用，一方面在于其對(duì)自身理念的堅(jiān)持，在多元的利益格局中具有超脫的地位，可以擺脫思想和利益的藩籬；另一方面在于其對(duì)政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的有力掌控，可以提高行動(dòng)上的統(tǒng)一性，克服部門和地區(qū)的利益阻礙。因此，共產(chǎn)黨在中國(guó)的制度化建設(shè)中，一直扮演著設(shè)計(jì)者、推動(dòng)者和維護(hù)者的角色。鄧小平在改革開(kāi)放之初，談到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革時(shí)就強(qiáng)調(diào)說(shuō)，在中國(guó)這樣的人口大國(guó)，沒(méi)有一個(gè)具有“高度自覺(jué)性、紀(jì)律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團(tuán)結(jié)人民群眾的黨”，進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，只會(huì)四分五裂，一事無(wú)成。[30]“三個(gè)代表”重要思想就是對(duì)共產(chǎn)黨在中國(guó)改革開(kāi)放時(shí)期的地位和性質(zhì)的進(jìn)一步明確?！八膫€(gè)意識(shí)”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。黨的十九大報(bào)告以“不忘初心、牢記使命”的形式，重申了黨的信仰和理念，并將“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”列為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的第一條內(nèi)容。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國(guó)的最大制度優(yōu)勢(shì)被寫入了黨章和憲法。2018年3月啟動(dòng)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，目的是完善黨的“全面領(lǐng)導(dǎo)”制度。丁薛樣在解釋這次改革的時(shí)候說(shuō)：“離開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)的一切現(xiàn)代化目標(biāo)都不可能實(shí)現(xiàn)。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代化，而不是別的什么政治力量領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代化?！盵31]

第三，運(yùn)用黨的領(lǐng)導(dǎo)方式來(lái)重塑國(guó)家機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，提高國(guó)家治理的整體效力。放權(quán)、分權(quán)一直是改革以來(lái)制度化的重點(diǎn)，以消除制度性約束，激發(fā)活力。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為政治領(lǐng)導(dǎo)在這個(gè)過(guò)程中并沒(méi)有找到更合適的制度載體，以有效地嵌入到不斷專業(yè)化的國(guó)家機(jī)構(gòu)以及不斷多樣化的社會(huì)組織之中，提高國(guó)家治理體系的整體效力。丁薛祥在文章中提到，一個(gè)時(shí)期片面理解和執(zhí)行黨政分開(kāi)，一些領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化的現(xiàn)象還不同程度存在，黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠健全有力。[32]因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)放在在集中、統(tǒng)一和統(tǒng)籌上，以解決部門主義、分散主義、執(zhí)行難以及政治不忠誠(chéng)等問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)小組體制的廣泛采用和黨組體制的加強(qiáng)就體現(xiàn)了發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)方式統(tǒng)籌黨政關(guān)系的努力。2018年的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出要以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，提出了建立健全全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制；強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位；更好發(fā)揮黨的職能部門作用，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作；統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)；推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革；統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革等改革舉措。通過(guò)這些改革措施，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到各個(gè)領(lǐng)域各種組織之中，以提高整個(gè)體制的統(tǒng)合性，行動(dòng)的協(xié)同性，使中國(guó)的制度現(xiàn)代化有了更鮮明的特征。

第四，強(qiáng)調(diào)制度化進(jìn)程的內(nèi)生性，注重從歷史傳統(tǒng)和革命傳統(tǒng)中汲取思想資源和制度學(xué)習(xí)對(duì)象。符合中國(guó)國(guó)情，是共產(chǎn)黨在革命和建設(shè)過(guò)程取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)。悠久的歷史和豐富的治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)是國(guó)情的重要內(nèi)容。長(zhǎng)期以來(lái)，如何對(duì)待這些歷史資源一直存在著較大的爭(zhēng)論。黨的十八大以來(lái)，決策者以更加積極主動(dòng)的態(tài)度來(lái)對(duì)待這些資源。首先強(qiáng)調(diào)歷史的連續(xù)性和不可分割性，并把挖掘和利用歷史資源提升到“文化自信”的高度，其次則是從中汲取有益的東西，古為今用。習(xí)近平在多個(gè)場(chǎng)合以不同方式表達(dá)過(guò)要重視學(xué)習(xí)和應(yīng)用豐富的歷史傳統(tǒng)。而對(duì)于革命傳統(tǒng)，則以“不忘初心”、傳承“紅色基因”的表述闡發(fā)其重要性和根本性。習(xí)近平曾說(shuō)，今天的國(guó)家治理體系，是長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。[33]在更加重視本國(guó)傳統(tǒng)的同時(shí)，對(duì)于國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)則保持了更加冷靜的態(tài)度。他說(shuō)，要在獨(dú)立自主的立場(chǎng)上把他人的好東西加以消化吸收，化成我們自己的好東西，但決不能囫圇吞棗、決不能邯鄲學(xué)步。照抄照搬他國(guó)的政治制度行不通，會(huì)水土不服，會(huì)畫虎不成反類犬，甚至?xí)褔?guó)家前途命運(yùn)葬送掉。[34]這種對(duì)待國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的態(tài)度在黨的十九大報(bào)告中有了更清楚的表達(dá)：“世界上沒(méi)有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會(huì)政治條件和歷史文化傳統(tǒng)來(lái)抽象評(píng)判，不能定于一尊，不能生搬硬套外國(guó)政治制度模式?！?/p>

與改革開(kāi)放以來(lái)以“摸著石頭過(guò)河”為主要特征的制度化方式相比，黨的十八大以來(lái)的制度化有三個(gè)鮮明的特點(diǎn)：一是整體設(shè)計(jì)。除了有全局性的頂層設(shè)計(jì)方案外，各個(gè)領(lǐng)域中都有自己的改革方案。任何改革都要方案先行，依法依規(guī)進(jìn)行，即使是改革試點(diǎn)也是如此。二是明確的時(shí)間表。“兩個(gè)百年”、2020年、2035年成為制度化進(jìn)程中的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，各項(xiàng)改革都要以此進(jìn)行規(guī)劃推進(jìn)。三是重視執(zhí)行。習(xí)近平認(rèn)為，“制度執(zhí)行力、治理能力已經(jīng)成為影響我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮、黨和國(guó)家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素”。[35]為了推進(jìn)執(zhí)行，豐富了責(zé)任制內(nèi)容，加強(qiáng)了政治巡視和相關(guān)督查，并對(duì)各級(jí)官員提出擔(dān)當(dāng)作為的要求。[36]

五 簡(jiǎn)要評(píng)論：制度自信與制度自省

改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)變化全面，成就顯著，既超出了許多國(guó)人對(duì)于生活的期盼，也使西方形形色色的“中國(guó)崩潰論”不斷破產(chǎn)。盡管在流行的西方理論范式框架中，中國(guó)的發(fā)展是一個(gè)異數(shù)，還需要給它找到一個(gè)新的坐標(biāo)定位，[37]但是對(duì)于許多中國(guó)人來(lái)說(shuō)，尤其是決策者來(lái)說(shuō)，中國(guó)已經(jīng)步入了自己的正常制度發(fā)展軌道，并且不斷通過(guò)令人震撼的物質(zhì)成就證明著這條制度道路的合理性和有效性，強(qiáng)化著對(duì)自我選擇的肯定。隨著中國(guó)成為國(guó)際舞臺(tái)的主角，中國(guó)除了要用物質(zhì)成就證明自己選擇正確，還需要將自己的實(shí)踐探索加以學(xué)理化和普遍化，從基礎(chǔ)上打破價(jià)值偏見(jiàn)和思維定式。

中國(guó)的制度化進(jìn)程并不是白手起家，有著傳統(tǒng)、革命、建設(shè)多層次的資源。只是在改革開(kāi)放之初，這些制度都無(wú)法有效回應(yīng)中國(guó)發(fā)展的需要，解決當(dāng)時(shí)的迫切問(wèn)題，因此更強(qiáng)調(diào)制度改革和創(chuàng)新。而隨著發(fā)展進(jìn)程的展開(kāi)，決策者開(kāi)始有時(shí)間、耐心來(lái)更全面地對(duì)待這些被擱置的資源，由此也開(kāi)始了對(duì)傳統(tǒng)的激活。因此，中國(guó)的制度化是更新制度和復(fù)興制度的雙重進(jìn)程。而其成功的開(kāi)啟，有賴于決策者對(duì)制度的堅(jiān)定信任。在制度化的不同時(shí)期，制度的激勵(lì)和約束雙重功能得以有效發(fā)揮，既激發(fā)了相關(guān)主體的活力，也調(diào)整和規(guī)范著多元化的社會(huì)關(guān)系，在提升整體制度包容性和韌性的同時(shí)，將整個(gè)社會(huì)的變化框定在制度的界限之內(nèi)，保持著發(fā)展、穩(wěn)定與治理的平衡。

40年的制度化進(jìn)程雖然短暫，但是大體上發(fā)生了三次主題轉(zhuǎn)換。第一次的主題是豐富主體數(shù)量、激發(fā)主體的發(fā)展活力，出現(xiàn)在上世紀(jì)80年代到90年代末期；第二次的主題是維護(hù)社會(huì)秩序與和諧，出現(xiàn)在新世紀(jì)之后；第三次的主題是國(guó)家治理現(xiàn)代化，出現(xiàn)在黨的十八大之后。這三次主題轉(zhuǎn)換，逐漸構(gòu)建出中國(guó)的制度化主體圖景，即政黨、國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人，也清晰地勾畫出中國(guó)的制度化順序，即經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域—社會(huì)領(lǐng)域—政治行政領(lǐng)域，呈現(xiàn)出一個(gè)大國(guó)現(xiàn)代化需要遵循的邏輯，即發(fā)展—穩(wěn)定—治理。

必須看到，與許多發(fā)展中國(guó)家根本不同的是，中國(guó)的制度化不是執(zhí)政者更換式的，而是執(zhí)政者主導(dǎo)的。共產(chǎn)黨作為組織化的執(zhí)政者始終掌控著制度化的進(jìn)程和節(jié)奏，將執(zhí)政方式的改善和執(zhí)政地位的鞏固融入到制度化的目標(biāo)之中。正因?yàn)槿绱?，我們?huì)在改革的不同階段，會(huì)看到許多驚人的類似現(xiàn)象，一些長(zhǎng)期擱置的制度化方式被重新激活，一些經(jīng)過(guò)多次“改革”的制度依然以不同形式保存下來(lái)。制度化中的“路徑依賴”與“鎖定”并存。

中國(guó)的制度化進(jìn)程，也為我們更深入地理解制度與關(guān)鍵行為者、危機(jī)與制度化方式之間的關(guān)系提供了生動(dòng)的案例。盡管行為者是在制度所設(shè)定的結(jié)構(gòu)中思維和行動(dòng)的，但是制度的重大變化往往與關(guān)鍵行為者的選擇有著直接的關(guān)系。40年的制度化過(guò)程，既驗(yàn)證了“歷史是人民創(chuàng)造的”這個(gè)判斷，更證明了“時(shí)勢(shì)造英雄”這個(gè)命題。40年中出現(xiàn)的多次重大危機(jī)，迫使決策者進(jìn)行著調(diào)整和“自我變革”，最后都實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)危為機(jī)。雖然這些危機(jī)和應(yīng)對(duì)改變了制度化的路線與速度，但并沒(méi)有中斷其進(jìn)程，改變其總體方向，反而提升了整個(gè)制度的回應(yīng)性和自我調(diào)整性。

中國(guó)的制度化正在朝著成熟穩(wěn)定定型的方向前進(jìn)，變革依然是其鮮明的主題。在今后的發(fā)展進(jìn)程中，如何保持制度化的動(dòng)力，凝聚制度化中各主體之間的共識(shí)，在完善制度的同時(shí)保持制度的靈活性，將形式和程序上的制度內(nèi)化為理念中的制度，平衡國(guó)際期待與國(guó)內(nèi)需求的關(guān)系，解決關(guān)鍵行為者與制度的關(guān)系等問(wèn)題，依然需要得到理論的解釋和實(shí)踐的回答，而這不僅需要堅(jiān)定制度自信，還需要不斷進(jìn)行制度自省。

注釋：

[1]托尼·賽奇：《盲人摸象：中國(guó)地方政府分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2006年第4期。

[2]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第308-309頁(yè)。

[3]《鄧小平文選》第2卷，第348頁(yè)。

[4]全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室課題組：《地方人大20年：回眸與前瞻》，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室編：《地方人大20年》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2000年，第65頁(yè)。

[5]沈士光：《當(dāng)代中國(guó)政治制度發(fā)展研究（1977-1982）》，南昌：江西人民出版社，2008年，第89-91頁(yè)。

[6]《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第226頁(yè)。

[7]《鄧小平文選》第3卷，第213頁(yè)。

[8]《鄧小平文選》第2卷，第232頁(yè)。

[9]《鄧小平文選》第2卷，第91頁(yè)。

[10]《鄧小平文選》第3卷，第179-180頁(yè)。

[11]《鄧小平文選》第2卷，第321頁(yè)。

[12]中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第9頁(yè)。

[13]俞可平：《增量政治改革與社會(huì)主義政治文明建設(shè)》，《公共管理學(xué)報(bào)》2004年第1期。

[14]華生：《雙軌制改革戰(zhàn)略不應(yīng)放棄》，《中國(guó)企業(yè)家》2008年第6期。

[15]《鄧小平文選》第2卷，第341頁(yè)。

[16]肖東連：《關(guān)于中國(guó)當(dāng)代改革開(kāi)放史研究若干問(wèn)題的思考》，《中共黨史研究》2015年第1期。

[17]《胡錦濤文選》第2卷，北京：人民出版社，2016年，第41頁(yè)。

[18]《鄧小平年譜（下）》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004年版，第1266、1364頁(yè)。

[19]《胡錦濤文選》第2卷，第104頁(yè)。

[20]《胡錦濤文選》第3卷，北京：人民出版社，2016年，第133頁(yè)。

[21]《胡錦濤文選》第3卷，第488-508頁(yè)。

[22]徐湘林：《轉(zhuǎn)型危機(jī)與國(guó)家治理：中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010年第5期。

[23]《習(xí)近平接受俄羅斯電視臺(tái)專訪》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年2月9日，第1版。

[24]《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2013年，第86頁(yè)。

[25]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，第47頁(yè)。

[26]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，第141頁(yè)。

[27]《鄧小平文選》第2卷，第337頁(yè)。

[28]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，第21頁(yè)。

[29]《鄧小平文選》第3卷，第277頁(yè)。

[30]《鄧小平文選》第2卷，第341-342頁(yè)。

[31]丁薛祥：《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月12日，第6版。

[32]丁薛祥：《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月12日，第6版。

[33]習(xí)近平:《解決中國(guó)的問(wèn)題只能在中國(guó)大地上探尋適合自己的道路和辦法》，《中國(guó)黨政干部論壇》2014年第11期。

[34]習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月6日，第2版。

[35]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，第29頁(yè).

[36]Xuedong Yang，Jian Yan，“Top-Level Design，Reform Pressures，and Local Adaptations: an Interpretation of the Trajectory of Reform since the 18th CPC Party Congressl”，Journal of Chinese Governance，Volume 3，Issue 1 (2008)，pp.25-48.

[37]Francis Fukuyama，“The patterns of History”，Journal of Democracy，Volume 23，Number 1 (January 2012)，pp.14-26.