政黨治理視角下十八大以來的黨內(nèi)集中教育活動(dòng)

●侯贊華

黨內(nèi)集中教育活動(dòng)是中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)自身建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)和提高黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力的重要方式。在政黨治理的視角下，黨內(nèi)集中教育活動(dòng)是中國共產(chǎn)黨進(jìn)行政黨治理的有效實(shí)踐。本文運(yùn)用政黨治理理論考察十八大以來的黨內(nèi)集中教育活動(dòng)，以期為中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究提供一個(gè)有益的分析視角。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨著治理理論在中國的傳播，治理理論被引入到政黨政治的研究領(lǐng)域，形成了政黨治理理論。特別是2013年中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會以來，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景之下，政黨治理成為國家治理的重要研究領(lǐng)域。基于政黨治理與國家治理、政府治理和社會治理之間的區(qū)別考慮，本文以政黨內(nèi)部作為政黨治理的場域，將政黨治理界定為政黨內(nèi)部的治理活動(dòng)與過程。

一、十八大以來的黨內(nèi)集中教育活動(dòng)：中國政黨治理的創(chuàng)新發(fā)展

以中國共產(chǎn)黨為主導(dǎo)的政黨治理，是中國政黨治理的顯著特點(diǎn)和中國國家治理體系的核心要件。中國共產(chǎn)黨自成立之日起就高度重視政黨治理，堅(jiān)持“黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”，逐步構(gòu)建起了政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)“七位一體”的治理模式。黨內(nèi)集中教育活動(dòng)是中國共產(chǎn)黨針對中國革命、建設(shè)和改革過程中的具體形勢和自身發(fā)展?fàn)顩r，有計(jì)劃、有組織地在全黨集中一段時(shí)間開展的學(xué)習(xí)教育實(shí)踐活動(dòng)。十八大以來，中國共產(chǎn)黨陸續(xù)開展了黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，創(chuàng)新和發(fā)展了中國政黨治理的理論與實(shí)踐。

（一）活動(dòng)理念：確立黨內(nèi)教育科學(xué)化理念

十八大以來的黨內(nèi)集中教育活動(dòng)確立了黨內(nèi)教育科學(xué)化的理念，從而使這一活動(dòng)本身呈現(xiàn)出明顯的科學(xué)性特征。從黨內(nèi)集中教育活動(dòng)的具體操作環(huán)節(jié)來看，首先，科學(xué)限定教育活動(dòng)的時(shí)間、范圍和內(nèi)容。在教育活動(dòng)的開展時(shí)間上，活動(dòng)之初就明確了時(shí)間期限。比如將黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的時(shí)長限定為2013年7月至2014年7月，歷時(shí)一年，不僅符合教育規(guī)律，也增強(qiáng)了活動(dòng)進(jìn)程的可控性；在教育活動(dòng)的范圍上，基本限定在政黨內(nèi)部，以黨員為主體，以縣處級以上干部為重點(diǎn)，明確教育活動(dòng)的覆蓋范圍和具體對象；在活動(dòng)內(nèi)容上，主要根據(jù)政黨當(dāng)時(shí)所面臨的形勢與任務(wù)，圍繞當(dāng)時(shí)的中心工作，確定活動(dòng)的主題和需要重點(diǎn)解決的問題。其次，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，將普遍要求和分類指導(dǎo)相結(jié)合。中央在部署安排集中教育活動(dòng)時(shí)，既有針對黨的各級組織和全體黨員提出的共性要求，又具體結(jié)合不同層次和行業(yè)黨組織、黨員自身的特點(diǎn)、活動(dòng)的不同階段等進(jìn)行分類指導(dǎo)，充分考慮到各種差異性，提出適合各自特點(diǎn)的目標(biāo)要求和辦法措施，提高了治理的針對性和有效性。另外，更加注重制度建設(shè)，以制度建設(shè)鞏固政黨治理績效。十八大以來的黨內(nèi)集中教育活動(dòng)更加注重建章立制，強(qiáng)調(diào)要結(jié)合政黨治理、解決現(xiàn)實(shí)問題和活動(dòng)中產(chǎn)生的治理創(chuàng)新實(shí)踐等，廢止和修訂不適用的制度，制定新的制度，以制度建設(shè)強(qiáng)化治黨效果。如在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中，建立并出臺了包括接待制度、待遇制度、會議活動(dòng)制度、干部聯(lián)系群眾制度、經(jīng)費(fèi)管理制度等一系列具體而明確的制度要求，推動(dòng)了黨內(nèi)集中教育活動(dòng)長效機(jī)制的構(gòu)建，提高了政黨治理的科學(xué)化、規(guī)范化和法治化，促進(jìn)了政黨治理能力與水平的提升。

（二）活動(dòng)目的：以黨內(nèi)集中教育活動(dòng)強(qiáng)化黨員的政治認(rèn)同

黨員政治認(rèn)同是指黨員在政治生活中從思想和情感上對政黨的歸屬感，具體表現(xiàn)為黨員對政黨的身份認(rèn)同和對政黨的價(jià)值理念等的認(rèn)可、接受并自覺遵循。政治認(rèn)同是把黨員凝聚在一起的重要力量，是政黨具有凝聚力和戰(zhàn)斗力的重要保障。黨內(nèi)集中教育活動(dòng)是增強(qiáng)黨員對政黨的認(rèn)同感和歸屬感的重要方式。黨員對黨的理論的接受是一個(gè)逐步深入的過程，在這一過程中，黨員首先需要了解政黨的基本理念和行動(dòng)方案的內(nèi)容，了解其理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)。這就要求政黨首先要對黨員進(jìn)行理論灌輸并不斷重復(fù)這一過程，形成“理論轟炸”的態(tài)勢，到了一定程度，就會影響并引導(dǎo)被灌輸者的傾向，并逐漸形成對黨的理論的信仰。黨內(nèi)集中教育活動(dòng)就是以對黨員進(jìn)行集中教育的方式，把黨的基本理論與最新理論發(fā)展成果普及到黨員之中，使黨員信奉并接受黨的理論，了解黨在新階段的部署安排，塑造并影響黨員的個(gè)人理念，使之契合于黨組織的要求。十八大以來，中國共產(chǎn)黨形成了一系列治國理政的新理念新思想新戰(zhàn)略，為統(tǒng)一全黨思想，陸續(xù)開展了一系列集中教育活動(dòng)，其目的就是通過這種不斷自我強(qiáng)化的方式，階段性地重復(fù)灌輸，形成對全黨的理論引導(dǎo)和價(jià)值滲透，持續(xù)地把馬克思主義及其中國化的最新成果輸出給黨員，使黨員認(rèn)可、接受黨的理論并將之作為自己的行動(dòng)引領(lǐng)，自覺地執(zhí)行黨在各階段的行動(dòng)方案，以最大程度地凝聚共識，團(tuán)結(jié)力量。

（三）活動(dòng)邏輯：以黨內(nèi)集中教育活動(dòng)提升政黨組織的政治回應(yīng)性

政黨作為一個(gè)組織系統(tǒng)，需要不斷地與外部環(huán)境進(jìn)行交換，才能持續(xù)提升自我凈化能力，維持組織結(jié)構(gòu)的平衡。良好的政黨治理是一個(gè)適應(yīng)并主動(dòng)回應(yīng)外部環(huán)境、不斷實(shí)現(xiàn)自我調(diào)適和更新的過程?；貞?yīng)性是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)秀政治傳統(tǒng)。在黨的發(fā)展歷程中，每當(dāng)革命或建設(shè)行進(jìn)到重要階段、全黨面臨新的形勢和任務(wù)、出現(xiàn)一些較為突出的問題時(shí)，都會通過在全黨開展集中教育活動(dòng)的方式，回應(yīng)外部需求，進(jìn)行自我調(diào)適。因此，黨內(nèi)集中教育活動(dòng)是中國共產(chǎn)黨面對內(nèi)外要求而不斷作出政治回應(yīng)并進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整的過程，這是黨內(nèi)集中教育活動(dòng)發(fā)展的歷史邏輯。十八大之后，中國共產(chǎn)黨圍繞執(zhí)政環(huán)境的變化及時(shí)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)適，適時(shí)地根據(jù)具體情況的變化，分別確定集中教育活動(dòng)的任務(wù)和主題，明確需要解決的重點(diǎn)問題并做好階段性工作分解。這種黨內(nèi)集中教育的方式，不僅有效回應(yīng)了社會需求，成功處理了面臨的各種政治社會問題，還提升了組織自身的回應(yīng)性和靈活性，確保了政治合法性資源的擴(kuò)充與政治秩序的平衡和再生產(chǎn)。

二、政黨治理體系與治理能力現(xiàn)代化：黨內(nèi)集中教育活動(dòng)的提升

中國政黨治理的目標(biāo)指向是構(gòu)建中國特色的現(xiàn)代政黨治理體系，提高政黨治理能力與水平，實(shí)現(xiàn)政黨治理的現(xiàn)代化。雖然十八大以來的黨內(nèi)集中教育活動(dòng)在逐步走向制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，但在治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)方面仍存在進(jìn)一步提升的空間。

（一）發(fā)展黨內(nèi)集中教育活動(dòng)的民主性

黨內(nèi)集中教育活動(dòng)發(fā)展到現(xiàn)在，更多的是中國共產(chǎn)黨開展的一種自上而下的、單向度的治理行動(dòng)與過程。黨中央在集中教育活動(dòng)中處于絕對主導(dǎo)地位，自上而下進(jìn)行任務(wù)分解，形成“一級抓一級，層層抓落實(shí)”的集中教育模式。這種教育模式在維護(hù)中央權(quán)威、保證活動(dòng)有效性的同時(shí)，也引發(fā)了黨員各項(xiàng)民主權(quán)利如何更好地實(shí)現(xiàn)、如何提高治理的民主性等一些問題。政黨治理的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，民主是現(xiàn)代政黨治理的重要基石。黨員是黨內(nèi)集中教育活動(dòng)的主體，在黨內(nèi)集中教育活動(dòng)中，尊重黨員的主體地位，不僅是發(fā)展黨內(nèi)民主的體現(xiàn)和要求，更是現(xiàn)代政黨治理的題中應(yīng)有之義。因此在黨內(nèi)集中教育活動(dòng)中，首先，要進(jìn)一步尊重黨員的主體地位，優(yōu)化黨員、各級組織及干部和領(lǐng)袖的權(quán)利關(guān)系，發(fā)展黨內(nèi)民主，保障落實(shí)與充分實(shí)現(xiàn)黨員的各項(xiàng)民主權(quán)利，不斷增強(qiáng)黨員對自身角色與身份的認(rèn)同，使黨員在黨內(nèi)生活中真正發(fā)揮主體作用。其次，調(diào)動(dòng)黨員的參與熱情，把促進(jìn)黨員的自我發(fā)展作為教育活動(dòng)的重要目標(biāo)，使黨員真正從活動(dòng)中受到教育、得到收益、提高自身。在教育活動(dòng)的過程中，要重視提高黨員的知識、能力和素質(zhì)，讓其感到參與活動(dòng)的“有用性”，感受到自我發(fā)展的樂趣，以增強(qiáng)教育活動(dòng)的內(nèi)生動(dòng)力。否則，如果只有空洞的口號和簡單的說教，教育對象就會失去參與的主動(dòng)性和積極性而陷入被動(dòng)參與，就會使活動(dòng)缺乏有效開展的動(dòng)力，更談不上取得良好的效果。另外，要增強(qiáng)政黨治理的互動(dòng)性，構(gòu)建溝通交流的平臺與載體，推動(dòng)和加強(qiáng)黨內(nèi)各級黨組織之間、各級領(lǐng)導(dǎo)與普通黨員之間的互動(dòng)交流，提高政黨內(nèi)部的互動(dòng)性，以交流信息、溝通情感、共享資源，使黨內(nèi)集中教育活動(dòng)在民主的道路上不斷提高與深入。

（二）增強(qiáng)黨內(nèi)集中教育活動(dòng)的制度理性

制度體系和制度的理性化建設(shè)是政黨治理體系現(xiàn)代化構(gòu)建過程之中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，它在一定程度上甚至決定政黨治理方向、結(jié)構(gòu)和績效。首先，作為中國政黨治理體系的核心主體和建構(gòu)中國政治格局的內(nèi)生性力量，中國共產(chǎn)黨具有制度供給的重要任務(wù)。這就要求中國共產(chǎn)黨在構(gòu)建黨內(nèi)集中教育活動(dòng)制度體系的過程中，一方面要運(yùn)用科學(xué)的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式，適應(yīng)政黨治理體系現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，改革各種不適應(yīng)實(shí)踐要求的制度法規(guī)和體制機(jī)制；另一方面，完善黨內(nèi)集中教育體制機(jī)制，出臺一系列新的制度法規(guī)，加快構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)集中教育活動(dòng)制度體系和體制機(jī)制，為黨內(nèi)集中教育活動(dòng)提供完備的法律依據(jù)和科學(xué)的治理規(guī)則。其次，注重黨內(nèi)集中教育活動(dòng)法規(guī)制度同黨內(nèi)其他法規(guī)制度和國家法律法規(guī)之間的有效銜接。加快構(gòu)建包括領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、監(jiān)督制度、績效考核制度等在內(nèi)的黨內(nèi)集中教育活動(dòng)制度體系，推進(jìn)黨內(nèi)集中教育活動(dòng)的規(guī)范化。最后，強(qiáng)化制度規(guī)則意識，有效塑造制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，增強(qiáng)制度的執(zhí)行力，將制度優(yōu)勢最大限度地轉(zhuǎn)化為實(shí)際治理效能，使集中教育活動(dòng)的所有環(huán)節(jié)都體現(xiàn)出法律的至高無上性，確保法治原則成為集中教育活動(dòng)的行為準(zhǔn)則和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，提高政黨治理的科學(xué)性、規(guī)范性和理性化程度。

（三）提高黨內(nèi)集中教育活動(dòng)的有效性

政黨治理要求政黨要重視自身的有效治理問題，要將成本和收益作為衡量治理績效的重要標(biāo)準(zhǔn)。所謂有效治理就是指政黨在治理的過程中投入少而成效多并取得了持久、深遠(yuǎn)的治理效果。雖然黨內(nèi)集中教育活動(dòng)本身具有活動(dòng)效力有限性的特征，即中國共產(chǎn)黨中央層面在布置黨內(nèi)集中教育活動(dòng)的時(shí)候，在開展初衷與預(yù)期目標(biāo)中就已經(jīng)明確表明，黨內(nèi)存在的問題不能寄希望于一次集中教育活動(dòng)的開展。如在十八大之后開展的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)開展初期，習(xí)近平同志就坦言：“這次活動(dòng)為時(shí)一年，具體到一個(gè)單位也就3個(gè)月，不能要求一下子就把黨內(nèi)存在的所有矛盾和問題都解決了?！钡幢闳绱?，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，黨內(nèi)集中教育活動(dòng)作為中國共產(chǎn)黨進(jìn)行政黨治理的重要途徑，具有重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義，即要使黨內(nèi)集中教育活動(dòng)持續(xù)開展，就要有投入與產(chǎn)出的考慮，就要注重教育活動(dòng)的有效性和活動(dòng)績效的取得。在當(dāng)前的黨內(nèi)集中教育活動(dòng)中，以文件執(zhí)行文件、以會議落實(shí)會議的現(xiàn)象仍然比較突出，形式主義、官僚主義仍一定程度上存在并成為增加成本的重要因素。因此，在黨內(nèi)集中教育活動(dòng)過程中，一方面，要注重樹立“成本意識”，充分調(diào)配并善于掌握和運(yùn)用教育對象需要的各種資源，注意評估消耗與收益，以最少的投入獲取最大的產(chǎn)出。另一方面，要充分利用技術(shù)型政黨治理模式和電子黨務(wù)快速生成的契機(jī)，大力運(yùn)用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，推進(jìn)黨內(nèi)集中教育的技術(shù)現(xiàn)代化，構(gòu)建線上與線下的二維溝通協(xié)商平臺，提高黨員參與集中教育活動(dòng)和黨務(wù)管理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，有效整合集中教育活動(dòng)的各類信息資源，減少活動(dòng)資源的消耗與浪費(fèi)，以降低活動(dòng)成本，提高活動(dòng)績效。

政黨治理是國家治理體系的重要組成部分，政黨治理體系和治理能力的現(xiàn)代化直接影響國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，沒有政黨治理的現(xiàn)代化就談不上國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。開展黨內(nèi)集中教育活動(dòng)，必然要以實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，大力構(gòu)建中國特色的現(xiàn)代政黨治理體系，提高政黨治理能力與水平，以實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨政黨治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。