當(dāng)代中國(guó)行政行為法理論發(fā)展的新任務(wù)

章 志 遠(yuǎn)

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

一、引 言

我國(guó)傳統(tǒng)行政法學(xué)研究范式深受以德國(guó)為代表的大陸法系行政法學(xué)理論的影響，行政行為幾乎成為整個(gè)行政法學(xué)理論中“阿基米德支點(diǎn)”般的核心概念。“行政之行為形式理論乃基于法概念操作技術(shù)之方便性，就行政機(jī)關(guān)為達(dá)成一定行政目的或任務(wù)所實(shí)施之各種活動(dòng)中，選定某一特定時(shí)點(diǎn)之行為，作為控制行政活動(dòng)適法范圍或界限時(shí)之審查對(duì)象(基本單元)，以達(dá)成對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行適法性控制之目的。因此，行政行為形式理論之任務(wù)主要借由厘清各種行政活動(dòng)基本單元之概念內(nèi)涵與外延、容許性與適法性要件，以及法律效果等問(wèn)題，以確保依法行政要求，并同時(shí)保障人民權(quán)利。”[1]行政行為以其概念的精致、構(gòu)造的均衡和邏輯的嚴(yán)密而具有法教義學(xué)的功能，對(duì)行政法學(xué)理論體系的建構(gòu)發(fā)揮了重要作用。行政行為概念界定上“擴(kuò)張論”“堅(jiān)守論”和“調(diào)和論”的論爭(zhēng)，具體行政行為和抽象行政行為劃分標(biāo)準(zhǔn)的熱議，行政行為效力組成內(nèi)容的辯駁，都曾經(jīng)是我國(guó)行政法學(xué)所聚焦的前沿課題。

然而，伴隨著行政任務(wù)的變遷和行政領(lǐng)域的擴(kuò)大，近年來(lái)行政行為在行政法學(xué)研究中的核心地位正在被撼動(dòng)。一方面，新《行政訴訟法》將“行政行為”正式接納為國(guó)家的法律概念，再次引發(fā)了行政法學(xué)界在行政行為內(nèi)涵界定上的“焦慮”。無(wú)限擴(kuò)張行政行為外延的做法，固然能夠因應(yīng)行政訴訟受案范圍擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)需要，但也加重了行政行為概念內(nèi)涵的負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步稀釋了其法教義學(xué)意義上的功能，幾乎淪為行政法學(xué)上“最大的概念謎團(tuán)和陷阱”[2]50。另一方面，行政行為自身“缺乏對(duì)時(shí)間維度的把握”“缺乏對(duì)相對(duì)人的關(guān)照”“缺乏對(duì)其他主體和多邊法律關(guān)系的覆蓋”“缺乏行為體系的整體均衡”，以及“結(jié)果導(dǎo)向引發(fā)的法院中心主義”“異化于行政任務(wù)的抽象性”等缺陷備受詬病，法律關(guān)系正成為呼之欲出的行政法學(xué)理新典范[3]。與此同時(shí)，“公私合作”“風(fēng)險(xiǎn)治理”“互聯(lián)網(wǎng)+政府規(guī)制”等新興主題的不斷涌現(xiàn)，也改變了傳統(tǒng)行政法學(xué)上行政行為單中心主義的固有格局。

行政法學(xué)研究主題的變奏既是其作為“一門(mén)需要不斷去找尋自我的學(xué)科”[4]的宿命，也是其自身不斷走向成熟的標(biāo)志。面對(duì)行政法學(xué)理和行政法治實(shí)踐的雙重挑戰(zhàn)，曾經(jīng)歷盡輝煌的行政行為法研究該如何應(yīng)對(duì)？或者說(shuō)，在未來(lái)中國(guó)行政法學(xué)的版圖中，行政行為法研究又面臨哪些艱巨的發(fā)展任務(wù)？誠(chéng)如有學(xué)者所言：“中國(guó)行政法學(xué)面臨著多重的學(xué)術(shù)任務(wù)，一方面，其尚未完成自身的理論體系建構(gòu)，即理論內(nèi)容本身尚未達(dá)到將行政法提升到價(jià)值統(tǒng)一性和邏輯一致性的層面；另一方面，又必須針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中不斷復(fù)雜化的問(wèn)題，直接進(jìn)入各個(gè)具體的行政領(lǐng)域進(jìn)行理論歸納嘗試。”[5]筆者認(rèn)為，“行政行為”的正式“入法”使我國(guó)行政法學(xué)理論體系的重構(gòu)面臨新的契機(jī)，行政行為法理論發(fā)展應(yīng)當(dāng)及時(shí)承載起傳統(tǒng)行為概念的精準(zhǔn)化、新興活動(dòng)方式的型式化、行為內(nèi)部體系的嚴(yán)密化和行為形式選擇的自由化的四重歷史使命，使其在新的時(shí)代煥發(fā)出勃勃生機(jī)，進(jìn)而推動(dòng)中國(guó)本土行政法教義學(xué)的建構(gòu)。

二、傳統(tǒng)行為概念的精準(zhǔn)化

“范疇及其體系是人類(lèi)在一定歷史階段理論思維發(fā)展水平的指示器，也是各門(mén)科學(xué)成熟程度的標(biāo)志。”[6]可以說(shuō)，各類(lèi)行政行為概念或范疇的精準(zhǔn)化既是行政行為法理論體系建構(gòu)的前提，也是行為自身法制化的保障。作為我國(guó)行政執(zhí)法“三部曲”的行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制行為，都已在概念相對(duì)明晰的基礎(chǔ)上率先實(shí)現(xiàn)了法制化，這種“成熟一個(gè)、制定一個(gè)”的立法思路已成為我國(guó)單行行政程序法制定的基本模式。伴隨著《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》的制定和實(shí)施，行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制領(lǐng)域的研究已日益繁榮。不過(guò)，由于行政行為理論準(zhǔn)備的不足，加之相關(guān)立法技術(shù)的欠缺，何為行政處罰、何為行政許可、何為行政強(qiáng)制的學(xué)理爭(zhēng)論依舊存在，法律適用也時(shí)常陷入困境之中。

首先，現(xiàn)行《行政處罰法》并沒(méi)有對(duì)行政處罰行為本身的內(nèi)涵做出明確界定，只是在第8條以“列舉+兜底”的形式規(guī)定了七類(lèi)具體的處罰種類(lèi)，即“警告”“罰款”“沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物”“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”“暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照”“行政拘留”，以及“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。胡建淼教授較為系統(tǒng)地梳理了法律、行政法規(guī)規(guī)定的“其他行政處罰”，指出了其中存在的“數(shù)量龐大”“難以分辨”和“時(shí)常誤讀”的弊病，認(rèn)為應(yīng)從“行政性”“具體性”“外部性”“最終性”“制裁性”和“一次性”等六個(gè)主要特性上去劃清“行政處罰”與“非行政處罰”之間的界線。鑒于該條“名稱(chēng)形式”標(biāo)準(zhǔn)的欠缺，胡建淼教授主張應(yīng)當(dāng)限制直至取消“其他行政處罰”制度的存在，按照功能標(biāo)準(zhǔn)將行政處罰分為精神罰、資格罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰和人身罰五類(lèi)，立法上放開(kāi)處罰形式，轉(zhuǎn)而嚴(yán)格控制對(duì)行政處罰的設(shè)定[7]。陳鵬博士則認(rèn)為，“制裁性”不能成為在個(gè)案中界定某種行政措施是否屬于行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)。原因在于，制裁性標(biāo)準(zhǔn)的兩個(gè)要素即行政相對(duì)人行為的“違法性”和行政措施為相對(duì)人施加“額外不利效果”本身并不周全。是否將某種有爭(zhēng)議的行政措施視做行政處罰，關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)相關(guān)立法所期待的維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利和利益、確保依法行政、確保行政管理的有效性、維護(hù)法的安定性，以及實(shí)現(xiàn)程序經(jīng)濟(jì)原則等功能。還有論者提出，在大體維持形式性界定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，將沒(méi)有必要進(jìn)入個(gè)案的功能要素予以裁減，進(jìn)而考量各種相沖突的功能的重要性，并借此做出判斷，是在個(gè)案中界定行政處罰行為的可行路徑[8]。理論上的持續(xù)爭(zhēng)論也映射到行政法治實(shí)踐之中，諸如“取締”“責(zé)令改正”“行業(yè)禁止”“征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”等措施究竟是否屬于行政處罰依舊未有定論。筆者認(rèn)為，立足功能主義的視角分析行為的法律屬性實(shí)有必要，但也應(yīng)當(dāng)看到實(shí)踐發(fā)展的新趨勢(shì)。例如，“違法事實(shí)公布”近年來(lái)在食品安全、環(huán)境保護(hù)、交通治理等領(lǐng)域被頻繁使用，具有明顯的制裁性特征，可以理解為一種有別于傳統(tǒng)精神罰或申誡罰的“聲譽(yù)罰”，甚至可能超越人身罰和財(cái)產(chǎn)罰而成為民主社會(huì)治理的核心手段[9]199。

其次，現(xiàn)行《行政許可法》第2條從形式角度對(duì)行政許可進(jìn)行了界定，即行政許可是“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”。同時(shí)，該法第12條還以隱性列舉的方式規(guī)定了“一般許可”“特許”“認(rèn)可”“核準(zhǔn)”和“登記”等五種類(lèi)型的許可。《行政許可法》的這些規(guī)定不僅沒(méi)有消弭行政許可屬性的學(xué)理紛爭(zhēng)，還增加了實(shí)踐認(rèn)定的困難。從某種意義上說(shuō)，行政審批制度改革成效的不盡如人意就與行政許可概念的模糊直接相關(guān)。誠(chéng)如有學(xué)者所言：“如何認(rèn)定行政許可，是行政審批制度改革的最基礎(chǔ)性法律問(wèn)題。當(dāng)前中國(guó)的‘行政許可’是個(gè)不確定概念，這增加了立法、執(zhí)法、守法和司法的不確定性?！盵10]從實(shí)踐來(lái)看，行政許可先與行政審批混淆在一起，生出大量所謂的“非許可的行政審批”；后又與行政備案混淆在一起，生出大量所謂的“非許可的行政備案”。2015年12月27日，中辦和國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》)，將“深化行政審批制度改革”列為“基本建成法治政府”的首要措施。仔細(xì)檢閱《綱要》的規(guī)定，“行政審批”“核準(zhǔn)”“認(rèn)定”“資質(zhì)資格準(zhǔn)入許可”等名詞仍然充斥其間。如何統(tǒng)合行政許可與行政審批，如何將行政審批制度改革真正納入法治軌道，如何恢復(fù)《行政許可法》的應(yīng)有權(quán)威等，都是法治政府建設(shè)進(jìn)程中亟待回應(yīng)的課題必須。為此，行政法學(xué)理必須回到原點(diǎn)，在“究竟什么是行政許可”上形成基本共識(shí)。

最后，《行政強(qiáng)制法》從分類(lèi)角度對(duì)行政強(qiáng)制進(jìn)行了明確界定。該法第2條規(guī)定：本法所稱(chēng)行政強(qiáng)制，包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。隨后，該法第9條和第12條又分別就“行政強(qiáng)制措施的種類(lèi)”和“行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式”進(jìn)行了列舉，除了明示四種行政強(qiáng)制措施和五種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式外，還仿照《行政處罰法》的體例規(guī)定了“其他行政強(qiáng)制措施”和“其他強(qiáng)制執(zhí)行方式”。如此一來(lái)，實(shí)踐中的某項(xiàng)措施究竟是否隸屬行政強(qiáng)制還必須結(jié)合第2條定義和第9條、第12條的列舉加以綜合判斷?！靶姓?qiáng)制=行政強(qiáng)制措施+行政強(qiáng)制執(zhí)行”的法定認(rèn)知模式的確立，仍然沒(méi)有消除行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行之間區(qū)分界線標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)論。繼“保障性與執(zhí)行性”“中間性和最終性”“事先是否存在可履行的義務(wù)并期待當(dāng)事人履行”“事先是否存在行政決定”“基礎(chǔ)行為與執(zhí)行行為是否分合”“基礎(chǔ)行為是否生效”“強(qiáng)制履行的義務(wù)內(nèi)容”等標(biāo)準(zhǔn)之后，有學(xué)者又提出兩者最本質(zhì)的區(qū)別在于行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制當(dāng)事人履行的“義務(wù)”不同：強(qiáng)制當(dāng)事人履行“容忍、不作為”義務(wù)的為行政強(qiáng)制措施，強(qiáng)制當(dāng)事人履行“作為”義務(wù)的為行政強(qiáng)制執(zhí)行[11]。不過(guò)，在行政審判實(shí)踐中，諸多名稱(chēng)的措施究竟是否屬于行政強(qiáng)制措施仍然存在分歧。例如，一般認(rèn)為《行政處罰法》第37條第2款所規(guī)定的“先行登記保存”行為符合《行政強(qiáng)制法》第2條第2款規(guī)定的意旨，應(yīng)當(dāng)屬于行政強(qiáng)制措施；但在“袁裕來(lái)訴被告寧波市江東區(qū)文化廣播新聞出版局文廣行政行為一案”中，一審、二審法院卻分別以先行登記保存是“一種調(diào)查取證手段”和“一個(gè)程序性行政行為”而不屬于行政訴訟受案范圍為由，裁定駁回起訴和上訴。*參見(jiàn)寧波市北侖區(qū)人民法院行政裁定書(shū)[(2016)浙0206行初9號(hào)]、浙江省寧波市中級(jí)人民法院行政裁定書(shū)[(2016)浙02行終283號(hào)]。

綜上所述，行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制無(wú)論在概念界定還是外延把握上仍然存在諸多模糊之處，傳統(tǒng)行政行為概念的精準(zhǔn)化仍然是我國(guó)行政行為法研究的未盡任務(wù)。就方法論而言，傳統(tǒng)行為概念的精準(zhǔn)化需要堅(jiān)持“面向司法”和“面向行政”的雙重進(jìn)路：前者是指關(guān)注司法個(gè)案，通過(guò)大量行政裁判文書(shū)的研讀，提煉中國(guó)本土的司法智慧；后者是指立足行政管理實(shí)踐，通過(guò)大量規(guī)范文本和行政事例的整理，管窺部門(mén)行政的有益經(jīng)驗(yàn)。只有通過(guò)“面向司法”和“面向行政”進(jìn)路的深入觀察，傳統(tǒng)行為概念的精準(zhǔn)化和立基于此的行政法教義學(xué)的建構(gòu)才能獲得有效保障。

三、新興活動(dòng)方式的型式化

從世界范圍來(lái)看，為克服傳統(tǒng)行政法治主義機(jī)械、僵化的弊病，有效回應(yīng)行政任務(wù)日漸多元、復(fù)雜的客觀需求，大量靈活、簡(jiǎn)便的非正式行政行為得到廣泛運(yùn)用。例如，行政指導(dǎo)行為的大量采用，對(duì)日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就起到了重要的推動(dòng)作用；在德國(guó)，代替規(guī)范的協(xié)議、決定操控的協(xié)議和行為操控的事實(shí)行為構(gòu)成了非正式行政行為的體系，具有柔軟、彈性、務(wù)實(shí)、高效的顯著優(yōu)勢(shì)[12]。與此同時(shí)，這種未型式化行政行為的廣泛存在，對(duì)法治行政所要求的行政確定性、可預(yù)測(cè)性和可計(jì)算性也構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。因此，“不斷對(duì)未型式化的行政行為加以型式化”“提供行政實(shí)務(wù)上充裕而完備的法律形式”成為德國(guó)行政法學(xué)理發(fā)展的重要任務(wù)[13]357-358。在我國(guó)，有別于傳統(tǒng)命令控制性型行政行為的新興活動(dòng)方式同樣大量涌現(xiàn)，并獲得了綱領(lǐng)性文件的認(rèn)可?！毒V要》第22條提出“創(chuàng)新行政執(zhí)法方式”的任務(wù)，規(guī)定要“推廣運(yùn)用說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性執(zhí)法手段”。

在我國(guó)既往的行政法學(xué)研究進(jìn)程中，“行政指導(dǎo)”“行政合同”“行政獎(jiǎng)勵(lì)”等新興的柔性行政活動(dòng)方式受到較多關(guān)注，部分省市制定的《行政程序規(guī)定》已給予明確認(rèn)可。相比之下，作為新興活動(dòng)方式的“行政合同”的型式化更為迫切。一方面，這類(lèi)手段在行政管理實(shí)踐中得到越來(lái)越廣泛的運(yùn)用，亟待進(jìn)行理論梳理和制度建構(gòu)；另一方面，“行政協(xié)議”已正式載入新《行政訴訟法》中，亟待探索適用范圍和審理規(guī)則，從而結(jié)束這類(lèi)新型行政活動(dòng)方式長(zhǎng)期游離于國(guó)家基本法律之外的歷史。當(dāng)然，新法有關(guān)行政協(xié)議的規(guī)定也暴露出修法者的某種“躑躅”：承認(rèn)行政協(xié)議引發(fā)的爭(zhēng)議與行政處罰、行政許可等傳統(tǒng)行政行為引發(fā)的爭(zhēng)議存在明顯不同，但為了回避行政協(xié)議雙方當(dāng)事人均可以行使起訴權(quán)的追問(wèn)，又以傳統(tǒng)行政行為的思維來(lái)看待行政協(xié)議，即行政機(jī)關(guān)“不依法履行、未按照約定履行協(xié)議”尤其是“違法變更、解除協(xié)議”也可視為是行政機(jī)關(guān)做出的處理決定?！斑@樣的修法智慧盡管沒(méi)有破壞行政訴訟法的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，但也使得行政協(xié)議入法的意義打了折扣，更增加了行政協(xié)議之訴司法審查的難度，畢竟事前的受案范圍宣示和事后的裁判方式安排無(wú)法替代事中的審理規(guī)則設(shè)置。”[14]最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第11條雖將行政協(xié)議定義為“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”，但仍然無(wú)法消弭實(shí)踐中的困惑和理論上的分歧。在有關(guān)行政合同與民事合同的識(shí)別上，行政法學(xué)界新近就提出了“綜合判斷標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”(即主體特定性、主體地位不平等、以行政職責(zé)為前提、行政主體具有優(yōu)益權(quán)、以行政目標(biāo)為目的、適用行政法規(guī)范、具有行政法上的權(quán)利義務(wù)等)*葉必豐：《行政合同的司法探索及其態(tài)度》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第1期。、“主體說(shuō)”*陳無(wú)風(fēng)：《行政協(xié)議訴訟：現(xiàn)狀與展望》，《清華法學(xué)》2015年第4期。、“行政法上權(quán)利義務(wù)說(shuō)”*韓寧：《行政協(xié)議判斷標(biāo)準(zhǔn)之重構(gòu)——以“行政法上權(quán)利義務(wù)”為核心》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期。、“主體+內(nèi)容說(shuō)”*楊科雄：《試論行政協(xié)議的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第1期。、“主體+目的說(shuō)”*麻錦亮：《糾纏在行政性與協(xié)議性之間的行政協(xié)議》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第1期。和“公權(quán)力作用說(shuō)”*于立深：《行政協(xié)議司法判斷的核心標(biāo)準(zhǔn)：公權(quán)力的作用》，《行政法學(xué)研究》2017年第2期。等眾多標(biāo)準(zhǔn)學(xué)說(shuō)。

與內(nèi)涵相對(duì)確定的行政合同相比，更多靈活的未型式化行為在行政管理實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用。這里僅以行政約談、執(zhí)法和解、行政擔(dān)保、行政評(píng)估為例。在環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、價(jià)格監(jiān)管等領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)約談行政相對(duì)人的手段被廣泛采用，起到了顯著的威懾作用。有學(xué)者將其界定為“行政主體在相對(duì)人有違法之虞或輕微違法時(shí)，通過(guò)約請(qǐng)談話、說(shuō)明教導(dǎo)、提出警示的方式建議相對(duì)人糾正違法行為，以避免違法之風(fēng)險(xiǎn)的行為”，并將其歸為行政指導(dǎo)的表現(xiàn)形式之一[15]。在反傾銷(xiāo)執(zhí)法、反壟斷執(zhí)法、金融監(jiān)管、稅務(wù)執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)管等執(zhí)法領(lǐng)域，當(dāng)案件事實(shí)或法律關(guān)系經(jīng)調(diào)查難以完全明確時(shí)，行政機(jī)關(guān)開(kāi)始嘗試與行政相對(duì)人就個(gè)案處理結(jié)果進(jìn)行協(xié)商并達(dá)成交易。以中國(guó)證監(jiān)會(huì)2015年2月發(fā)布《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》為契機(jī)，行政執(zhí)法和解正式受到部門(mén)規(guī)章的認(rèn)可。證券行政執(zhí)法領(lǐng)域的和解是指中國(guó)證監(jiān)會(huì)在對(duì)行政相對(duì)人涉嫌違反證券期貨法律、行政法規(guī)和相關(guān)監(jiān)管規(guī)定的行為進(jìn)行調(diào)查執(zhí)法過(guò)程中，根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，與其就改正涉嫌違法行為、消除涉嫌違法行為不良后果、交納行政和解金補(bǔ)償投資者損失等進(jìn)行協(xié)商達(dá)成行政和解協(xié)議，并據(jù)此終止調(diào)查執(zhí)法程序的行為。很顯然，這種“公私交易”的方式對(duì)依法行政原則構(gòu)成了挑戰(zhàn)。在海關(guān)監(jiān)管、稅收征管、治安管理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)監(jiān)察等諸多領(lǐng)域，源自民法上的擔(dān)保手段得到廣泛運(yùn)用，成為確保行政相對(duì)人履行義務(wù)和實(shí)現(xiàn)預(yù)期行政目標(biāo)的一種重要手段。與實(shí)踐中的繁榮景象相對(duì)應(yīng)的是，行政擔(dān)保的學(xué)理研究極為匱乏。在教育、科研等領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)越來(lái)越多地開(kāi)展相關(guān)評(píng)估活動(dòng)，雖然對(duì)提升高校教育、科研水準(zhǔn)發(fā)揮了一定作用，但也因頻繁發(fā)動(dòng)而備受質(zhì)疑。*崔雪芹：《浙江大學(xué)段樹(shù)民院士：強(qiáng)烈建議教育部暫停高校學(xué)科評(píng)估和排名》，《中國(guó)科學(xué)報(bào)》2017年3月6日。

因此，當(dāng)下行政行為法研究的急迫任務(wù)之一就是對(duì)未型式化的行為加以型式化，為其法律規(guī)制提供基本的分析框架。正如有的學(xué)者所言：“如何調(diào)和未型式化行為的自由性與應(yīng)受法律拘束性之間的矛盾，必將成為未來(lái)行政法需持續(xù)努力和解決的問(wèn)題。”[2]474與傳統(tǒng)行為概念精準(zhǔn)化進(jìn)路所不同的是，未型式化行為引發(fā)的爭(zhēng)議尚未進(jìn)入司法領(lǐng)域，還無(wú)法從豐富的司法實(shí)踐中提取本土智慧，因而未型式化行為的型式化只能堅(jiān)持行政面相的進(jìn)路，立足多個(gè)行政管理領(lǐng)域的實(shí)踐，通過(guò)對(duì)規(guī)范文本、制度創(chuàng)新的深入觀察，形成新的行政行為法教義學(xué)。

四、行為內(nèi)部體系的嚴(yán)密化

分類(lèi)是法學(xué)研究的基本方法之一，以一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政行為進(jìn)行分類(lèi)進(jìn)而形成一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、層次分明、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的行政行為體系，始終是我國(guó)行政行為法研究的重點(diǎn)內(nèi)容。在《行政訴訟法》修訂之前，盡管行政行為分類(lèi)的學(xué)說(shuō)很多，但“抽象行政行為和具體行政行為卻是行政行為最重要的分類(lèi)”[16]。

如今，新《行政訴訟法》已經(jīng)以“行政行為”一詞取代“具體行政行為”，有可能改變傳統(tǒng)的行政行為分類(lèi)理論。盡管抽象行政行為與具體行政行為的劃分被認(rèn)為具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義，但“具體行政行為”的“去法化”是否意味著其已經(jīng)壽終正寢呢？最高人民法院在新近的一份再審裁判中指出：“做出這一修改的目的，是為了使行政不作為、行政事實(shí)行為、雙方行政行為等能夠納入受案范圍，而原來(lái)使用的‘具體行政行為’概念顯然因?yàn)榍啡卑菪院烷_(kāi)放性而給受理這些案件制造了障礙。但不能認(rèn)為，‘具體行政行為’的概念就從此壽終正寢。事實(shí)上，除去涉及行政不作為、行政事實(shí)行為、雙方行政行為的場(chǎng)合，在撤銷(xiāo)之訴中，‘行政行為’的概念仍然應(yīng)當(dāng)理解為原來(lái)意義上的‘具體行政行為’?！?參見(jiàn)最高人民法院行政裁定書(shū)[(2016)最高法行申2856號(hào)行政裁定]。這是迄今為止最高人民法院在裁判文書(shū)中針對(duì)“行政行為”取代“具體行政行為”的權(quán)威解讀，但也存在繼續(xù)討論的空間。例如，可以考慮在保留宏觀意義上的“行政行為”概念的前提下，用中觀意義上的“行政處理”概念代替“具體行政行為”，進(jìn)而使其與域外行政法上的相關(guān)概念保持一致[17]；也可考慮行政協(xié)議之訴部分寫(xiě)入新法的事實(shí)，對(duì)新法中的“行政行為”做相對(duì)中觀意義的理解，即“行政主體行使行政職權(quán)或履行行政職責(zé)所做出的具有法律效果的行為”，并引入“行政處理”作為與行政協(xié)議相并列的概念[14]。無(wú)論對(duì)行政行為作何種理解，內(nèi)部體系的邏輯自洽和結(jié)構(gòu)嚴(yán)密都是必備的衡量要素。

回顧行政行為法理論研究的進(jìn)程可以看出，在傳統(tǒng)的“行政法律行為、準(zhǔn)行政法律行為和行政事實(shí)行為”三分法之外，“強(qiáng)制性行政行為與非強(qiáng)制性行政行為”“剛性行政行為與柔性行政行為”的二分法也相繼被推出。筆者曾經(jīng)提出，在現(xiàn)代行政法上，行政主體除了運(yùn)用行政處罰、行政強(qiáng)制等傳統(tǒng)的“剛性”行政行為治理社會(huì)之外，還越來(lái)越頻繁地使用行政指導(dǎo)、行政合同等“柔性”行政手段和行政計(jì)劃、行政調(diào)解、行政統(tǒng)計(jì)、行政確認(rèn)、行政調(diào)查、行政評(píng)估、行政約談等“中性”行政手段[9]261。這種“剛性行為、柔性行為和中性行為”三分法的提出，主要基于三個(gè)方面的考慮：首先，就行政行為分類(lèi)“剛?cè)岵?jì)”的認(rèn)知模式而言，存在兩極分化、欠缺包容性的局限，無(wú)法對(duì)生動(dòng)的行政法治實(shí)踐做出富有前瞻性的理論回應(yīng)。例如，作為行政行為中具有濃厚柔性管理色彩的行為，行政約談的屬性定位在學(xué)理上就存在“是獨(dú)立行政行為還是非獨(dú)立行政行為”“是行政事實(shí)行為還是行政法律行為”“是行政命令行為還是行政指導(dǎo)行為”的分野[18]。這種用傳統(tǒng)分類(lèi)理論觀照新型活動(dòng)方式的做法，難免有“削足適履”之嫌，實(shí)有必要研究開(kāi)發(fā)新的行政行為分類(lèi)認(rèn)知模式。其次，就語(yǔ)義學(xué)而言，無(wú)論是先前的“具體”與“抽象”，還是晚近的“剛性”與“柔性”，都是對(duì)作為法律概念和學(xué)理概念的“行政行為”一詞的修飾。在語(yǔ)言學(xué)上，褒義詞、貶義詞和中性詞的三分法已成共識(shí)。借助于功能主義視角的解釋?zhuān)瑒傂孕姓袨?、柔性行政行為和中性行政行為的認(rèn)知模式具備相應(yīng)的方法論基礎(chǔ)。最后，就我國(guó)社會(huì)治理的變遷而言，剛性行為、柔性行為和中性行為的三分法有可能成為合乎歷史語(yǔ)境的一種新的解釋進(jìn)路。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，基于社會(huì)控制的需要，剛性行政行為是核心的治理手段；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，基于職能轉(zhuǎn)變的需要，柔性行政行為逐漸成為核心的治理手段；在民主法治時(shí)代，基于和諧穩(wěn)健的需要，中性行政行為可能成為新的核心治理手段。

綜上所述，對(duì)行政行為的分類(lèi)展開(kāi)與時(shí)俱進(jìn)的研究是未來(lái)行政行為法理論發(fā)展的重要任務(wù)之一。作為一種理論假設(shè)，剛性行政行為、柔性行政行為和中性行政行為的劃分，有可能建構(gòu)起一種新的行政行為認(rèn)知模式，進(jìn)而對(duì)行政法治實(shí)踐發(fā)展起到應(yīng)有的理論回應(yīng)和指引作用。在我國(guó)“基本建成法治政府”的新時(shí)代，應(yīng)當(dāng)大力推行以評(píng)估商談為特質(zhì)的中性行政行為，進(jìn)而在行政行為法內(nèi)部體系構(gòu)造上形成剛性行政行為、柔性行政行為和中性行政行為三足鼎立的局面。

五、形式選擇相對(duì)的自由化

傳統(tǒng)行政法治主義的核心要義在于一切行政活動(dòng)必須有明確的法律依據(jù)。那么，行政機(jī)關(guān)基于行政任務(wù)有效履行的實(shí)際需要，能否享有靈活選擇適用相應(yīng)形式行為的自由呢？一般認(rèn)為，行政的行為形式選擇自由是指“除非法律明確地規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取特定形式的行為，否則行政機(jī)關(guān)為了適當(dāng)?shù)芈男泄残姓蝿?wù)，達(dá)成公共行政目的，得以選取適當(dāng)?shù)男姓袨椋踔烈部梢栽诜ㄋ菰S的范圍內(nèi)選擇不同法律屬性的行為”[19]。盡管還存在學(xué)理分歧，但德國(guó)行政法通說(shuō)卻對(duì)“有限制的行政行為形式選擇自由理論”給予了承認(rèn)。“為促成行政權(quán)力完成眾多的法定任務(wù)，并不存在有一般化的形式強(qiáng)制。除非法律有明文規(guī)定或明文禁止：某種特定行為必須要利用或不得利用某特定形式外，國(guó)家或其他公法人得依據(jù)不同的任務(wù)需要，自由選擇其行為形式。從而，國(guó)家或公法人為達(dá)成法律所指定的任務(wù)，得選擇利用私法形式或公法形式，這種形式選擇自由不僅存在公法私法形式的選擇，也包含型式化與未型式化行政行為的自由選擇以及個(gè)別型式化行政行為間的選擇。如何選擇為達(dá)成特定任務(wù)的法律手段，乃是國(guó)家或其他公法人的裁量權(quán)限，不過(guò)此種裁量權(quán)限也非漫無(wú)限制，而須受比例原則及平等性等原則的拘束?！盵13]355-356

在我國(guó)傳統(tǒng)行政行為法學(xué)理上，行政行為形式選擇自由理論并未受到應(yīng)有的關(guān)注。*僅有的兩篇文章涉及這一理論，參見(jiàn)何源：《德國(guó)行政形式選擇自由理論與實(shí)踐》，《行政法學(xué)研究》2015年第4期；龔向和、袁立：《人權(quán)保障語(yǔ)境下的行政行為選擇自由——以公共行政民營(yíng)化為例》，《學(xué)術(shù)交流》2008年第7期。但從行政法治實(shí)踐來(lái)看，形式選擇自由事實(shí)上是被認(rèn)可的。例如，很多法律法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)較大的行政處罰裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)個(gè)案具體情況做出相應(yīng)的判斷和選擇，甚至可以根據(jù)特殊時(shí)期的政策需要選擇不予處罰[9]304。又如，在“創(chuàng)新社會(huì)治理”的名義之下，行政機(jī)關(guān)可以選擇適用約談、協(xié)議、外包、指導(dǎo)等大量未型式化的行為，從而更好地完成既定的行政任務(wù)。近年來(lái)，在警察等秩序行政領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)開(kāi)始借助警務(wù)輔助人員、志愿者、社工等私主體完成大量的輔助執(zhí)法工作。從形式選擇自由理論上看，這些規(guī)范文本和實(shí)踐做法初步折射出行政形式選擇自由在我國(guó)的三層次圖景，即已型式化行為之間的自由選擇、已型式化行為與未型式化行為之間的自由選擇和公法形式與私法形式之間的自由選擇。就學(xué)術(shù)研究譜系而言，第一層次的選擇自由更多為行政裁量研究所覆蓋，第二層次的選擇自由為未型式化行為的型式化所取代，第三層次的選擇自由更多為行政任務(wù)民營(yíng)化所涵蓋?？傮w而言，行政機(jī)關(guān)是否享有形式選擇自由、形式選擇自由需要受到哪些限制仍然屬于行政行為基本原理研究中被偏廢的一隅。

綜上所述，對(duì)形式選擇自由理論展開(kāi)研究是我國(guó)未來(lái)行政行為法發(fā)展的重要任務(wù)。這一研究主題需圍繞“相對(duì)的自由化”進(jìn)行，即倡導(dǎo)一種有限度的形式選擇自由。具體來(lái)說(shuō)，這種“限度”大體上表現(xiàn)為三個(gè)方面的要求：首先，形式選擇自由存在于“兩點(diǎn)”之間，即“法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取特定形式的行為”和“法律明確禁止行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取特定形式的行為”，前者如行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定的違法情形必須采取特定形式的制裁措施，后者如行政強(qiáng)制措施不得委托。也就是說(shuō)，只要不存在上述兩種極端情形，在有效履行行政任務(wù)的導(dǎo)向下，理論上應(yīng)該承認(rèn)行政機(jī)關(guān)具有形式選擇的自由。其次，形式選擇自由度直接受行政任務(wù)屬性的影響。在秩序行政領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)形式選擇自由受到更多抑制，“嚴(yán)格執(zhí)法”的理念需要認(rèn)真踐行；在給付行政領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)形式選擇自由相對(duì)寬松，“優(yōu)化服務(wù)”的理念更需積極落實(shí)。最后，形式選擇自由應(yīng)當(dāng)受到基本原則和裁量治理的雙重約束。一方面，行政法上的法律保留、法律優(yōu)位、輔助性原則要求應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在形式選擇自由的制度安排之中；另一方面，形式選擇自由在很大程度上是行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)的具體表現(xiàn)，仍然需要受制于行政裁量治理規(guī)則的約束。對(duì)行政機(jī)關(guān)行為形式選擇自由及其限度的研究，不僅能拓展傳統(tǒng)行政行為法研究的視域，還能更好地適應(yīng)行政任務(wù)日益多樣化、復(fù)雜化的時(shí)代需要。

[1] 賴恒盈:《行政法律關(guān)系論之研究——行政法學(xué)方法論評(píng)析》，臺(tái)北：元照出版公司2003年版，第53頁(yè)。

[2] 趙宏:《法治國(guó)下的目的性創(chuàng)設(shè)——德國(guó)行政行為理論與制度實(shí)踐研究》，北京：法律出版社2012年版。

[3] 趙宏:《法律關(guān)系取代行政行為的可能與困局》，《法學(xué)家》2015年第3期。

[4] 葉俊榮:《行政法案例分析與研究方法》，臺(tái)北：三民書(shū)局1999年版，第2頁(yè)。

[5] 朱芒:《中國(guó)行政法學(xué)的體系化困境及其突破方向》，《清華法學(xué)》2015年第1期。

[6] 張文顯:《法哲學(xué)范疇研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第1頁(yè)。

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[8] 陳鵬:《界定行政處罰行為的功能性考量路徑》，《法學(xué)研究》2005年第2期。

[9] 章志遠(yuǎn):《行政法學(xué)總論》，北京：北京大學(xué)出版社2014年版。

[10] 袁雪石:《論行政許可名稱(chēng)法定——以“放管服”改革為背景》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2017年第3期。

[11] 胡建淼:《“行政強(qiáng)制措施”與“行政強(qiáng)制執(zhí)行”的分界》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第2期。

[12] 陳春生:《行政法之學(xué)理與體系(一)——行政行為形式論》，臺(tái)北：三民書(shū)局1996年版，第221-270頁(yè)。

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[15] 孟強(qiáng)龍:《行政約談法治化研究》，《行政法學(xué)研究》2015年第6期。

[16] 江必新、梁鳳云:《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)(上卷)》，北京：北京大學(xué)出版社2011年版，第125頁(yè)。

[17] 姜明安、余凌云:《行政法》，北京：科學(xué)出版社2010年版，第193頁(yè)。

[18] 邢鴻飛、吉光:《行政約談芻議》，《江海學(xué)刊》2014年第4期。

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