人大立法中政治與技術(shù)邏輯的互動(dòng)
——以G省人大常委會(huì)立法過程為例

馮 亮 何俊志

一、問題的提出：不同主體在立法過程中如何互動(dòng)

關(guān)于中國人大的立法過程，是中國立法政治研究的一個(gè)熱點(diǎn)。既有研究基于不同的分析視角，形成以下關(guān)于立法過程的不同理論。一是立法機(jī)關(guān)代表人民行使立法權(quán)。全國人大及其常委會(huì)在立法的每個(gè)階段包括立法預(yù)測、立法規(guī)劃、立法調(diào)研、立法解釋、立法協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)都起著關(guān)鍵作用。aKevin J. 0’Brien，Reform without Liberalization: China’s National People’s Congress and the Politics of Institutional Change, New Yοrk: Cambridge University Press, 1990, pp.161-163.隨著法律起草過程的專業(yè)化和立法鏈條的加長，立法權(quán)力趨于分散化，人大在立法中發(fā)揮了越來越重要乃至決定性作用。bMurray Scοt Tanner, The Politics of Lawmaking in Post-Mao China：Institutions, Processes and Democratic Prospects,Oxfοrd: Clarendοn Press, 1999, pp.51-70.二是執(zhí)政黨對(duì)立法發(fā)揮決定性影響，決定立法進(jìn)程和立法內(nèi)容，立法機(jī)關(guān)是實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨決策的“橡皮圖章”。黨委對(duì)立法工作既有原則性領(lǐng)導(dǎo)，又有實(shí)質(zhì)性介入。c韓麗：《中國立法的非正式性及其政治功能》，《當(dāng)代中國研究》2002年第2期。黨委直接領(lǐng)導(dǎo)重要法律制定，全面深入介入立法規(guī)劃、立法議程設(shè)定和最后審定等環(huán)節(jié)，掌控立法決策。三是行政機(jī)關(guān)通過主導(dǎo)立法法案草擬，將立法作為保障部門履職、維護(hù)部門利益的途徑，立法往往變成部門利益法制化的產(chǎn)物，立法過程存在行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化的現(xiàn)象。d汪全勝：《行政立法的“部門利益”傾向及制度防范》，《中國行政管理》2002年第5期。四是由于立法的專業(yè)性強(qiáng)，立法官僚在立法過程中發(fā)揮了重要作用。立法機(jī)關(guān)中熟悉立法技術(shù)的技術(shù)官僚，專職從事法律制定，在立法規(guī)劃、法案起草、法律解釋的過程中，以專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)，從而一定程度上支配和主導(dǎo)了法律制定，中國立法過程呈現(xiàn)出“立法官僚化”的特征。a王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，《中國法律評(píng)論》2016年第2期。五是立法過程的復(fù)雜性，決定了單一主體難以完全主導(dǎo)。立法機(jī)關(guān)作為一個(gè)組織，行為并非都是理性的，并非總有自己明確的要解決的問題、清晰的行動(dòng)目標(biāo)、明確的行為手段，組織大多是一種“組織化的無政府狀態(tài)”。特定問題、決策、手段、政治氛圍、決策參與者等這些因素是雜亂湊在一起，從而產(chǎn)生某個(gè)特定的決策。中國的立法過程也符合這個(gè)特點(diǎn)。bMurray Scοt Tanner, The Politics of Lawmaking in Post-Mao China：Institutions, Processes and Democratic Prospects,Oxfοrd:Clarendοn Press, 1999, pp.28-29.既有研究注意到立法過程中不同參與主體的影響，但對(duì)不同參與主體在立法過程中是否存在互動(dòng)仍然缺乏研究。這緣于既有研究主要以一種平面的、單層的視角來研究立法過程，展現(xiàn)了中國立法過程某個(gè)方面的特征，將立法過程歸結(jié)為某個(gè)主體完全主導(dǎo)，忽略了中國立法機(jī)關(guān)處于橫向、縱向交錯(cuò)的復(fù)雜權(quán)力體系中，忽視了立法機(jī)關(guān)與其他主體的互動(dòng)。這使得既有研究對(duì)立法過程的不同參與主體如何互動(dòng)未進(jìn)行深入研究，對(duì)互動(dòng)機(jī)制也缺乏深入探討，因而難以更精準(zhǔn)、深入地把握復(fù)雜的中國立法過程，準(zhǔn)確揭示其特點(diǎn)及運(yùn)行邏輯，導(dǎo)致理論與豐富多樣的立法實(shí)踐之間呈現(xiàn)出不一致。

本文研究立法過程中不同參與主體如何互動(dòng)及互動(dòng)規(guī)律，試圖進(jìn)一步加深對(duì)立法過程的研究。電梯安全立法涉及電梯使用安全責(zé)任的分配，與電梯相關(guān)的使用者、監(jiān)管者、服務(wù)者等諸多主體的利益密切相關(guān)，不同主體積極參與立法過程并對(duì)立法決策施加影響，這一案例既體現(xiàn)了立法常態(tài)，又比較典型地反映了不同主體在立法過程中的互動(dòng)。針對(duì)既有研究未能闡明“不同主體在立法過程如何互動(dòng)”這一問題，本案例研究聚焦于電梯使用安全立法中不同主體圍繞電梯事故的“首負(fù)賠償責(zé)任”問題的互動(dòng)，通過展示不同主體在既有立法體制下的互動(dòng)，總結(jié)互動(dòng)規(guī)律，解釋立法過程的深層次特點(diǎn)。

二、立法中的互動(dòng)：以黨政體制為視角

本文采用黨政體制視角來解釋中國的立法過程。在中國，中國共產(chǎn)黨將自身嵌入國家和社會(huì)體系中，與國家權(quán)力和社會(huì)體系高度融合，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家和社會(huì)的有效領(lǐng)導(dǎo)，形成中國特色的“黨政體制”。黨政體制既強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又強(qiáng)調(diào)發(fā)揮不同權(quán)力主體的獨(dú)特功能，在權(quán)力體系中既有橫向結(jié)構(gòu)，也有縱向結(jié)構(gòu)。立法作為具有高度政治性的權(quán)力行使活動(dòng)，必然受到黨政體制的深刻塑造。中國地方立法面臨的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下多方參與”的立法體制。在黨政體制下，立法機(jī)關(guān)受黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展立法工作?！埃⒎C(jī)關(guān)）要善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實(shí)施，確保黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！眂習(xí)近平：《黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的》，《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編》四，北京：中國民主法治出版社，第1700頁。但黨委的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在對(duì)重要法律制定過程的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)非政治領(lǐng)域法律的制定過程的細(xì)節(jié)管理則放棄直接領(lǐng)導(dǎo)，d何俊志：《從蘇維埃到人民代表大會(huì)制——中國共產(chǎn)黨關(guān)于現(xiàn)代代議制的構(gòu)想與實(shí)踐》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011年，第283頁。這意味著立法機(jī)關(guān)對(duì)立法決策有相當(dāng)?shù)淖灾骺臻g。改革開放以來，人大不斷加強(qiáng)制度化建設(shè)，自身機(jī)構(gòu)建設(shè)和工作力量不斷加強(qiáng)，尤其是人大機(jī)關(guān)中專職從事立法工作的專業(yè)立法人員，在一定程度上支配和主導(dǎo)了立法過程。e盧群星：《隱性立法者：中國立法工作者的作用及其正當(dāng)性難題》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2013年第2期。人大還不斷完善立法程序，擴(kuò)大公眾對(duì)立法的有序參與，專家、公眾可以通過立法公開、立法聽證等機(jī)制參與立法過程，人大作為民意代表機(jī)關(guān)表達(dá)民意、反映民情的功能在強(qiáng)化。事實(shí)上，人大在很多立法中扮演了利益協(xié)調(diào)者和不同社會(huì)組織代言人的角色。fYοung Nam Chο,“The Pοlitics οf lawmaking in Chinese Lοcal Peοple’s Cοngresses”，The China Quarterly, vοl.1872006.由于人大的立法決策對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)的依賴，使行政機(jī)關(guān)得以基于其專業(yè)技術(shù)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢，主導(dǎo)立法草案調(diào)研和起草，并使部門利益法制化。a焦洪昌：《“部門利益法律化”之問題與出路》，《北京人大》2015年第5期。立法中并非人大單方演獨(dú)角戲，而是與黨委、政府及公眾保持互動(dòng)。與此同時(shí)，從縱向上來說，上級(jí)人大要對(duì)下級(jí)人大制定的法規(guī)進(jìn)行備案審查，通過對(duì)下級(jí)立法的監(jiān)督，撤銷與上位法相抵觸法規(guī)，確保下級(jí)人大的立法不超越法定權(quán)限，沒有不當(dāng)增加公眾、法人和其他組織承擔(dān)的義務(wù)或者加重其負(fù)擔(dān)，不當(dāng)減免其職責(zé)或者責(zé)任等情形。

總之，在黨政體制下，地方人大既面臨橫向的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也面臨縱向的上下級(jí)人大之間的監(jiān)督關(guān)系。因此，人大的立法過程受到來自縱向和橫向兩個(gè)維度的塑造。地方立法要反映地方黨委、政府、民眾的訴求，據(jù)此來確定立法要解決的主要問題及相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，這體現(xiàn)了立法的政治屬性，人大在立法過程中對(duì)黨委、政府和民主訴求的回應(yīng)，可視為立法政治邏輯的展開。同時(shí)，地方立法要確保不與上位法相抵觸，人大要確保制度設(shè)計(jì)不存在合法性問題，這體現(xiàn)了立法的技術(shù)屬性，人大在立法過程中對(duì)上級(jí)人大潛在的合法性審查要求的回應(yīng)，可視為地方立法過程中技術(shù)邏輯的展開。隨著立法過程中兩種邏輯的展開，人大與其他主體形成了互動(dòng)。

三、研究案例：電梯安全“首負(fù)賠償責(zé)任”立法

2014 年5月G省政府印發(fā)了《G省電梯安全監(jiān)管改革方案》，提出以明確電梯使用管理者為核心，以電梯維保和檢驗(yàn)工作為改革重點(diǎn)，全面理順電梯制造、安裝、使用、管理等各環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)關(guān)系。由于此項(xiàng)改革涉及多項(xiàng)制度的創(chuàng)新，如使用管理者的首負(fù)責(zé)任制度、電梯安全責(zé)任保險(xiǎn)制度、電梯維保運(yùn)作模式的改革和電梯定期檢驗(yàn)的社會(huì)化等，需要通過地方立法給予制度支撐。該改革方案出臺(tái)前，業(yè)已獲經(jīng)黨委同意。根據(jù)省政府提議，省人大常委會(huì)將該項(xiàng)立法列入2014年度立法計(jì)劃。

（一）立法焦點(diǎn)問題

2014年9月，G省政府向人大常委會(huì)提請(qǐng)審議的電梯使用安全法規(guī)草案中，擬規(guī)定電梯使用傷害“管理人首負(fù)賠償責(zé)任”制度，即規(guī)定：公民、法人或者其他組織由于電梯故障或者事故導(dǎo)致人身傷害或者財(cái)產(chǎn)損失，向電梯使用管理者提出賠償要求的，使用管理者應(yīng)當(dāng)首先承擔(dān)賠償責(zé)任。該法規(guī)草案由政府負(fù)責(zé)電梯安全監(jiān)管的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)調(diào)研、起草，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的意圖是通過立法，將《G省電梯安全監(jiān)管改革方案》具體內(nèi)容上升為法律規(guī)范，以法律手段推行“管理人首負(fù)賠償責(zé)任”。然而，負(fù)責(zé)物業(yè)管理行業(yè)管理的建設(shè)部門提出反對(duì)意見，認(rèn)為“管理人首負(fù)賠償責(zé)任”既不合理也不合法。省政府常務(wù)會(huì)議研究后，贊同質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的意見，同意在法規(guī)草案中規(guī)定電梯使用傷害“管理人首負(fù)賠償責(zé)任”制度。

（二）政治邏輯與技術(shù)邏輯的互動(dòng)過程

1.第一次審議：政治邏輯壓倒技術(shù)邏輯。在前期調(diào)研和起草階段，政府內(nèi)部有不同意見。一種意見認(rèn)為，正如消費(fèi)者購買商品后，在使用商品時(shí)因商品質(zhì)量問題導(dǎo)致其人身或者財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到損害的，消費(fèi)者既可向生產(chǎn)者也可向銷售者要求賠償，如果消費(fèi)者向銷售者要求賠償?shù)?，銷售者應(yīng)當(dāng)首先承擔(dān)賠償責(zé)任，不得拒絕。規(guī)定電梯使用管理者的首負(fù)責(zé)任，一旦出事以后，受害人能及時(shí)獲得賠償，這樣反過來有力地促進(jìn)使用管理者要更加重視電梯安全管理工作，提高電梯安全保障水平。另一意見認(rèn)為，電梯使用中使用者與電梯管理者的關(guān)系不是消費(fèi)者與銷售者的關(guān)系，規(guī)定首負(fù)責(zé)任不合理地加重了使用管理人的法定義務(wù)，沒有法律依據(jù)，不符合“過錯(cuò)賠償原則”，因此不能規(guī)定。政府對(duì)不同意見進(jìn)行裁決，統(tǒng)一立場，贊同在法規(guī)草案中規(guī)定首負(fù)責(zé)任，認(rèn)為這一規(guī)定有利于及時(shí)保護(hù)受害人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)也有利于落實(shí)以使用管理者為核心的使用責(zé)任承擔(dān)體系，全面理順電梯安全各環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)關(guān)系，深入推進(jìn)電梯安全監(jiān)管體制改革。政府法制部門將草案向地方黨委報(bào)告，地方黨委沒有提出不同意見。草案提請(qǐng)人大常委會(huì)審議后，人大的財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé)對(duì)草案進(jìn)行初審。財(cái)經(jīng)委在工作中，采取書面征求意見、召開座談會(huì)、實(shí)地調(diào)研等方式聽取意見，了解到對(duì)“首負(fù)賠償責(zé)任”有兩種不同意見。財(cái)經(jīng)委研究后認(rèn)為，考慮到黨委和政府均贊同規(guī)定“首負(fù)賠償責(zé)任”，且人大的二審程序中還有法委對(duì)該制度進(jìn)行專業(yè)的合法性審查，財(cái)經(jīng)委的審議意見尊重政府的意見，支持規(guī)定“首負(fù)賠償責(zé)任”制度，沒有提出反對(duì)意見。

2.第二次審議：技術(shù)邏輯對(duì)政治邏輯的有限反制。第一次審議后，轉(zhuǎn)由法委對(duì)草案進(jìn)行第二次審議。法委在向社會(huì)公開征求意見時(shí)，社會(huì)各方面圍繞管理人“首負(fù)賠償責(zé)任”爭論激烈。意見分歧不僅在政府的不同部門之間存在，還擴(kuò)散到社會(huì)公眾之間。在此期間，電視臺(tái)通過微博、微信平臺(tái)開展是否設(shè)置“管理人首負(fù)賠償責(zé)任”投票活動(dòng)，僅4天就有近1000萬人次點(diǎn)擊參與，微弱多數(shù)意見贊同規(guī)定“首負(fù)賠償責(zé)任”。雖然首負(fù)賠償責(zé)任有利于及時(shí)救助電梯安全事故受害者，緩解社會(huì)矛盾，但同時(shí)加大了使用管理人的負(fù)擔(dān)，分歧焦點(diǎn)仍然是這一規(guī)定究竟是否存在與侵權(quán)責(zé)任法等上位法相抵觸的問題。法委意識(shí)到該規(guī)定存在與上位法相抵觸的風(fēng)險(xiǎn)，建議在立法上不規(guī)定“首負(fù)賠償責(zé)任”，回避在立法上直接規(guī)定民事責(zé)任的承擔(dān)問題，僅僅籠統(tǒng)規(guī)定“違反本條例規(guī)定，造成他人人身傷害、財(cái)產(chǎn)損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任”，以避免與上位法直接相抵觸。同時(shí)，為了與黨委和政府關(guān)于電梯安全監(jiān)管體制改革精神保持一致，規(guī)定：“因電梯事故或者故障造成人身傷害的，使用管理人應(yīng)當(dāng)墊付救治、安置費(fèi)用。在事故責(zé)任認(rèn)定后，使用管理人有權(quán)按照事故責(zé)任劃分向相關(guān)責(zé)任方追索相關(guān)費(fèi)用”，這樣的規(guī)定仍然保留政府草案“首負(fù)賠償責(zé)任”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，同樣可達(dá)到一有電梯損害事故受害者即獲賠付的效果，并未從實(shí)質(zhì)上推翻政府草案的立場。社會(huì)對(duì)此修改的爭議仍然無法平息，反對(duì)意見堅(jiān)持認(rèn)為，即使將首先賠償責(zé)任修改為墊付責(zé)任，仍然在實(shí)質(zhì)上與上位法相抵觸，并認(rèn)為法委沒有把好合法性審查關(guān)。

3.審議過程中的請(qǐng)示：技術(shù)邏輯壓倒政治邏輯。鑒于立法機(jī)關(guān)面臨的爭議激烈，分歧明顯，人大常委會(huì)專門就該問題到上級(jí)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)請(qǐng)示。上級(jí)人大常委會(huì)法工委認(rèn)為，不管是首負(fù)賠償責(zé)任還是墊付責(zé)任，實(shí)質(zhì)上都涉及民事賠償制度，地方立法規(guī)定這些內(nèi)容超出地方立法權(quán)限，也不符合上位法規(guī)定的承擔(dān)賠償責(zé)任的過錯(cuò)原則。由于“首負(fù)賠償責(zé)任”的規(guī)定違反了法律原則，即使現(xiàn)在規(guī)定下來，將來也很難得到落實(shí)。因此，他們不支持條例中規(guī)定電梯管理人的“首負(fù)賠償責(zé)任”，如果條例堅(jiān)持這樣規(guī)定，將來上級(jí)人大常委會(huì)也會(huì)基于該立法與上位法相抵觸為由，通過備案審查程序撤銷這一規(guī)定。

4.表決：政治邏輯與技術(shù)邏輯的均衡。人大常委會(huì)陷入決策困境，在落實(shí)黨委政府立法訴求與上級(jí)人大常委會(huì)合法性審查要求之間糾結(jié)。為了最大限度兼顧對(duì)立雙方的觀點(diǎn)，人大常委會(huì)積極向上級(jí)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)爭取，希望條例明確規(guī)定電梯使用管理人是電梯使用安全的首負(fù)責(zé)任人，并明確表明，此“首負(fù)”負(fù)責(zé)的是電梯日常運(yùn)行安全管理和救助的義務(wù)，而不是原先意義上電梯管理人對(duì)賠償、墊付所承擔(dān)“首負(fù)賠償責(zé)任”。上級(jí)人大常委會(huì)對(duì)此不再提出明確反對(duì)。最終表決通過的文本體現(xiàn)了對(duì)上級(jí)人大常委會(huì)意見的遵循，同時(shí)又兼顧了地方黨委、政府與民眾的訴求。修改雖然從實(shí)質(zhì)上否決了“首負(fù)賠償責(zé)任”，但在名義上仍保留模糊的使用安全首負(fù)責(zé)任人的表述，一方面解決了合法性瑕疵，另一方面又照顧了黨委和政府明確“首負(fù)責(zé)任”的立場，使得立法機(jī)關(guān)在回應(yīng)黨委政府要求、民眾訴求和上級(jí)立法機(jī)關(guān)要求之間取得了微妙的平衡。

四、政治邏輯與技術(shù)邏輯的互動(dòng)機(jī)制

（一）為何互動(dòng)：政治邏輯與技術(shù)邏輯的內(nèi)在統(tǒng)一性與緊張性

政治邏輯和技術(shù)邏輯既具有統(tǒng)一性又具有內(nèi)在緊張性。一方面，政治邏輯依賴技術(shù)邏輯增強(qiáng)其正當(dāng)性。在法治社會(huì)，判斷各種立法訴求正當(dāng)性的權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)是合法性，因此各方的立法訴求需要訴諸合法性來增強(qiáng)自身的正當(dāng)性。在電梯立法中，黨委和政府希望通過立法明確“首負(fù)賠償責(zé)任”，雖然其主要出發(fā)點(diǎn)是基于這一制度所帶來的良好社會(huì)效果，但仍論證該制度符合消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的精神，實(shí)際上是從法理上為其尋找正當(dāng)性。而反對(duì)意見則基于侵權(quán)責(zé)任法、合同法等法律，認(rèn)為“首負(fù)賠償責(zé)任”與上位法相抵觸，實(shí)際上也是從法理上為其主張尋找正當(dāng)性。另一方面，政治邏輯與技術(shù)邏輯之間可能相互沖突，體現(xiàn)為黨委、政府以及民意訴求與合法性之間出現(xiàn)緊張。比如，“首負(fù)賠償責(zé)任”有助于地方黨委和政府解決電梯事故引發(fā)的社會(huì)問題，多數(shù)民意對(duì)此也是歡迎的。但是，該制度可能與上位法相抵觸。技術(shù)邏輯通過訴諸依法立法、維護(hù)法制統(tǒng)一等專業(yè)話語，對(duì)黨委、政府及民意的立法訴求予以制約，使其符合立法的合法性技術(shù)要求。

（二）如何互動(dòng)：從政治邏輯強(qiáng)勢壓制技術(shù)邏輯到政治邏輯與技術(shù)邏輯的均勢

1.政治邏輯強(qiáng)勢壓制技術(shù)邏輯以及技術(shù)邏輯對(duì)政治邏輯的有限反制。人大在立法中，更多地服從政治邏輯，輕視乃至犧牲技術(shù)邏輯。在電梯立法中，“首負(fù)賠償責(zé)任”符合政治邏輯要求，但不符合技術(shù)邏輯要求。人大難以直接給予否決，只能在遷就中對(duì)其進(jìn)行局部修正。相較而言，人大的立法過程中呈現(xiàn)出政治邏輯的強(qiáng)勢和技術(shù)邏輯的弱勢。黨委政府和民意的立法訴求給人大施加的壓力往往更直接、影響力更大，而上級(jí)立法機(jī)關(guān)的合法性審查給人大施加的壓力則是潛在、間接的，從而出現(xiàn)政治邏輯強(qiáng)勢壓制技術(shù)邏輯以及技術(shù)邏輯對(duì)政治邏輯的有限反制。

一是由于人大在立法的權(quán)力體系中的地位還未完全落實(shí)，立法的自主性還有待提升。人大在立法中對(duì)地方黨委有自主權(quán)但整體上是主動(dòng)服從黨的領(lǐng)導(dǎo)。人大作為立法機(jī)關(guān)依法行使立法權(quán)，近些年來人大通過加強(qiáng)立法專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)、提高組成人員專職和專業(yè)化比例、人大常委會(huì)主任專職化等措施，提升其在權(quán)力體系中的地位，爭取其在權(quán)力體系中更大的自主權(quán)，“在地方黨委、政府與人大之間形成緩沖區(qū)，適當(dāng)發(fā)揮權(quán)力制衡作用”。aOscar Almén，Authoritarianism Constrained: The Role of Local People’s Congresses in China，Department οf Peace and Develοpment Research，Ph. D. Dissertatiοn: Gοtebοrg University, 2005．但在黨政體制下，黨是最高政治權(quán)力，地方黨委不僅領(lǐng)導(dǎo)立法，除了審批立法計(jì)劃、審批重要法案、決定立法中的重要問題外，還對(duì)人大履職所必須的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、人事安排、履職條件保障等事項(xiàng)具有實(shí)質(zhì)決策權(quán)。這些因素，使得人大要順利履職，需要取得黨委的支持。因此，人大在立法中要依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)提升其在立法中的主導(dǎo)權(quán)，主動(dòng)嵌入既有權(quán)力結(jié)構(gòu)中，放棄與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)發(fā)生顯著沖突，逐漸建立起自身的權(quán)威。bO’Brien Kevin，“Chinese Peοple's Cοngresses and Legislative Embeddedness: Understanding Early Organizatiοnal Develοpment”，Comparative Political Studies，vοl.27, nο.1, 1994．人大在立法中對(duì)地方政府可制約但更多是給予支持。近年來，人大強(qiáng)化對(duì)立法的主導(dǎo)，采取措施抵制部門利益法制化。比如，將法案起草權(quán)收回交由其法工委或者專門委員會(huì)承擔(dān)，委托專家學(xué)者起草法案，獨(dú)立開展立法調(diào)研等，c王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，《中國法律評(píng)論》2016年第2期。以擺脫對(duì)政府的過度依賴。但在黨政體制下，各級(jí)政府是黨委的執(zhí)行機(jī)關(guān)，黨委和政府存在決策與執(zhí)行的緊密聯(lián)系，在許多工作中往往是一體化運(yùn)作的。如果政府的立法需求得不到及時(shí)回應(yīng)，就會(huì)影響黨政體制的順利運(yùn)作。同時(shí)，政府在專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上的優(yōu)勢也可轉(zhuǎn)化為立法上的優(yōu)勢話語權(quán)。因此，人大對(duì)政府的立法需求盡可能予以滿足，比如，通過立法賦予其必要的許可、處罰、強(qiáng)制等執(zhí)法權(quán)，為政府履職提供法制保障。人大在立法中對(duì)民意表達(dá)是既要引導(dǎo)又積極反映。人大作為民意代表機(jī)關(guān)，聽取和反映民意是其法定職責(zé)。人大要對(duì)民意表達(dá)進(jìn)行鑒別，甄別出多數(shù)民意。為此，人大要引導(dǎo)公眾有序參與立法，理性表達(dá)訴求，充分反映各方面意見，在此基礎(chǔ)上，集中整合民意，并將其抽象為具有一般意義的普適性規(guī)范，使立法成為公眾意志的集成者，這是民主立法的要求，也是立法正當(dāng)性的要求。如果其不能以清晰的信號(hào)向外界表明對(duì)于公眾意志的回應(yīng)與尊重，那么將很容易被解讀為違背自身的制度角色，遭遇正當(dāng)性機(jī)制下的信任危機(jī)。d吳元元：《傳播時(shí)代的立法泛化及其法律規(guī)制》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第5期?；诖?，人大更易于積極回應(yīng)民意乃至遷就民意，疏于對(duì)民意進(jìn)行認(rèn)真的甄別和引導(dǎo)。

二是由于合法性含義模糊，人大立法中技術(shù)邏輯的確定性不夠。技術(shù)邏輯主要體現(xiàn)為立法要有合法性，但合法性含義相當(dāng)模糊。合法性有問題不僅包括與上位法的直接沖突，還包括與上位法的立法精神、立法原則的沖突，與公認(rèn)的公平正義等法律原則的沖突。與上位法的直接沖突容易判斷，但是與上位法的立法精神、立法原則相沖突，以及與公認(rèn)的法律原則相沖突，則不能直接得出定論，因?yàn)榉稍瓌t也包含自身的張力，比如，機(jī)會(huì)公平是公認(rèn)的法律原則，但為了實(shí)現(xiàn)真正的機(jī)會(huì)公平，又需要實(shí)行傾斜保護(hù)。因此，合法性含義相當(dāng)豐富，且有靈活的收縮空間。各方面對(duì)合法性的理解，往往基于自身的利益考量做出有利于自己的解讀，認(rèn)識(shí)難以統(tǒng)一。同時(shí)，由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的模糊性和不確定性，削弱了技術(shù)邏輯的權(quán)威性，形成政治邏輯強(qiáng)勢與技術(shù)邏輯弱勢的不均衡態(tài)勢。

總之，人大在與地方黨委、政府和社會(huì)公眾的互動(dòng)格局中，雖有一定的自主空間，但行為策略仍在整體上嵌入既有權(quán)力結(jié)構(gòu)。這導(dǎo)致立法更多地體現(xiàn)黨委政府和民意的訴求，忽略立法應(yīng)遵循的技術(shù)要求。尤其是當(dāng)政治要求與技術(shù)要求相互緊張時(shí)，人大基于合法性要求對(duì)地方黨委、政府和社會(huì)公眾的訴求進(jìn)行裁斷時(shí)，在合法性含義未得到權(quán)威確認(rèn)之前，更多遷就于政治邏輯而犧牲立法技術(shù)邏輯。

2.促成政治邏輯與技術(shù)邏輯均衡互動(dòng)的關(guān)鍵機(jī)制：上級(jí)人大潛在的技術(shù)審查否決威脅。上級(jí)人大的介入，改變了政治邏輯強(qiáng)勢與技術(shù)邏輯弱勢的局面。上級(jí)人大不僅是更高的技術(shù)權(quán)威，還是更高的政治權(quán)威。之所以是更高的技術(shù)權(quán)威，是因?yàn)樯霞?jí)人大對(duì)下級(jí)人大立法的合法性有裁決權(quán)，其對(duì)合法性的闡釋具有權(quán)威性。之所以是更高的政治權(quán)威，是因?yàn)槠涫歉呒?jí)別的政治權(quán)力。因此，上級(jí)人大行使審查權(quán)，撤銷或者糾正下級(jí)人大的立法，兼有技術(shù)審查和政治審查的屬性。不僅是對(duì)地方人大立法工作的否定評(píng)價(jià)，也是對(duì)地方黨委工作的否定評(píng)價(jià)，因?yàn)榈胤近h委對(duì)地方立法工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。地方黨委和政府也不愿堅(jiān)持已見，導(dǎo)致立法決策引發(fā)重大社會(huì)爭議并造成不良社會(huì)后果，也不愿立法決策被上級(jí)人大審查出合法性問題并追求責(zé)任。鑒于上級(jí)人大的審查意見的權(quán)威性，其對(duì)地方立法中各方爭議可以起到裁斷作用。這種權(quán)威性可以增強(qiáng)地方人大對(duì)黨委和政府的說服力，擺脫地方黨委和政府對(duì)人大工作不力、能力不濟(jì)的指責(zé)，卸除其責(zé)任，這不僅是將人大從各方角力的漩渦中解放出來，也是破解下級(jí)人大面臨的立法困境的有效方法。而上級(jí)人大也支持下級(jí)人大對(duì)其權(quán)威的借助。“對(duì)不宜制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)或者超出地方立法權(quán)限的，要實(shí)事求是地向地方黨委匯報(bào)，必要時(shí)可以向全國人大常委會(huì)法工委提出”a李建國：《努力將地方立法提高到一個(gè)新水平》，《全國地方立法研討會(huì)講話匯編》，北京：中國民主法制出版社，2017年，第32頁。下級(jí)人大借力于上級(jí)人大，增強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委政府的說服力，也可以對(duì)民意做出交代，這就改變了立法過程中政治邏輯與技術(shù)邏輯均勢失衡的局面。

五、小結(jié)

本文以黨政體制分析框架研究地方立法過程，探討人大在立法中與不同主體的互動(dòng)，并基于此觀察到立法過程中政治和技術(shù)雙重邏輯的互動(dòng)，將既有立法過程研究模式從扁平模式提升為一種立體模式，這一立體模式不但對(duì)研究中國的地方立法過程有意義，而且對(duì)于研究中國地方人大的監(jiān)督工作、代表工作，甚至是行政立法過程，都有啟發(fā)意義，并從中微觀層面豐富了對(duì)立法行動(dòng)者行為的研究，拓展了現(xiàn)有的立法過程理論。但本文案例聚焦于電梯安全立法，僅反映不同主體互動(dòng)的某種類型，而僅以某個(gè)省的地方立法為案例，研究的代表性還有待深化，所提煉出來的政治邏輯與技術(shù)邏輯的互動(dòng)理論對(duì)其他類型的立法的解釋力如何，還有待更深入的研究。