論我國精準扶貧與社會救助制度的銜接和調適

畢金平

(安徽大學 法學院， 安徽 合肥 230601)

精準扶貧是新時期我國扶貧工作的新要求與關鍵性指導方針，社會救助是國家對因自身、自然和社會原因而不能維持最低生活標準的貧困者提供基本的生存條件幫助，以保障其最基本的生活狀況標準。精準扶貧與社會救助在反貧困方面都發(fā)揮著特定的重要作用。最近幾年，我國扶貧開發(fā)進入到新階段，特別是國務院發(fā)布的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》中明確提出，“統(tǒng)籌社會救助體系，促進扶貧開發(fā)與社會保障有效銜接”。精準扶貧與社會救助兩者在產(chǎn)生背景與救濟功能方面具有的相似性使其產(chǎn)生了銜接的可能性。通過明確界定精準扶貧與社會救助的基本范疇和含義，闡釋兩者產(chǎn)生背景與救濟功能的具體區(qū)別，解析兩者銜接的困境問題，最終提出精準扶貧與社會救助銜接與調適的路徑，實現(xiàn)反貧困資源利用和效益的最大化。

一、精準扶貧與社會救助的基本界定

(一)精準扶貧的內涵解析

精準扶貧最本質的含義是指，扶貧政策和措施所指向的是真正貧困的人群和家庭，通過具有針對性的幫扶，最終消除導致貧困的障礙和達到脫貧的目標。〔1〕其內涵在學者們持續(xù)的關注和研究中不斷得以完善和明確。精準扶貧的主要內容可以表述為“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”〔2〕。精準扶貧意味著在識別扶貧對象、使用扶貧項目和資金、評估扶貧效果等扶貧環(huán)節(jié)重點突出“精準”二字。其中“精”強調的是扶貧效益的最大化、扶貧措施的有效性，而“準”強調的是扶貧對象的最優(yōu)化、扶貧措施的針對性和準確性。前者是后者的目的，后者是前者的手段?！?〕整個精準扶貧系統(tǒng)應當包括差異性、精準性、系統(tǒng)性、發(fā)展性和托底性?！?〕

精準扶貧的法理基礎是人權保障理論和社會公平理論。首先，貧困人群飽受貧困之苦的原因，其本質上是生產(chǎn)與發(fā)展的權利缺失或者受限?！?〕生存權、發(fā)展權以及社會保障權均是人權的重要內容，生存權包括生命權和延續(xù)生命的生活條件之權利，發(fā)展權主要是指個人有權自由參與政治、經(jīng)濟、文化并享受相應的利益，社會保障權意味著面臨社會風險的人群有權從國家獲得物質保障使自己維持生存并達到相當水平的生活?！?〕精準扶貧就充分體現(xiàn)了人權保障的國家義務；其次，社會公平是人類社會永恒追求的主題，以人為核心、人的社會存在為基本依據(jù)。社會公平作為社會權利和利益關系的反映，包含著以人為本、社會平等、共同富裕的內涵。政府是國家意志的體現(xiàn)，政府的重要功能之一就是促進社會公平，政府必須有效地擔負起責任，保障社會成員的基本權利，給他們提供公平的生產(chǎn)與發(fā)展機會，以實現(xiàn)社會公平?！?〕精準扶貧旨在通過精細化的扶貧政策實施，達到更好地實現(xiàn)社會公平的根本目標。

(二)社會救助的概念界定

社會救助起源于我國自古就存在的社會救濟，我國古代的社會救濟是針對災民、難民和流民，官方與民間采取的慈善救助行為?！?〕社會救助在我國長期表現(xiàn)為一種行政政策，依靠中央和地方各級政府采取強制性措施予以實施或保障。隨著我國城鎮(zhèn)居民與農村居民最低生活保障制度的相繼建立，〔9〕社會救助逐漸法制化，并在此過程中明確了立法的目的和價值。社會救助的特征主要表現(xiàn)為：社會救助的資金主要來源于國家財政和地方財政，社會救助的對象為全體社會成員，社會救助的條件是對象必須基于貧困的事實。〔10〕社會救助法的概念可以界定為國家對因自身、自然和社會原因而不能維持最低生活標準的貧困者提供幫助，以保障其基本生活的法律制度?！?1〕社會救助法的內容主要包括城市居民最低生活保障制度、農村最低生活保障制度、農村五保供養(yǎng)制度、救災救助制度、扶貧救助制度等。

社會救助法的法理基礎主要是國家責任理論和社會本位理論。首先，國家責任理論是現(xiàn)代社會救助法形成的重要標志，它意味著社會救助從民間主導的慈善行為轉變?yōu)轶w現(xiàn)國家強制性的權利分配機制的政府行為。社會救助的國家責任理論是指國家積極采取措施推動社會救助工作的發(fā)展，在制度、財政、監(jiān)管等多個方面為社會救助提供相應的支持，以達到保障公民社會救助權利的目的。社會救助國家責任的內容包括制度供給、財政責任、實施和監(jiān)管責任、宣傳責任等。〔12〕其次，社會是由個人組成的并存在于個人與國家之間的第三極集合體的主體?！?3〕社會本位理論體現(xiàn)出處理個人與社會關系的一種傾向選擇，它是與個人本位相對應的概念。社會救助法體現(xiàn)出的社會本位理論，其實就是社會本位法律化的過程，即將社會本位的觀念轉化為法律上權利、義務和責任的過程?！?4〕社會本位理論更多關注社會及社會的利益，并以此作為標準來衡量人們的行為尺度和利益分配的正義性。社會救助在保障社會貧困人群的基礎上，維護了社會整體利益和社會秩序，有效化解了社會矛盾和尖銳沖突，實現(xiàn)了社會整體和長遠利益的發(fā)展。

二、精準扶貧與社會救助的簡要比較

(一)精準扶貧與社會救助產(chǎn)生背景的顯著區(qū)別性

精準扶貧產(chǎn)生于我國扶貧工作的新時期。在這一時期，我國扶貧工作的重點由特定區(qū)域扶貧轉變?yōu)樘囟ㄈ后w扶貧。精準扶貧是新時期我國扶貧工作的新要求與關鍵指導方針?！?5〕精準扶貧的產(chǎn)生是基于我國長期的扶貧開發(fā)工作。我國最早推行國家扶貧開發(fā)的政策是在1984年，直接原因是經(jīng)濟體制改革后農村經(jīng)濟在得到發(fā)展的同時產(chǎn)生了發(fā)展不平衡的問題，需要對貧困人口集中的地區(qū)實施特殊的扶持政策，此時扶貧開發(fā)的目的是為了解決農村貧困人口的溫飽問題。〔16〕這種區(qū)域性的扶貧開發(fā)具有以下幾個特征：首先，主要是針對貧困地區(qū)而不注重識別貧困人群。其次，重點措施是改善基礎設施和公共服務來提高貧困地區(qū)的生產(chǎn)效率。最后，充分利用行政管理系統(tǒng)降低管理成本?！?7〕“區(qū)域開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略”的產(chǎn)生與實施符合當時我國經(jīng)濟和社會的現(xiàn)實狀況，在一定程度上緩解了我國貧困人群的溫飽問題并減少了貧困發(fā)生率。開發(fā)式扶貧的成果主要表現(xiàn)在扶貧貼息貸款、以工代賑和發(fā)展資金這三大扶貧項目投放的扶貧資金從1995年到1999年增長了1.63倍，到1999年底農村貧困人口下降至3400萬人，貧困發(fā)生率也從8.7%下降到3.7%?！?8〕2000年以后的扶貧開發(fā)工作依據(jù)的是國務院2001年發(fā)布的《2001～2010年的中國農村扶貧開發(fā)綱要》，扶貧工作重點將區(qū)域放在西部地區(qū)，并且強調參與式扶貧，將扶貧資金覆蓋到貧困村。

社會救助法中“社會救助”起源于17世紀歐洲的國家濟貧制度(Poor Relief by State)，〔19〕其中最有代表性的立法當屬1601年的英國《伊麗莎白濟貧法》。《伊麗莎白濟貧法》意味著當政府需要運用公共資源來對生活貧困人群或家庭進行救助時，也應當通過立法手段來介入社會救助的過程。我國封建社會中也有類似于西歐國家濟貧制度的相應救濟制度，這種制度被稱之為“官府救濟”或者“社會救濟”。但我國封建社會中的“官府救濟”帶有強烈的“人治性”與“臨時性”，使其根本區(qū)別于現(xiàn)代語境中使用的“社會救助”。1949年全國解放后，我國一開始采取具有公有制特色的平均和統(tǒng)一的社會福利。20世紀80年代之后經(jīng)濟體制改革帶來的工商化和市場化的社會轉型，農村貧困現(xiàn)象的日益凸顯加之結構性失業(yè)的出現(xiàn)，我國逐漸建立起以救災、五保、救濟等為主體內容的社會救助法?！?0〕此時的社會救助表現(xiàn)出的規(guī)范性、持續(xù)性，與我國封建社會的“官府救濟”的人治性、臨時性形成了明顯的對比。2014年，國務院發(fā)布的《社會救助暫行辦法》，更是以行政法規(guī)的立法形式強調了通過法律引導和制度保障滿足社會成員最基本的生存需要?！渡鐣戎鷷盒修k法》作為我國第一部統(tǒng)籌各項社會救助制度的具體規(guī)則，將社會救助經(jīng)驗抽象為法規(guī)，也推動和監(jiān)督政府履行救助職責，促進社會的和諧發(fā)展?！?1〕

(二)精準扶貧與社會救助救濟功能的特殊差異性

精準扶貧的救濟功能主要體現(xiàn)為對社會貧困人群的經(jīng)濟、教育、社會參與等不同方面的具體支持。首先，精準扶貧的救濟功能體現(xiàn)為保障社會貧困人群的基本生存、生活條件。其次，精準扶貧的救濟功能更突出表現(xiàn)為促使社會貧困人群的能力脫貧和權利脫貧。貧困表面突出的是以物質資源匱乏為代表的經(jīng)濟貧困，但從更深層次原因來分析，貧困的實質原因是獲取物質資源的能力缺乏與獲取此種能力的權利缺乏?！?2〕根據(jù)阿瑪?shù)賮啞ど毨Ю碚擉w系中關于能力貧困和權利貧困的觀點，個人能力被剝奪與權利關系喪失成為貧困產(chǎn)生的根源，而破解貧困的精準方法就在于提升個人社會行為能力，為人們創(chuàng)造權利關系，并且有效擴展公民參與經(jīng)濟社會的機會?！?3〕精準扶貧救濟功能的責任主體是以政府為主，社會組織和個人為輔。政府為主，意味政府可以充分利用公共權力和行政資源為貧困人群提高生計水平。而社會力量的參與意味著發(fā)揮市場作用以降低扶貧開發(fā)成本，使扶貧開發(fā)工作的各個主體各司其職，達到扶貧效益的最大化?！?4〕精準扶貧的救濟對象的確定是救濟功能得以實現(xiàn)的重要基礎，不僅要通過科學的貧困衡量標準來確定扶貧對象，而且要遵循持續(xù)動態(tài)的管理模式，建立進入和退出的良性循環(huán)機制，防止返貧和貧困持續(xù)現(xiàn)象的發(fā)生。

社會救助的救濟功能，主要是指社會救助法的社會救助功能。社會救助法在我國整個法律系統(tǒng)中屬于社會法的組成部分。社會法是適應時代需要并旨在解決突出社會問題而被制定的，其天然具有很強的功利性和時代性。社會法整體呈現(xiàn)出的多功能性特征，在內部表現(xiàn)為存在一個分層的功能體系?！?5〕社會救助功能在于根據(jù)社會實際生活狀況確定出一個必要的標準，在此基礎上能夠充分保障公民最基本的生存權與發(fā)展權，并且能夠為公民在社會中向上發(fā)展提供最為基礎的條件和為公民重新崛起提供機會。在某種程度而言，社會救助功能在為人權和人道主義構筑最基本的堅守底線。但從結構—功能視角來看，社會救助法作為社會救濟功能和被救助主體權益保障機制的一個獨立制度承載，其救濟功能的實現(xiàn)受到經(jīng)濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、文化系統(tǒng)等其他社會系統(tǒng)的影響?！?6〕社會救助法表現(xiàn)出的普遍性救濟功能，首要的是進行救助，即保障主體尊嚴、生存和發(fā)展權利等，同時也反映出一定的“權利保險”性質，即社會民眾將部分權利讓渡給國家以換取國家提供最低限度保障的可能性?！?7〕此外，社會救助法的救濟功能表現(xiàn)出一定的“選擇性”，即選擇整個社會中處于社會救濟標準線以下的公民作為救濟對象，但此種選擇性需要經(jīng)過家庭經(jīng)濟狀況的調查等科學手段作為其確立的依據(jù)。

三、精準扶貧與社會救助制度銜接的主要障礙

(一)精準扶貧與社會救助實踐依據(jù)不同

我國扶貧開發(fā)實踐所依據(jù)的是國家和地方政府所頒布的一系列政策文件，而涉及扶貧開發(fā)的法律法規(guī)極少，表現(xiàn)出精準扶貧極強的政策化取向和缺乏法律制度的保障?！?8〕自1985年以來，國務院陸續(xù)頒布了科技扶貧、救災扶貧、銀行扶貧貸款等多項扶貧開發(fā)政策的通知，以及出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011～2020年)》等總體規(guī)劃。而縱觀我國法律法規(guī)體系，涉及貧困人口權益與扶貧開發(fā)的有效法律法規(guī)僅限于2012年修訂的《中華人民共和國農業(yè)法》第十章第八十五條、2017年制定的《中央財政專項扶貧資金管理辦法》等極少的法律、行政法規(guī)，以及云南、甘肅、河北、吉林、黑龍江、寧夏、湖南、四川、青海、江蘇等省份頒布的《農村扶貧開發(fā)條例》。具體到精準扶貧的這一“扶貧政策”，自2013年11月習近平總書記提出“精準扶貧”以來，國務院相繼頒布了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導意見》《關于進一步加強東西部扶貧協(xié)作工作的指導意見》《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》等政策文件，而各地方制定的《農村扶貧開發(fā)條例》也在精準扶貧戰(zhàn)略提出之后紛紛進行了重大修改。例如，《云南省農村扶貧開發(fā)條例》將原來的第九條“縣級以上人民政府應當組織實施專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧”，修改為“縣級以上人民政府應當按照扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的要求，組織實施專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧”。

我國社會救助實施的依據(jù)是法律文件，具體是指2014年國務院頒布的《社會救助暫行辦法》。以行政法規(guī)作為實施依據(jù)的社會救助，強調通過法律的引導與保障功能來滿足社會成員最基本的生存需要?！渡鐣戎鷷盒修k法》明確規(guī)定，我國社會救助的實施方式主要是最低生活保障、特困人員供養(yǎng)和受災人員救助，社會救助的內容主要包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、臨時救助和就業(yè)救助等?！?9〕

總體而言，精準扶貧的實踐依據(jù)是政策文件，而社會救助的實踐依據(jù)是法律文件。政策一般是為了實現(xiàn)特定目的而制定的路線、措施和規(guī)劃的總稱，而法律是由國家制定或認可的，并由國家強制力保障實施的行為規(guī)范體系?！?0〕政策與法律并不是相對立的關系，即并不是誰是誰的淵源或是主輔關系，兩者在規(guī)范社會生活中發(fā)揮著各自獨特的功能。但相比較而言，法律具有更強的規(guī)范性、確定性和穩(wěn)定性。精準扶貧與社會救助制度的實踐依據(jù)不同，在一定程度上阻礙了兩者在立法與適用過程中的有效銜接，不利于我國反貧困制度的有效構建和統(tǒng)一適用。兩者的政策法律依據(jù)不同，會引發(fā)立法權過于分散，缺乏集中統(tǒng)一立法，不利于法律權威的確立，更不利于這兩者的合理銜接和統(tǒng)一適用。

(二)精準扶貧與社會救助的行政主管部門不同

主管精準扶貧的行政部門主要是國務院扶貧開發(fā)領導小組以及下設的日常工作部門——國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室(簡稱“國務院扶貧辦”)，以及省市縣相對應的扶貧開發(fā)領導小組和各級扶貧辦。國務院扶貧開發(fā)領導小組是國務院的議事協(xié)調機構，小組成員幾乎涵蓋整個國務院下屬部門的相關人員。國務院扶貧開發(fā)領導小組的主要職責是擬定扶貧開發(fā)的法律法規(guī)、方針政策和具體規(guī)劃，審定中央扶貧資金分配計劃，組織調查研究和工作考核，協(xié)調解決扶貧開發(fā)工作中的重要問題，調查、指導全國的扶貧開發(fā)工作，做好扶貧開發(fā)重大戰(zhàn)略政策和措施的頂層設計工作?！?1〕

主管社會救助的行政部門主要是國務院民政部，《社會救助暫行辦法》明確規(guī)定了“國務院民政部門統(tǒng)籌全國社會救助體系建設”〔32〕。除了民政部之外，衛(wèi)生計生、教育、住房城鄉(xiāng)建設、人力資源社會保障等部門也要按照各自的職責負責相應的社會救助管理工作?？h級以上人民政府中相對應的職責部門，負責各自行政區(qū)域內相應的社會救助管理工作。以上涉及的行政部門統(tǒng)稱為社會救助管理部門，此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村委會和居委會要承擔相應的社會救助協(xié)助工作。

通過比較精準扶貧和社會救助的主管行政部門，可以發(fā)現(xiàn)以下特征：首先，兩者的主管行政部門都屬于國務院的行政部門。主管精準扶貧的行政部門屬于國務院的議事協(xié)調機構，而主管社會救助的行政部門屬于國務院的各組成部門?！秶鴦赵盒姓C構設置和編制管理條例》第六條明確規(guī)定，“國務院組成部門依法分別履行國務院基本的行政管理職能。國務院議事協(xié)調機構承擔國務院行政機構的重要業(yè)務工作的組織協(xié)調任務”。其次，兩者的主管行政部門在具體執(zhí)行管理工作時，都涉及到多個其他部門的協(xié)助。根據(jù)國務院扶貧辦組成成員涉及到的行政部門，以及社會救助管理部門的組成情況，不難看出精準扶貧和社會救助的具體管理部門存在一定的重疊現(xiàn)象，這種重疊的深層原因是精準扶貧和社會救助的救濟功能的重合?？傊?，精準扶貧和社會救助是在不同頂層設計的行政部門下交由一定程度重疊的具體職能部門進行實施的，同時這兩種救濟功能的相似性使得反貧困效益不能實現(xiàn)其最大化。

(三)精準扶貧與社會救助實施過程中的碎片化

精準扶貧和社會救助在救濟功能方面具有一定的相似性，同時兩者的建立依據(jù)和主管行政機構不同，進而導致了精準扶貧與社會救助在實施過程中產(chǎn)生了一定程度的碎片化。碎片化主要指精準扶貧與社會救助實施過程中的非系統(tǒng)化、非一體化和非常態(tài)化?！?3〕碎片化問題所帶來的不利影響主要包括不利于提高社會保障資金的運用效率、不利于社會融合和社會和諧、不利于提升社保制度的運行質量等?！?4〕

精準扶貧與社會救助在實施過程中的碎片化具體表現(xiàn)為標準的碎片化、識別對象的碎片化、信息的碎片化和考核績效的碎片化。標準的碎片化是指最低生活保障的救濟標準與精準扶貧的扶貧標準不平衡，在政策存量的沖突之下造成了兩個標準的分離，即一些地區(qū)的低保線比扶貧線高，另一些地區(qū)則相反；識別對象的碎片化是指識別低保對象與扶貧對象的方法存在差異。最低保障識別對象采取家計調查的方法，而精準扶貧識別對象采取的是抽樣測算的方法；〔35〕信息的碎片化是指精準扶貧與社會救助在實施過程存在的信息分離、信息不對稱的情況。具體執(zhí)行精準扶貧與社會救助的行政部門存在重疊的同時，缺乏持續(xù)并有效的信息交流與溝通。信息的碎片化，增加了信息整合利用的難度，同時為識別和管理精準扶貧對象和社會救助對象帶來了相當大的障礙。此外，信息的碎片化意味著多套信息處理系統(tǒng)的使用，在一定程度上增加了處理重復信息的不必要的管理成本。信息碎片化的深層原因并不是技術問題，而是部門利益的層層阻礙；〔36〕考核績效的碎片化是指精準扶貧與社會救助在績效考核方面的側重點不同。精準扶貧與社會救助在具體實施過程中存在委托代理關系：第一種是縱向的委托代理，即“中央—地方政府”委托代理。第二種是橫向的委托代理，即“地方政府—當?shù)鼐用瘛蔽写?。?7〕精準扶貧從國務院扶貧辦到地方各級扶貧辦的縱深關系，體現(xiàn)為第一種委托代理關系。而社會救助在具體實施中采取的是屬地管理，體現(xiàn)出第二種委托代理關系。此外，精準扶貧的績效考核集中在脫貧指標上，而社會救助的績效考核集中于救助對象的識別和退出上。精準扶貧與社會救助在實施過程中的碎片化問題，嚴重妨礙了精準扶貧與社會救助的有效銜接。

四、精準扶貧與社會救助制度的銜接與調適之路徑

(一)加快精準扶貧與社會救助立法的協(xié)調統(tǒng)一

精準扶貧實施的依據(jù)為政策文件，而社會救助建立的依據(jù)為法律文件。為了促進兩者之間的銜接與調適，應當采取以下的方式：一方面，應當加快精準扶貧的相關立法。另一方面，構建精準扶貧立法和社會救助立法之間統(tǒng)一協(xié)調的機制。 精準扶貧立法意味著將頂層制度設計以及中央政策精神進行有效銜接，旨在通過構建權利義務關系明確政府的法定職責，最終真實有效地保障真正貧困人群的合法權益。為了解決目前精準扶貧大多以政策作為實施依據(jù)的現(xiàn)實困境，必須加快精準扶貧立法的構建。精準扶貧立法構建的主要內容應當包括以下幾個方面的內容：首先是明確扶貧法律的適用范圍。扶貧法律的適用范圍應該是國家和地方確定的農村貧困地區(qū)，立法的目的是為了保障人權和實現(xiàn)社會公平。其次是扶貧法律的調整對象，這是構建并明確扶貧法律關系的具體內涵。扶貧法律關系的主體即扶貧主體和貧困主體，扶貧主體即國家及其他社會力量，而貧困主體則需要制定詳細科學的標準以便于進行識別。扶貧主體中國家與社會力量要發(fā)揮協(xié)同作用，塑造起和諧穩(wěn)定有效率的扶貧秩序?！?8〕再次是扶貧法律相關的制度內容。其具體是指，與扶貧開發(fā)有關的相關制度，例如扶貧規(guī)劃、扶貧機制、扶貧資金籌集和管理、扶貧法律監(jiān)督和扶貧成果評估。最后是扶貧法律責任，扶貧法律責任應當包括政府扶貧人員的和社會參與組織的行政、民事、刑事責任，以及具體的法律救濟方式和程序等。

(二)優(yōu)化精準扶貧與社會救助的行政管理體系

精準扶貧主管的行政部門主要是國務院扶貧開發(fā)領導小組以及下設的扶貧辦以及省市縣相對應的扶貧開發(fā)領導小組和各級扶貧辦。而社會救助主管的行政部門主要是國務院民政部，還有衛(wèi)生計生、教育、住房城鄉(xiāng)建設、人力資源社會保障等部門。精準扶貧與社會救助在救濟功能相似的情況下，由兩套存在重合的行政機構進行管理實施不僅使得行政資源造成浪費，而且也不利于發(fā)揮反貧困效益的最大化。因此，應當在此基礎上優(yōu)化精準扶貧與社會救助的行政管理體系。 優(yōu)化精準扶貧與社會救助的行政管理體系，首要應當明確精準扶貧與社會救助的層級關系。社會救助在覆蓋范圍方面比精準扶貧要小，但對于兩者的關系并不是簡單的吸收與合并的關系，而是融合與交織的關系。將精準扶貧與社會救助整合成為社會救助反貧困的安全網(wǎng)，社會救助負責保障貧困人群的最基本生活，而精準扶貧則通過農業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、科技扶貧、轉移就業(yè)脫貧、異地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護扶貧等各種方式促使貧困人群擺脫貧困。

在構建社會救助反貧困的安全網(wǎng)的前提下，精準扶貧與社會救助的行政管理部門應當逐漸整合。精準扶貧與社會救助行政管理機構的優(yōu)化，應當采取由民政部具體統(tǒng)一管理的模式，國務院扶貧辦及各級扶貧辦的職責重點放在制定扶貧規(guī)劃與監(jiān)督扶貧工作上。行政機構職能的整合與國務院部門的精簡是我國行政體制改革的重要內容。例如黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》就明確了深化國務院機構改革，其目的就在于加強和完善政府經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能，結合新的時代條件和實踐要求，著力推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的機構職能優(yōu)化和調整，構建起職責明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。〔39〕優(yōu)化精準扶貧與社會救助的行政管理體系能夠協(xié)調中央與地方的社會保障權，明確相關各級部門的職責，做到規(guī)范化與法律化。同時，能夠協(xié)調主管行政機構與其他行政機構的關系，在構建社會救助反貧困網(wǎng)的過程中做到權責一致，防止各行政部門互相推諉。〔40〕

(三)通過多種措施緩解實施過程中的低效化

精準扶貧與社會救助作為我國反貧困體系重要的組成部分，但兩者在實施過程中呈現(xiàn)出的標準的碎片化、識別對象的碎片化、信息的碎片化和考核績效的碎片化問題，使得兩者功能發(fā)揮受到阻礙，并降低了國家治理貧困的效率。精準扶貧與社會救助應當在功能分化的基礎上，構建起治理型社會反貧困制度。

通過多種措施緩解精準扶貧與社會救助實施過程中的碎片化問題：首先，應當避免精準扶貧與社會救助的“疊加效應”。我國最低生活保障制度實施的時間較早，并且整體管理水平也比較完善，將最低生活保障作為社會救助和精準扶貧的標準，雖然能夠提高審核的效率，但容易造成社會福利的疊加，極易產(chǎn)生概念含糊的遞增性困境?！?1〕因此，應當祛除低保制度“捆綁式”福利，讓社會救助回歸本質?！?2〕還應當對低保線與扶貧線進行整體統(tǒng)籌，對有意愿脫貧的低保戶進行有效管理，使得低保的動態(tài)管理與精準扶貧的建檔立卡的模式相配合。通過高度的整體統(tǒng)籌，能夠有效地緩解標準的碎片化與識別對象的碎片化問題；其次，建立反貧困信息共享機制。在優(yōu)化兩者行政管理體系的同時，還應當構建反貧困信息共享的平臺。反貧困信息共享平臺應當覆蓋橫向與縱向兩個區(qū)域。在縱向方面，能夠充分傳達反貧困主管行政部門的反貧困規(guī)劃，并且能夠加強上級部門對下級部門實施扶貧與社會救助工作的監(jiān)督。在橫向方面，既可以構建起民政、扶貧辦、財政、人社、教育、殘聯(lián)等政府部門的信息共享渠道，又能夠聯(lián)通政府與非政府組織在扶貧與社會救助方面的信息審核機制。反貧困信息共享平臺涉及部門眾多，建議由中央政府牽頭發(fā)力推動，制定構建的時間表，并抓好各部門信息管理系統(tǒng)的銜接工作，最終通過數(shù)據(jù)的共享來打破信息的碎片化。最后，完善精準扶貧與社會救助的績效考核機制。采用多角度對扶貧開發(fā)與社會救助的成效進行考核，在政策制定之初就進行有效銜接，而不是實施后期才通過一些政策進行彌補。通過以上措施有效緩解精準扶貧與社會救助實施過程中的碎片化，破除身份和區(qū)域碎片化，最終建立一個全國統(tǒng)一的社會福利體制。〔43〕

注釋：

〔1〕汪三貴、郭子豪：《論中國的精準扶貧》，《貴州社會科學》2015年第5期。

〔2〕習近平：《習近平論扶貧工作——十八大以來重要論述摘編》，《黨建》2015年第12期。

〔3〕周強、胡光志：《精準扶貧的法治化及其實現(xiàn)機制探析》，《福建論壇》2017年第1期。

〔4〕梁土坤：《新常態(tài)下的精準扶貧：內涵闡釋、現(xiàn)實困境及實現(xiàn)路徑》，《長白學刊》2016年第5期。

〔5〕何平：《我國精準扶貧戰(zhàn)略實施的法治保障研究》，《法學雜志》2017年第1期。

〔6〕王廣輝主編：《人權法學》，北京：清華大學出版社，2015年，第362-363頁。

〔7〕陳家付：《我國社會公平保障體系研究》，濟南：齊魯書社，2013年，第288-291頁。

〔8〕楊思斌：《中國社會救助法制建設的現(xiàn)狀分析與對策研究》，《探索》2008年第4期。

〔9〕具體指1999年國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，2007年7月國務院發(fā)布了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》。

〔10〕林嘉：《社會保障法的理念、實踐與創(chuàng)新》，北京：中國人民大學出版社，2002年，第254-255頁。

〔11〕黎建飛主編：《社會保障法》，北京：中國人民大學出版社，2011年，第139-140頁。

〔12〕楊思斌：《論社會救助法中的國家責任原則》，《山東社會科學》2010年第1期。

〔13〕〔20〕劉光華：《社會救助：理論界定與中國實踐的展開(上)》，《蘭州大學學報(社會科學版)》2008年第4期。

〔14〕薛克鵬：《論經(jīng)濟法的社會本位理念及其實現(xiàn)》，《現(xiàn)代法學》2006年第6期。

〔15〕楊秀麗：《精準扶貧的困境及法制化研究》，《學習與探索》2016年第1期。

〔16〕中國發(fā)展研究基金會：《在發(fā)展中消除貧困：中國發(fā)展報告2007》，北京：中國發(fā)展出版社，2007年，第95-96頁。

〔17〕王朝明：《中國農村30年開發(fā)式扶貧:政策實踐與理論反思》，《貴州財經(jīng)學院學報》2008年第6期。

〔18〕國家統(tǒng)計局農調總隊：《中國農村貧困監(jiān)測報告2000》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2000年，第51-52頁。

〔19〕楊昆：《社會救助中的政府責任及其合理定位》，《重慶社會科學》2005年第12期。

〔21〕李運華、葉璐：《我國社會救助立法評析》，《理論月刊》2016年第2期。

〔22〕〔印度〕阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任賾等譯，北京：中國人民大學出版社，2013年，第85-86頁。

〔23〕岳映平、賀立龍：《精準扶貧的一個學術史注角：阿瑪?shù)賮啞ど呢毨в^》，《經(jīng)濟問題》2016年第12期。

〔24〕鄭瑞強、王英：《精準扶貧政策初探》，《財政研究》2016年第2期。

〔25〕董文勇：《我國社會建設時代的社會法及其體系論綱》，《河北法學》2016年第10期。

〔26〕蔣悟真、詹國旗：《“結構—功能”視角下社會救助法的救濟功能》，《社會科學研究》2013年第5期。

〔27〕蔣悟真、尹迪：《社會救助法與社會保險法的銜接與調適》，《法學》2014年第4期。

〔28〕張永亮：《論扶貧開發(fā)的法制建設》，《湖南社會科學》2013年第5期。

〔29〕〔32〕《社會救助暫行辦法》，“中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)”http://www.gov.cn/zwgk/2014-02/27/content_2622770.htm，2018年3月13日。

〔30〕李龍、李慧敏：《政策與法律的互補諧變關系探析》，《理論與改革》2017年第1期。

〔31〕 國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室：《機構職能》，http://www.cpad.gov.cn/col/col282/index.html，2018年3月13日。

〔33〕包先康：《我國社會政策碎片化與民生困境》，《安徽師范大學學報(人文社會科學版)》2016年第4期。

〔34〕鄭秉文：《中國社保“碎片化制度”危害與“碎片化沖動”探源》，《甘肅社會科學》2009年第3期。

〔35〕〔37〕匡亞林：《論精準治貧與社會救助的整合治理》，《華中科技大學學報(社會科學版)》2018年第1期。

〔36〕馬慶鈺、馬福云：《社會救助政策及其執(zhí)行缺陷的矯正》，《行政管理改革》2016年第12期。

〔38〕楊華鋒：《貧困治理行政主導與社會協(xié)同的合作之路》，《河南社會科學》2017年第9期。

〔39〕《關于國務院機構改革方案的說明》，新華社，http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/14/c_1122533011.htm，2018年3月15日。

〔40〕孫淑云：《芻議全面整合社會保障的法律建制》，《南京社會科學》2016年第4期。

〔41〕張會蕓：《概念、邏輯及主題——西方政治學領域社會資本研究面臨的三重困境》，《華中科技大學學報(社會科學版)》2016年第1期。

〔42〕匡亞林：《“全景式”反貧困安全網(wǎng)治理研究》，《國家行政學院學報》2017年第2期。

〔43〕嚴國萍：《當代中國碎片化社會福利體制的形成與突破》，《中國行政管理》2014年第7期。